“三社聯動”在實踐層面的路徑探析

聞英 李夢嬌

摘要：“三社聯動”是基層社會治理的創新模式，建立社區（黨群）服務中心是政府踐行“三社聯動”的有力舉措，“三社聯動”在理論層面的重要意義毋庸置疑，在實踐層面也取得了一定成效，但在有效互動銜接方面仍然存在不少制約“三社聯動”的難題。本文通過對河南省鄭州市金水區社區（黨群）服務中心的調查發現，“三社聯動”在實踐層面存在以下問題：“三社”角色定位模糊，社區居委會在聯動中權力異化，社區社會組織在聯動中能力欠缺，難以激發社區居民的參與意愿，服務聯動的表象化等。針對以上問題，筆者提出厘清職責定位、促進松綁放權、開展組織培力、創新服務模式、發揮陣地作用等探索路徑。

關鍵詞：“三社聯動”;實踐成效;“聯動”困境

一、“三社聯動”概述

“三社聯動”強調充分發揮社區的基礎平臺作用、社會組織的服務載體作用、社會工作的專業支撐作用，重在完善社區組織發現居民需求、統籌設計服務項目、支持社會組織承接、引導專業社會工作團隊參與的工作體系。“三社聯動”的基礎是政社分開，明確政府、社會界限和功能，在此基礎上，整合社區分散的社會力量、資源、方式，形成發展合力，達到社區多元共治。2013年起，民政部將“三社聯動”作為基層社會治理創新的重點工作在城市社區推進。2015年10月，民政部召開“全國社區社會工作暨‘三社聯動推進會”，會議明確要求各地加快推進社區、社會組織、專業社會工作“三社聯動”，以深化社會組織管理制度改革、促進基層社會治理創新。

河南省鄭州市金水區是國家民政部設立的首批社會工作人才隊伍建設試點區，于2011年底在省內率先啟動政府購買社會工作服務，至今，金水區社會工作已有7年多的發展。目前，金水區共有街道級社工機構9家、民間社工機構23家、社區服務中心社工項目22個、各類社區社會組織400余個，孵化區級社會組織聯合會、社工協會、社區志愿者協會等行業協會9家，建立了一支由崗位社工、項目社工、從業社工和社區持證社工組成的近600人的社工人才隊伍，在社區服務、婚姻家庭、助老、助殘、困境青少年等領域積累了豐富的經驗。金水區自2013年底實施首批社區服務中心（后為社區（黨群）服務中心）購買工作，以社區（黨群）服務中心作為社區為民服務的陣地、社區社會組織的載體、社工展現專業能力的舞臺，社區（黨群）服務中心的推行是政府踐行“三社聯動”的有力舉措。

組織行為學中個體差異假設認為，人與人之間在能力、性格、需要、動機、價值觀、工作態度、信念等方面存在顯著差異，個體在組織做什么、怎樣做等行為會影響整個組織的績效。共同利益假設提出，組織是在其成員共同利益的基礎上形成的。人們把組織看作實現自己目標的手段，組織也需要由人來實現自己的目標，如果缺少這一共同性，組織就很難存在。“三社”之所以能夠聯動，一方面是因為存在共同的利益——達成社區治理成果，另一方面是因為三者各有優勢和獨特性，結合在一起可以形成巨大合力。基于兩大假設不難推斷，如果將“三社”的三方都視作一個獨立個體，將“三社”聯系起來看作一個組織整體，那么對“三社聯動”機制的探索即是在組織共性中探尋個體“特殊性”的規律，有助于更好地運用機制規律，合理運用三方資源，提高“三社聯動”的效果。這也是目前實務界和理論界對“三社聯動”機制孜孜不倦進行探索的原因。

