關(guān)于全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位申報(bào)制度的分析與思考
——基于第八批國(guó)保申報(bào)表的考察

李說(shuō)，詹春暉

（1.湖南省文物考古研究所，湖南 長(zhǎng)沙 410008；2.保利藝術(shù)博物館，北京 100027）

2019年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于核定并公布第八批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的通知》（“全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位”下文簡(jiǎn)稱“國(guó)保”），公布了新晉國(guó)保762處（另有合并項(xiàng)目50處），極大地充實(shí)和豐富了我國(guó)的文物資源體系，引發(fā)了社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。隨著全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位批次的增加，國(guó)保申報(bào)工作也逐漸趨于規(guī)范和穩(wěn)定。本文結(jié)合現(xiàn)實(shí)工作中與國(guó)保申報(bào)相關(guān)的內(nèi)容，就國(guó)保申報(bào)工作本身的意義和改進(jìn)建議，提出一些初步的思考。

1 以申報(bào)表為核心的國(guó)保申報(bào)

“保護(hù)單位”一詞首見(jiàn)于1956年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護(hù)文物的通知》[1]。1961年3月，國(guó)務(wù)院頒布了《文物保護(hù)管理暫行條例》，并同時(shí)公布了第一批180處全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，文物保護(hù)單位制度正式確立施行。1982年頒布的《文物保護(hù)法》，專設(shè)“文物保護(hù)單位”一章，初步規(guī)定了各級(jí)文物保護(hù)單位的核定公布主體及“四有”要求，1992年國(guó)家文物局頒布的《文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》中明確了核定公布為保護(hù)單位后，劃定保護(hù)區(qū)劃的要求和時(shí)限等內(nèi)容，文物保護(hù)單位制度進(jìn)一步得到補(bǔ)充完善。此后《文物保護(hù)法》經(jīng)過(guò)了多次修訂，《細(xì)則》中的相關(guān)要求也在2003年頒布的《文物保護(hù)法實(shí)施條例》中得以延續(xù)和加強(qiáng)。文物保護(hù)單位制度在長(zhǎng)期的文物工作實(shí)踐中不斷地吸收新的理念與成果，被證明是符合我國(guó)國(guó)情的、行之有效的不可移動(dòng)文物保護(hù)管理制度。

隨著國(guó)保批次的增加，我國(guó)的國(guó)保“不僅在數(shù)量上增加了，在申報(bào)、審批程序方面也更加規(guī)范化了”[2]這一過(guò)程，反映在各批次國(guó)保的申報(bào)遴選工作中，是形成了以申報(bào)表為核心的自下而上的申報(bào)模式。根據(jù)現(xiàn)有資料，至遲在第五批國(guó)保的申報(bào)工作中，已經(jīng)形成了初步的申報(bào)表格式[3]，其申報(bào)文本部分包括簡(jiǎn)介、概況、價(jià)值評(píng)定、保護(hù)管理、“四有”工作概況和有關(guān)文獻(xiàn)6項(xiàng)，已具備了申報(bào)表的基本框架。

第七批和第八批國(guó)保的申報(bào)材料基本一致，都包括省級(jí)文物行政部門的推薦文件、專家評(píng)估意見(jiàn)書、保護(hù)區(qū)劃公布文件以及《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位申報(bào)登記表》。其中，申報(bào)登記表是申報(bào)材料的核心組成部分[4]。

第七批國(guó)保申報(bào)表在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上進(jìn)行了細(xì)化和拓展，形成了較為完整的申報(bào)表格結(jié)構(gòu)，到第八批國(guó)保申報(bào)表時(shí)，其框架基本保持不變，但對(duì)內(nèi)容做了一些調(diào)整（表1）。

表1 第七批、第八批國(guó)保申報(bào)表基本內(nèi)容對(duì)比

2 第八批國(guó)保申報(bào)表的改進(jìn)

