理順機場投資體制促進自貿港高質量發展

海南航空業在整個交通運輸業當中具有獨特的地位，進出島比例77%。未來隨著進出島人流的密集、免簽政策實施以及自由貿易港建設逐步推進，航空業供給側率先實現結構多元、功能豐富、品質高端、接軌國際，對于滿足人民日益增長的服務需求和投資需求具有推動作用。當前，理順機場機制、創新機場投融資，聚力吸引政府和社會資本、外資等多方資本，有利于促進航空業高速繁榮發展，促進機場及其關聯項目投資接軌國際化、助力海南自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港建設。

一、理順機場及其關聯項目投資新體制對于打造國際化投資環境具有重要意義

（一）破解海南省機場管理長期存在的問題

2019年前，海南省是全國唯一由航空公司控股樞紐機場省份。航空公司控股省會城市等樞紐機場在投資體制和未來發展上存在的問題和不足逐漸凸顯。一是省會城市海口機場由航空公司控股或相對控股暫不符合國內民航業有關規定，二是民營企業控股樞紐機場，對機場基礎設施建設積極性不高，投入度不夠，提升基礎設施保障能力有限，造成協調發揮中轉樞紐機場能力不足。三是經濟安全性稍顯不足。

（二）構筑機場及其相關關聯項目國際化的投資環境

綜合交通樞紐是城市發展的重要支點，營造多元投資環境，有利于促進交通樞紐多元發展。一是引入負面清單管理模式，聚焦建立便利化、法制化和國際化的營商環境。通過促進多方資本投資機場，有利于學習先進的管理經驗、打造國際標準的機場服務標準，助力建設更高層次、更高品質的空港交通樞紐。二是打造2—4小時8小時飛行經濟圈。加大投資來源，允許社會資本進入公共航空運輸企業、航空燃油銷售儲運加注企業、計算機服務企業、通用航空機場建設、航線航班運營等項目，吸引多方資本參與構筑飛行經濟圈建設。

（三）促進航空產業對周邊上下游產業帶動和輻射作用

理順機場及其關聯項目投資體制，發揮航空產業的輻射拉動作用。一是帶動航空運輸業。理順公共航空運輸業、通用航空經營、小型航空器商業運輸運營、全貨運航空運營投資機制，機場則聚焦提供航空運輸業優質服務。二是促進飛機維修業發展。理順民用航空器維修及民用航空資料的翻印、交換、轉售和轉讓等內外資投資體制。三是經營飛機租賃業。理順保稅區、海關特殊監管區的飛機租賃投融資體制。

二、海南省機場投資體制概況

（一）機場實現屬地化管理

機場投資體制分三個階段。第一階段，20世紀80年代為中國民航局管理，由中央財政直接投資;第二階段，省級政府投資，由省級組建機場集團管理機場，2002年，《國務院關于印發民航體制改革方案的通知》，民航局管理的機場逐步移交地方政府管理，機場實行屬地化管理，目的是調動地方政府發展民航事業積極性，實現機場資源共享、企業化經營，形成有利于機場建設和發展的管理體制。民航總局直接管理的機場下放所在省（區、市）管理，相關資產、負債、人員一并劃轉，原則以省為單位組建機場管理公司，實行企業化經營，各省（區、市）政府不再設立民航管理機場;第三階段，社會資本進入機場建設，包括民營資本和外商資本。

（二）國有資本與社會資本參與機場建設

截止2019年，省兩個核心樞紐機場，海口美蘭機場國有股東持股合計53.78%，三亞鳳凰機場國有股東持股合計0.43%。海南省美蘭機場由航空公司關聯企業管理和經營。機場收入主要由航空收入和非航空收入，國有資本和社會資本共同參與機場建設和運營。

三、推進機場建設過程中存在的突出問題

機場建設資金投入量大、建設周期長，占地面積大、生態環境約束、資金保障等問題成為沿海城市推進機場建設過程中需要解決的突出難點和堵點。

一是占地面積大。民用運輸機場為國家重要公共交通基礎設施，為滿足大型客機停靠，跑道建設、航站樓以及配套設施建設用地需求，相對一般基礎設施更大。利用陸上土地建設機場面臨征地拆遷成本高昂、行政成本過高等突出問題，沿海城市往往選擇填海造地建設機場，但需開展海洋環評、海域論證及基礎外業調查，這些措施對于旅游型城市要求則更為嚴格。

二是環保問題突出。機場建設引發的環保評價也是推進機場建設主要約束問題，陸地造機場主要產生的噪聲往往會給當地居民生活造成影響，填海造機場的環保問題更為明顯。

三是資金籌措難度大。機場建設對于經濟體量小、資本市場不發達的城市，資金缺口是推動機場建設過程中存在的主要問題。為解決機場建設資金，需要統籌各部門資金財經政策、多渠道籌集資金，地方需積極爭取中央預算內資金支持，同時財政配套資金。金融機構需與政府機構建立良好的信息互通，經過風險評審、賬戶資金監管以及確定項目概算等程序流程，才能對機場建設審慎放貸。