關于“三社聯動”具體實踐策略的分析，不同學者有不同的觀點。呂青對“三社聯動”的實踐路徑進行分析時指出，“聯動”要釋放社區管理的空間給社會，培育發展社會組織，建設社會工作人才隊伍，經由“三社聯動”從社區管理走向社區治理。李精華和趙珊珊提出具體推動策略通過政府體制創新加快“三社”的培育和發展，依托社區建設“社會工作綜合服務中心”平臺，提升專業力量服務水平，吸納社會力量積極參與基層治理。曹海軍提出推進“三社聯動”建設有必要從宏觀（街道）和微觀（社區）兩個層面共同發力，實現社區層面“三社聯動”與政府宏觀架構有效銜接，通過綜合運用街道和社區雙層面的協調機制、協作機制和合作機制，共同推進社區治理水平的提升和社區服務功能的強化。田舒提出通過提高政府相關政策的完善程度，擴大社區自治組織的功能行使空間，促進社會組織發育，增強承接服務能力，擴大社會工作隊伍規模，提高其專業水平，推進“三社聯動”模式的實施，破解社區治理困境。

上述學者的研究更多是基于治理結構與運行機制宏觀層面的探索，本文更多是以6年來在金水區運作及督導社區（黨群）服務中心的經驗為基礎，采用文獻分析法、行動研究法，綜合多個社區（黨群）服務中心在“三社聯動”中遇到的困境，從增強實踐性的微觀角度人手，以期探索“三社”真正實現有效“聯動”的途徑。

二、“三社聯動”實踐成效

“三社聯動”作為創新基層社區治理體制，促進政社分離和基層社會組織發展，提高公共服務專業化水平的新手段，其在理論層面的重要意義毋庸置疑，那么在實踐層面到底是否真正發揮了預期作用呢？下文就以金水區的社區（黨群）服務中心為例，簡單探討一下取得的成效。

（一）居民的“獲得感”增強

社區（黨群）服務中心集“黨群、政務、社區、文體”服務于一體，通過整合“社工+義工+社區”等多方力量，組建舞蹈隊、合唱隊、太極隊、手工班、“銀齡巡邏隊”等社區社會組織，開展“鄰里百家宴”、社區鄰里節、國慶節聯歡會、鄰里下午茶等活動，幫助社區居民增強歸屬感，重拾鄰里親情;開展“淑霞靚湯”志愿行動、“社區廚房”老人關愛服務、幸福“家”年華婦女家庭服務、青春的模YOUNG青少年服務等，為老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體開展不同形式、不同內容的關愛活動。通過開放活動場館、提供專業服務和各類資源，滿足居民的個性化需求，增強了居民的獲得感和幸福感。

（二）服務更加專業化和精細化

“三社聯動”三方各有“一技之長”，社區擁有大量的正式資源，社區社會組織擁有人力和才藝，社工具備專業優勢，以居民需求為基礎、服務中心為載體、項目化運營為手段、社區多元治理為導向，通過挖掘一批骨干領袖、培養一批社區社會組織、建立一支志愿隊伍、開展一系列專業服務等途徑，使服務更加細化、精準化、親民化。

目前，金水區各社區（黨群）服務中心每年都會培育和發展3-5支社區社會組織，針對每個社區的實際情況樹立“一社一品”，并對服務對象進行分層細化和精準定位。如針對單位型小區重點培育的“友鄰藝社”社區自治組織和“雙工伴行”社區志愿服務，針對隨遷老人開展“關愛漂爸漂媽”活動，針對黨員服務開展“紅色先鋒，益起前行”社工黨建服務，針對婦女家庭開展“二胎計劃”。

（三）場館使用率大幅度提高

社工承擔運營中心場館以及開展專業服務的雙重工作。首先，以場所取勝。社工入駐中心后會對各功能室進行打造、布置，使中心成為適宜居民活動的溫馨場所，增強了對居民的吸引力。其次，以時間取勝。社工通過輪班制，基本保證中心周一到周日全天候開放，保證居民隨時隨地能享用中心各項便利設備。最后，以服務取勝。通過培育和管理社區社會組織，以及開展涉及各類群體的常規性、持續性服務，使中心成為居民活動和交流的聚集地。