對(duì)比第七批和第八批國(guó)保申報(bào)表的內(nèi)容差異之處，后者的主要改進(jìn)可總結(jié)為3點(diǎn)。

2.1 對(duì)文物現(xiàn)狀描述的要求進(jìn)一步細(xì)化

第八批國(guó)保申報(bào)表中對(duì)申報(bào)對(duì)象邊界區(qū)域、文物構(gòu)成、保存現(xiàn)狀等方面內(nèi)容的要求進(jìn)行了細(xì)化和擴(kuò)充。如在第七批申報(bào)表中，僅籠統(tǒng)要求對(duì)申報(bào)對(duì)象的組成、形制、結(jié)構(gòu)、體量等基本狀況進(jìn)行描述；第八批申報(bào)表中則增加了明確申報(bào)對(duì)象的邊界和具體面積以及保護(hù)區(qū)劃界限等要求。在文物構(gòu)成方面，第八批申報(bào)表將構(gòu)成要素拓展為“承載對(duì)文物保護(hù)單位價(jià)值有所貢獻(xiàn)的所有要素”，而非僅僅不可移動(dòng)文物本體，同時(shí)要求對(duì)每一個(gè)單體構(gòu)成分別進(jìn)行詳細(xì)描述。在保存現(xiàn)狀方面，第八批申報(bào)表刪除了申報(bào)者主觀填報(bào)保存狀況的內(nèi)容，而增加了“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”一節(jié)，要求說(shuō)明影響或威脅文物價(jià)值及安全的主要因素，同時(shí)還要求申報(bào)者闡述申報(bào)對(duì)象的真實(shí)性和完整性。

這一系列要求，對(duì)于全面、清晰反映申報(bào)對(duì)象的全貌具有重要作用，尤其是明確邊界的要求，對(duì)文物管理實(shí)踐有實(shí)質(zhì)性幫助。在以往的保護(hù)工作中，常常遇到遺存數(shù)量不明、遺存范圍邊界不清等問(wèn)題。例如大量遺址、墓群都僅在核心區(qū)進(jìn)行過(guò)發(fā)掘，證明了其學(xué)術(shù)上的價(jià)值，但卻沒(méi)有進(jìn)行全面的調(diào)勘工作或缺乏詳細(xì)的調(diào)勘報(bào)告，遺址的“四至”范圍和面積大小均為估測(cè)，這給后續(xù)保護(hù)管理措施的落地造成了很大的困難。《第八批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位申報(bào)與遴選工作指南》[4]（下文簡(jiǎn)稱《指南》）指出：“劃定邊界是對(duì)申報(bào)對(duì)象進(jìn)行有效保護(hù)和管理的核心要求”，這無(wú)疑是正確的。沒(méi)有清晰的邊界，任何管理控制措施都缺乏落地實(shí)施的依據(jù)，使文化遺產(chǎn)與周邊環(huán)境在“有心無(wú)力”或“無(wú)為之治”的管理情境下形成愈演愈烈的沖突，導(dǎo)致建設(shè)活動(dòng)對(duì)文物古跡及其環(huán)境的不斷蠶食和破壞，在后續(xù)的管理利用中又需花費(fèi)極大的成本進(jìn)行疏解和治理，甚至造成不可挽回的后果。在第八批國(guó)保申報(bào)中，要求明確文物各個(gè)單體組成部分的邊界、面積、保存現(xiàn)狀，為保護(hù)區(qū)劃的合理劃定及后續(xù)管理提供了可供參考的依據(jù)，為將文物管理落到實(shí)處掃除了一項(xiàng)基礎(chǔ)性障礙。

2.2 價(jià)值評(píng)估的選拔作用得到加強(qiáng)

與第七批申報(bào)表相比，第八批申報(bào)表將價(jià)值評(píng)估明白無(wú)誤地置于核心地位，內(nèi)容大幅擴(kuò)充。《指南》要求闡述或展示申報(bào)對(duì)象的歷史、藝術(shù)、科學(xué)、文化、社會(huì)等方面的價(jià)值，并提出了7條遴選標(biāo)準(zhǔn)，還要求進(jìn)行對(duì)比分析，提出申報(bào)對(duì)象與其他文物之間的類似點(diǎn)及突出價(jià)值。