四是政策變化的影響。空港是城市形象重要窗口，政策變動對機場設施的配置常常會帶來改變。2018年海南提出建設自由貿易試驗區，逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港，新的發展方向和政策要求對空港邊檢、海關、口岸等各種設施提出了更高標準，政策變動要求機場概算重新調整。

五是推進空域資源協調。航班時刻表、空域資源配置不屬于地方事權，航線（包括國際、國內、地區航線）資源屬于有償使用。以航線資源有償使用取得的資金收益建立民航基礎設施建設基金，專項用于安全、空管、機場、科技、信息等設施的建設。推進機場建設要協調好空域資源。

四、發揮各方投資比較優勢，促進民航高質量發展

構建民航高質量發展，關鍵在全面落實各項政策，強化指標導向，建立涵蓋總量、結構、增量等多個緯度評價體系。強化政策護航，構筑各方面政策協同配合、良性互動的高質量發展政策體系。強化標準引領，加快建立政府主導的標準和市場自主制定的標準共同構成新型標準體系，促進政府投資和其他各類投資的發展。

（一）發揮政府投資在機場建設中的優勢作用

政府作為樞紐機場控股方，政府投資提供公共基礎設施。一是有利于提高全局效益。弱化機場經營功能，促進機場聚焦提供航空運輸公司優質、高效服務，減少起降費等雜費和弱化局部利益，降低航空公司成本。二是有利于開拓多項業務。發揮政府協調作用，促使航空公司聚焦開辟新航線、拓展新業務，提高國內和國際市場整體競爭力。三是有利于民航業參與國際競爭。海南省人口約920萬，僅僅依靠本地客源，難以形成貨物、資金、人流樞紐型機場，為打造更高標準的國際空港，急需提高海南機場中轉量，強化中轉客運對民航發展的支撐作用。

（二）發揮主基地航空公司投資作用，打造開放型格局穩定器

做強做大主基地航空公司，著力擴大主基地航空公司市場份額，增強主基地公司協調能力，開辟國際國內航線。加強與周邊機場合作，建立機場與機場之間聯盟關系。深化合作內容，在航線、時刻、人員分流等方面實現互利共贏。

五、建立海南省機場及其相關業務投資準入負面清單，探索運營新模式，構建民航發展開放包容大格局

當前，涉及到機場及其關聯項目投資負面清單分布在市場準入負面清單（2018年版本）、國內投資民用航空業規定、自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施、外商投資特別管理措施。理順四個投資清單，進行對比、補充試驗，推進海南自由貿易試驗區（港）機場體制機制和管理制度創新，在更廣范圍進行壓力測試，全面分析海南省民航機場投融資體制政策效果、政策手段，擇優選擇最適合建設中國特色自由貿易港的機場及其相關業務投資新模式，創新海南省機場體制機制。

（一）四張清單整合為海南省機場投資負面清單

清單包括禁止和許可兩類事項，對禁止準入事項，市場主體不得進入，行政機關不予審核、批準，不得辦理有關手續;對許可準入事項，包括有關資格的要求和程序、技術標準和許可要求等，由市場主體提出申請，行政機關依法依規做出是否予以準入的決定;對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。

（二）整合后的清單對接國際投資協定和港澳臺經貿關系安排和協議

按照國家及其自由貿易區整合后的負面清單，納入海南與國內、國際機場管理合作框架內，梳理《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》及其后續協議、《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》及其后續協議、《海峽兩岸經濟合作框架協議》及其后續協議、我國與有關國家簽訂的自由貿易區協議和投資協定、國際條約，對符合條件的投資者更優惠開放措施的，對清單進行補充、完善、修訂，作為對接與國際、港澳臺地區合作的參考規范。

（三）探索建立機場建設及其關聯項目特許經營或者牌照管理等方式和投資回報機制，創新運營機制

梳理分布在相關部門的許可審定和資質審定，規范相關部門職能，形成政府引導、多市場主體參與的局面。

（四）建立共商協調機制，重大問題建立省部聯席會議機制

吸引具有國內、國際資本投資民用機場、通用機場及其關聯業務，爭取部分審批權下放或者先行先試。

（五）經國務院同意，可實時列入清單，率先在航空探索試行清單

由于未經國務院授權，各地區、各部門不得自行發布市場準入性質的負面清單，因特殊原因需采取臨時性準入管理措施的，需報國務院，適時納入國家臨時性措施或者地方管理措施清單或其他方式予以規范。

（許艷，海南省發展改革委，中國人民大學碩士）