價(jià)值保護(hù)是文化遺產(chǎn)保護(hù)的核心，現(xiàn)行《中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》[5]（下文簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》）強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以價(jià)值保護(hù)為核心的中國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)理論體系，在保護(hù)工作中將價(jià)值評(píng)估置于首位。根據(jù)我國(guó)《文物保護(hù)法》的規(guī)定，古文化遺址等不可移動(dòng)文物具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)三大價(jià)值，《準(zhǔn)則》進(jìn)一步將其拓展為歷史、藝術(shù)、科學(xué)、社會(huì)、文化等五大價(jià)值，長(zhǎng)期以來(lái)作為不可移動(dòng)文物價(jià)值評(píng)估的主要標(biāo)準(zhǔn)[6]。歷屆國(guó)保的遴選，盡管在具體選擇標(biāo)準(zhǔn)上因?qū)嶋H需要或思想意識(shí)的不同而各有差異[7]，但本質(zhì)上仍是以價(jià)值為核心標(biāo)準(zhǔn)的選拔。但具體到申報(bào)表中，則是直到本次申報(bào)，才使得“價(jià)值評(píng)估”這一項(xiàng)目擺脫了其單純的描述性，而真正具有了評(píng)價(jià)的作用。

本次申報(bào)表的評(píng)估方法明顯借鑒了世界文化遺產(chǎn)申報(bào)的辦法，后者同樣要求指出遺產(chǎn)申報(bào)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、提供該遺產(chǎn)與類似遺產(chǎn)的比較分析，以及提出遺產(chǎn)突出的普遍性價(jià)值[8]。這一價(jià)值闡釋模式，一方面提升了價(jià)值評(píng)估內(nèi)容的說(shuō)服力；另一方面也對(duì)價(jià)值提煉的層面提出了更高的要求，有助于克服往年申報(bào)工作中可能出現(xiàn)的價(jià)值空泛或無(wú)限夸大的弊端。

同時(shí)，這一做法也將有利于全國(guó)文物保護(hù)單位與世界文化遺產(chǎn)在價(jià)值認(rèn)知、評(píng)估、管理方面的接軌和統(tǒng)一。以往由于兩者的定義不一、標(biāo)準(zhǔn)不同，同一處文物，在作為文物保護(hù)單位時(shí)，與作為世界文化遺產(chǎn)時(shí)，采用的是兩套完全不同的價(jià)值闡釋模式。已有學(xué)者提出，世界遺產(chǎn)價(jià)值體系與《準(zhǔn)則》價(jià)值體系存在評(píng)估視角的不同，但兩種體系的本質(zhì)是相同的[9]。這次借鑒是嘗試將兩者從方法上進(jìn)行糅合的一次嘗試，它也為各級(jí)文物保護(hù)單位在申報(bào)、規(guī)劃、保護(hù)等具體操作中應(yīng)用《準(zhǔn)則》五大價(jià)值進(jìn)行評(píng)估提供了標(biāo)準(zhǔn)和范例。

2.3 對(duì)申報(bào)表細(xì)節(jié)的刪改和補(bǔ)充使之更為合理

本次申報(bào)表還吸收了往年填報(bào)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并依據(jù)近年來(lái)文物工作中的一些新現(xiàn)象，對(duì)表格的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容細(xì)節(jié)進(jìn)行了修改。如刪除了第七批申報(bào)表中原本較為空泛的“自然與人文環(huán)境”一節(jié)，將“歷史沿革”拆分為“文物本體沿革”和“保護(hù)管理工作沿革”兩部分，分別提出不同要求，使文物歷史沿革的描述更為明確、合理。

同時(shí)，在“文物描述”一節(jié)中，要求突出申報(bào)對(duì)象的特色，呼應(yīng)了本次在價(jià)值評(píng)估上進(jìn)行對(duì)比分析的用意；在“文物構(gòu)成清單”一節(jié)中，補(bǔ)充要求建筑類文物應(yīng)明確現(xiàn)存建筑年代，正是對(duì)第七批國(guó)保申報(bào)后專家提出“不能將后人復(fù)建、添加的部分混淆為歷史建筑或作品”這一意見(jiàn)的回應(yīng)[10]；在“下一階段保護(hù)、管理、使用計(jì)劃”一節(jié)中，要求已編制保護(hù)規(guī)劃的保護(hù)單位提交保護(hù)規(guī)劃，則是近年來(lái)文物保護(hù)規(guī)劃編制普及化的反映。

3 現(xiàn)行國(guó)保申報(bào)表的問(wèn)題與改善建議

3.1 進(jìn)一步完善文物保護(hù)區(qū)劃的劃定要求

保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的劃定是文物保護(hù)單位的重要基礎(chǔ)工作，為文物古跡提供了法定保障空間。但早期保護(hù)區(qū)劃的劃定多采取簡(jiǎn)單的外擴(kuò)或“四至劃定法”，其表述如“文物四周向東、西、南、北外擴(kuò)××米”或“東至××家的墻基”等，一定程度上存在邊界模糊不清、可操作性差、難以和城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行銜接等問(wèn)題[11-12]。

根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，對(duì)國(guó)保單位保護(hù)區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整有兩次機(jī)會(huì)：其一是根據(jù)《文物保護(hù)法實(shí)施條例》的規(guī)定，保護(hù)范圍自文物保護(hù)單位核定公布之日起1年內(nèi)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定，建設(shè)控制地帶由省、自治區(qū)、直轄市人民政府會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門劃定；其二是根據(jù)《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法》的要求，在保護(hù)規(guī)劃中調(diào)整保護(hù)范圍與建設(shè)控制地帶，提出管理規(guī)定，并作為規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。

因此，國(guó)保申報(bào)表中雖明確了申報(bào)對(duì)象邊界的新要求，但對(duì)保護(hù)區(qū)劃的填報(bào)要求仍然延續(xù)之前的做法，要求如實(shí)填報(bào)即可，這使得在申報(bào)中經(jīng)常存在申報(bào)對(duì)象保護(hù)區(qū)劃的合理性問(wèn)題。如某文保單位早年劃定的保護(hù)區(qū)劃并不合理，但由于沒(méi)有修改機(jī)制，只能將不合理的保護(hù)區(qū)劃如實(shí)填報(bào)，等到國(guó)保選拔結(jié)果公布，入選后方有機(jī)會(huì)進(jìn)行調(diào)整，如果再要通過(guò)編制保護(hù)規(guī)劃來(lái)調(diào)整，所需時(shí)間則更為漫長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)發(fā)展、城市化進(jìn)程加速推進(jìn)、土地資源日趨緊張的背景下，合理、及時(shí)劃定保護(hù)區(qū)劃對(duì)文物古跡的保護(hù)極為關(guān)鍵，現(xiàn)行調(diào)整機(jī)制顯然不能滿足這種需求。

筆者認(rèn)為，利用國(guó)保申報(bào)這一契機(jī)，將保護(hù)區(qū)劃調(diào)整程序前置，可以較好地緩解這種尷尬局面。從具體操作方法上，可以采取兩種策略：一種是以文件形式賦予申報(bào)單位一次在申報(bào)前劃定或調(diào)整保護(hù)區(qū)劃的權(quán)力，經(jīng)國(guó)保申報(bào)審核程序評(píng)估，認(rèn)可其合理性后，按規(guī)定公布，承認(rèn)其法定性；另一種是要求申報(bào)單位將合理調(diào)整區(qū)劃的思路和具體方法放在表格的“下一階段保護(hù)、管理、使用計(jì)劃”一節(jié)中，經(jīng)國(guó)保申報(bào)審核程序評(píng)估，認(rèn)可其合理性后，按規(guī)定公布，并進(jìn)行調(diào)整。

相對(duì)于現(xiàn)行保護(hù)區(qū)劃的調(diào)整機(jī)制，這種方式有其自身的優(yōu)勢(shì)。一是能夠?qū)⒈Ｗo(hù)區(qū)劃的合理性這一重要指標(biāo)納入評(píng)價(jià)范疇，促使國(guó)保單位的申報(bào)評(píng)價(jià)能夠有據(jù)可依，更加科學(xué)合理；二是作為“保護(hù)規(guī)劃調(diào)整”這一途徑的補(bǔ)充，為國(guó)保單位提供一種新的區(qū)劃調(diào)整方式，能夠觸及更廣的覆蓋范圍；三是能夠使區(qū)劃劃定與國(guó)保單位的公布同步完成，從而以更快的速度實(shí)現(xiàn)調(diào)整工作,以保證其時(shí)效性。

至于文物保護(hù)區(qū)劃與城鄉(xiāng)用地的銜接問(wèn)題，近年來(lái)大批文物保護(hù)規(guī)劃的編制已經(jīng)提供了有用的思路。2018年發(fā)布的《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求（修訂稿草案）》[13]要求國(guó)保的保護(hù)區(qū)劃與管理規(guī)定應(yīng)納入所在地的城市空間管制措施，其中建設(shè)強(qiáng)度控制要求應(yīng)納入城市地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃。同時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃本身也面臨著一場(chǎng)變革。2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》[14]，要求2020年初步形成全國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)“一張圖”，并要求空間規(guī)劃堅(jiān)持“多規(guī)合一”，不在國(guó)土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃。隨后，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》[15]，在多年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

因此，下一批國(guó)保在擬定保護(hù)區(qū)劃時(shí)，必然需要參照國(guó)土空間管理部門的成果或有相關(guān)部門成員的參與，共同協(xié)作完成區(qū)劃劃定工作，并主動(dòng)將相關(guān)控制要求納入空間管制規(guī)定。就具體的申報(bào)材料而言，申報(bào)表中可就申報(bào)對(duì)象邊界、保護(hù)區(qū)劃的邊界劃定依據(jù)、控制點(diǎn)坐標(biāo)和坐標(biāo)系統(tǒng)，以及相關(guān)圖紙、照片等提出要求，這方面已經(jīng)有了一些好的建議提出[12]。

3.2 補(bǔ)充、完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建科學(xué)評(píng)價(jià)體系

梳理《指南》中不同階段的審核內(nèi)容要求，可將其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為3類：準(zhǔn)入性標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)性標(biāo)準(zhǔn)、加分標(biāo)準(zhǔn)①根據(jù)《指南》要求，申報(bào)材料還包括省級(jí)文物行政部門的推薦文件、專家評(píng)估意見(jiàn)書，但這兩份文件僅提供總體意見(jiàn)，而且多從價(jià)值的角度著眼。（表2）。可以看出，申報(bào)表中除價(jià)值評(píng)估外，其他多項(xiàng)填寫內(nèi)容均為準(zhǔn)入性標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有提出評(píng)價(jià)性要求，如相關(guān)研究情況調(diào)查，考古、保護(hù)、展示工作，“四有”工作情況，安全保衛(wèi)情況等，申請(qǐng)者僅需進(jìn)行機(jī)械化的信息填報(bào)即可。

表2 第八批國(guó)保申報(bào)《指南》的評(píng)價(jià)體系

現(xiàn)行國(guó)保申報(bào)采取申報(bào)—審核的方式，申報(bào)程序?yàn)椋河“l(fā)申報(bào)通知—申報(bào)材料制作—申報(bào)材料初審—申報(bào)材料審議和現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核—征詢國(guó)家有關(guān)部門意見(jiàn)—報(bào)送推薦名單—核定公布[4]。在此程序中，申報(bào)表格是基層直接參與國(guó)保申報(bào)的主要媒介，它一方面要反映申報(bào)對(duì)象實(shí)際情況；另一方面也應(yīng)具有一定的導(dǎo)向功能，促進(jìn)申報(bào)對(duì)象各項(xiàng)狀況的改善，使之吻合人們對(duì)國(guó)保的認(rèn)識(shí)與預(yù)期。

如前文所述，申報(bào)表加強(qiáng)了對(duì)邊界條件的要求與價(jià)值評(píng)估的核心性，使之能夠更全面、清晰地反映申報(bào)對(duì)象的全貌，但這一評(píng)價(jià)體系的導(dǎo)向功能卻沒(méi)有得到相應(yīng)的加強(qiáng)。對(duì)于申報(bào)者而言，國(guó)保申報(bào)與否，只有申報(bào)表填報(bào)與否的區(qū)別，文物保護(hù)單位自身的保存狀況并無(wú)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改變的必要（實(shí)際在填報(bào)過(guò)程中，對(duì)申報(bào)對(duì)象而言，最大的改變應(yīng)該是“四有”檔案的完善）。尤其對(duì)那些申報(bào)不成功的文保單位而言，后續(xù)既然得不到國(guó)保相關(guān)政策的支持，只有一仍其舊，繼續(xù)等待下次申報(bào)。

若能利用國(guó)保的申報(bào)，在上述方面提出一些評(píng)價(jià)性的標(biāo)準(zhǔn)或要求，在評(píng)審過(guò)程中，便能夠更方便地進(jìn)行評(píng)估和把控，從而有助于促使有意愿的申報(bào)者主動(dòng)對(duì)相應(yīng)的方面進(jìn)行預(yù)防或改進(jìn)，以符合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；反過(guò)來(lái)，最終公布的國(guó)保在保存、環(huán)境、管理等方面所體現(xiàn)出來(lái)的高標(biāo)準(zhǔn)，也能使國(guó)保自身的“含金量”得到提高。

在具體操作層面，首要的工作是將那些空泛的描述性內(nèi)容通過(guò)指標(biāo)分解，改造為評(píng)價(jià)性內(nèi)容（正如“價(jià)值評(píng)估”一項(xiàng)所做的那樣）。在這方面，可以從文物保護(hù)規(guī)劃的評(píng)估中吸取經(jīng)驗(yàn)。文物保護(hù)單位的規(guī)劃體系通常包括本體保存現(xiàn)狀評(píng)估、環(huán)境評(píng)估、管理評(píng)估、利用評(píng)估、研究評(píng)估等，能夠很好地對(duì)應(yīng)上述填報(bào)內(nèi)容，而且已經(jīng)形成了較為全面、成熟的評(píng)估體系，可以在此基礎(chǔ)上擇取其關(guān)鍵指標(biāo)，加以簡(jiǎn)化、細(xì)化，編入申報(bào)表中，例如主要從破壞因素的類型與面積，周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)性，管理機(jī)構(gòu)的級(jí)別、人員、資金，公眾參與情況，日常管理記錄，開(kāi)放程度，基礎(chǔ)設(shè)施條件等指標(biāo)入手。

3.3 推動(dòng)申報(bào)后保護(hù)管理承諾的實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)行國(guó)保申報(bào)表格中，最后一項(xiàng)為“下一階段保護(hù)、管理、使用計(jì)劃”，在申報(bào)工作中，它似乎是形式性的，既沒(méi)有作為準(zhǔn)入性標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有作為評(píng)價(jià)性標(biāo)準(zhǔn)列入，但在成功申報(bào)后，這卻是落實(shí)各項(xiàng)工作的極為關(guān)鍵的一環(huán)。筆者在以往工作中就見(jiàn)到不少往屆入選國(guó)保單位的遺址，并未采取有效保護(hù)管理措施，在外觀上與周邊環(huán)境毫無(wú)區(qū)別，部分偏遠(yuǎn)的遺址甚至直接淪為野地、荒地。此外，其他地區(qū)還有不少嚴(yán)重的破壞案件或文物損傷情況出現(xiàn)[16]。當(dāng)然，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)可能是多重因素綜合作用的結(jié)果，但國(guó)保申報(bào)“功成身退”現(xiàn)象的普遍出現(xiàn)，也是一大不可否認(rèn)的因素。為應(yīng)對(duì)這種情況，必須將文物保護(hù)單位的管理要求貫穿于整個(gè)工作流程中，并推動(dòng)“下一階段計(jì)劃”承諾的實(shí)現(xiàn)。

在申報(bào)機(jī)制中，應(yīng)鼓勵(lì)申報(bào)對(duì)象編制保護(hù)規(guī)劃。保護(hù)規(guī)劃是對(duì)文物保護(hù)單位全盤工作的統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，對(duì)文物保護(hù)工作的有序開(kāi)展十分重要。國(guó)保的申報(bào)單位以省級(jí)文物保護(hù)單位為主，編制文物保護(hù)規(guī)劃也是十分必要的。現(xiàn)有申報(bào)表的改進(jìn)之一便是在“下一階段計(jì)劃”中要求已編制保護(hù)規(guī)劃的單位提交保護(hù)規(guī)劃。未來(lái)可以考慮要求說(shuō)明規(guī)劃執(zhí)行情況，并對(duì)擁有保護(hù)規(guī)劃或保護(hù)計(jì)劃的文物保護(hù)單位，給予一定的加分權(quán)重，激勵(lì)申報(bào)對(duì)象編制保護(hù)規(guī)劃。沒(méi)有保護(hù)規(guī)劃的，應(yīng)要求就下一階段工作的必要性和可行性做出說(shuō)明。在保護(hù)規(guī)劃推廣、普及以后，可以將具有保護(hù)規(guī)劃或保護(hù)計(jì)劃改為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將其視為文物保護(hù)單位的基礎(chǔ)材料之一。

對(duì)于申報(bào)成功的文物保護(hù)單位，其管理將納入全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)保護(hù)管理范疇，相關(guān)法規(guī)要求已經(jīng)發(fā)布很多。2011年，國(guó)家文物局發(fā)布了《文物保護(hù)單位執(zhí)法巡查辦法》[17]，對(duì)文物保護(hù)單位的日常性檢查工作做出了規(guī)定，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，可將規(guī)劃或下一階段計(jì)劃的執(zhí)行情況納入檢查重點(diǎn)。與之相配合，還有必要建立文物保護(hù)單位退出機(jī)制，保證其“可升可降”，這方面已經(jīng)多有論述[18-21]，在此不贅述。

對(duì)于落選項(xiàng)目，一方面建立反饋機(jī)制，對(duì)申報(bào)過(guò)程中積極的改變，如保護(hù)區(qū)劃的合理調(diào)整、周邊環(huán)境的有效改善、完善的日常管理措施等，予以肯定和承認(rèn)，并就不足之處提供相關(guān)建議；另一方面可以吸收世界遺產(chǎn)的評(píng)價(jià)管理經(jīng)驗(yàn)，將評(píng)價(jià)最終結(jié)果分為4種：列入名錄、要求補(bǔ)報(bào)、要求重報(bào)、決定不予列入[8]（表3）。根據(jù)國(guó)保申報(bào)的實(shí)際需要，可以借鑒其“要求補(bǔ)報(bào)”和“要求重報(bào)”的方法，允許申報(bào)對(duì)象在下批次重報(bào)，在表格中增加重報(bào)選項(xiàng)，對(duì)于重報(bào)項(xiàng)目，要求其說(shuō)明根據(jù)建議所開(kāi)展的改進(jìn)措施等。通過(guò)建立反饋機(jī)制和重報(bào)機(jī)制，可以從實(shí)踐上引導(dǎo)申報(bào)單位在相應(yīng)方面進(jìn)行改進(jìn)，并推動(dòng)積極保護(hù)措施的持續(xù)開(kāi)展。

表3 世界遺產(chǎn)的評(píng)價(jià)結(jié)果與下一步操作

4 總結(jié)

全國(guó)文物保護(hù)單位作為我國(guó)文物保護(hù)單位體系中地位最高、覆蓋面最廣（牽涉全國(guó)，而非某一省、市、縣）的管理對(duì)象，其意義是多方面的，同時(shí)也涉及不同利益相關(guān)者之間的博弈。對(duì)國(guó)家而言，國(guó)保是被冠以“國(guó)”字號(hào)榮譽(yù)的文物古跡，代表了中華文明悠遠(yuǎn)歷史諸多實(shí)證中的精華，是我國(guó)文化凝聚力的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。對(duì)地方而言，國(guó)保可能是地方文化名片的特色、旅游資源的重要充實(shí)，也可能成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展或城鄉(xiāng)建設(shè)的負(fù)擔(dān)或隱憂。對(duì)個(gè)人而言，國(guó)保往往代表著最可被信任的歷史文化資源和觀賞點(diǎn)，是家鄉(xiāng)自豪感的重要來(lái)源,個(gè)人與本土聯(lián)系的情感紐帶與“鄉(xiāng)愁”記憶的錨點(diǎn)。

新的時(shí)代背景下，價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)仍處于核心地位，但單一的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能滿足人們對(duì)全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的預(yù)期[22]，完整的保護(hù)、有序的管理、良好的展示等，已經(jīng)成為全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的應(yīng)有之義。換言之，就是要求它們“在具備相應(yīng)文物價(jià)值的同時(shí)，還要達(dá)到能夠確保價(jià)值延續(xù)的保障條件和管理能力”[23]。

基于這種認(rèn)識(shí)，就不能僅僅將國(guó)保申報(bào)工作辦成一次文物行業(yè)內(nèi)部的“總動(dòng)員”，而應(yīng)將其當(dāng)作文物事業(yè)與現(xiàn)代社會(huì)治理相銜接的一個(gè)寶貴窗口，使其成為促保護(hù)、限破壞的有力的政策導(dǎo)向工具。完善區(qū)劃的劃定要求、完善評(píng)價(jià)體系、推動(dòng)保護(hù)管理承諾的實(shí)現(xiàn)等都是圍繞著其導(dǎo)向功能所做的設(shè)計(jì)。就像奧運(yùn)會(huì)的申報(bào)有助于促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展那樣，我們期望通過(guò)國(guó)保申報(bào)，推動(dòng)文物古跡保護(hù)措施的開(kāi)展與環(huán)境的改善，同時(shí)維持國(guó)保單位的尊嚴(yán)與水準(zhǔn)，發(fā)揮其示范效應(yīng)。

不可否認(rèn)，現(xiàn)有的思考還是初步的，下一步可吸收借鑒其他國(guó)家地區(qū)或不同類型的申報(bào)制度，結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)保申報(bào)制度的完善和系統(tǒng)化。同時(shí)，僅指望依靠一張小小的申報(bào)表就能解決全部問(wèn)題也是不現(xiàn)實(shí)的。以上的設(shè)想的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)一個(gè)穩(wěn)定、可預(yù)期的申報(bào)制度，包括清晰的申報(bào)時(shí)間、申報(bào)程序、評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)指標(biāo)等。而保護(hù)單位申報(bào)制度又應(yīng)是一個(gè)完整的文物保護(hù)單位管理制度的重要環(huán)節(jié)。

實(shí)際上，對(duì)于文物保護(hù)單位的管理，至今已在全國(guó)范圍內(nèi)有了多年的實(shí)踐基礎(chǔ)，也有不少配套的規(guī)章和規(guī)范性文件出臺(tái)，如文物認(rèn)定、“四有”檔案、保護(hù)標(biāo)志、開(kāi)放管理、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)工程管理等。就不可移動(dòng)文物的類型而言，已有的法規(guī)規(guī)章已經(jīng)覆蓋了世界遺產(chǎn)、古建筑、鄉(xiāng)土建筑、工業(yè)遺產(chǎn)、革命文物、20世紀(jì)遺產(chǎn)等各個(gè)門類。但作為不可移動(dòng)文物基本管理制度的文物保護(hù)單位制度，相關(guān)法規(guī)和規(guī)章卻僅有1961年《文物保護(hù)單位保護(hù)管理暫行條例》和1963年《文物保護(hù)單位保護(hù)管理暫行辦法》，對(duì)于文物管理功能的發(fā)揮而言似乎仍顯單薄。因此，也可以利用國(guó)保單位申報(bào)制度改革的契機(jī)，結(jié)合各類法律法規(guī)文件，不斷豐富、完善《文物保護(hù)單位保護(hù)管理?xiàng)l例》，從而逐步建立起以文物保護(hù)單位制度為核心中樞，貫穿整個(gè)文物保護(hù)工作的、不可移動(dòng)文物保護(hù)的穩(wěn)定長(zhǎng)效機(jī)制。