（四）黨組織服務從“粗放型”向“個性化”轉變

在整合服務資源上，黨群服務中心集聚了部門機關、城市社區、企事業單位、學校、“兩新組織”和社會熱心人士等各類資源，社會組織及社會力量被納入基層黨建整體化大格局，突破了傳統黨建工作的思路和方法，使志愿服務展現出了前所未有的生機活力。黨群服務中心根據群眾的需求，充分運用和發揮社工服務的專業優勢，通過服務對象差別化、需求細分專業化、組織生活個性化，使各項便民服務內容真正落地。

綜上所述，社工人駐社區（黨群）服務中心，以問題和需求為導向，整合各類資源，為居民提供便利、高效、優質的服務，使各功能室能夠合理化、規范化、專業化運作，提升各活動室的使用率，擴大了黨建格局，滿足了居民的各項需求，使黨群服務中心成為真正的“居民之家”。

三、“三社聯動”面臨的困境

“三社聯動”概念雖然被廣泛提起，也取得了一定成效，但是“三社”在有效互動銜接方面仍然存在不少制約其“聯動”的困境。

（一）“三社”角色定位模糊

目前，對于社區（黨群）服務中心來說，“三社聯動”在概念層面是一個大的框架，三方角色誰來定位、如何定位，各角色之間具體要如何配合都是社區（黨群）服務中心需要思考的問題。在這方面，目前理論界與實務界都缺乏統一意見，也就無法指導實際操作。葉南客、陳金城認為“三社聯動”是指通過社區建設、社會組織培育和社會工作現代化體制建立，形成“三社”資源共享、優勢互補、相互促進的良好局面，加快形成政府與社會之間互聯、互動、互補的社會治理新格局。王思斌認為：“‘三社聯動是指社區居委會、社會組織和社會工作者在社區服務、社區建設、社區治理方面聯合行動、互相促進，實踐各自職能和獲得共同發展的過程。”顧東輝認為，“三社聯動”至少可以有“主體聯動”和“實務聯動”兩種解讀：從主體要素看，“三社聯動”是居委會等傳統機構、社會工作機構和社區內外非營利組織;從實務要素看，三社聯動應該表述為社區議題、社會組織和社工方法的聯動，社區議題是工作對象，社會組織是實務主體，社會工作是專業方法。徐永祥和曹國慧從“三社聯動”的歷史實踐角度進行分析，對“三社聯動”的主體進行界定，對聯動的關系進行梳理，提出“三社聯動”是居委會、社會組織和社會工作者在社區領域圍繞居民開展的社區治理活動。

具體到實踐中的“三社聯動”也是不同的地區各有領悟、各自定位，金水區對“三社聯動”的探索既依托社區（黨群）服務中心，也專設過“三社聯動”項目，無論是在社區層面的實踐還是在全區層面的統籌探索，目前對“三社聯動”在機制、制度規范方面還沒有統一的解讀和規定，尚處于摸索和探尋狀態。

實踐者根據自身理解給“三社”定位，如社區——資源配置平臺，社工會將社區定義為社區居委會，通過網格化管理與服務，發揮公共服務平臺的作用，推動、支持及指導專業服務項目實施;社區社會組織——組織載體，反映社區訴求，社工服務的人力資源支持者，以社區參與為依托，帶動社區治理。不過，這些都是社工自己一廂情愿或理想的定位，其他兩個主體能否達成共識并準確理解，又能否真的發揮自己的角色作用，不得而知。除部分對社會工作有深度了解的街道或社區，尤其在一些對社工知之甚少的社區，對社工工作不支持亦不反對，這種社工單向角色定位下的“三社聯動”無疑是社工扛著聯動的大旗唱獨角戲。

（二）社區居委會在聯動中權力異化

任文啟提出要做到多元，首先要清楚各方主體各自所掌握的社會資本，當其社會資本足以使其在社區公眾事務上等協商時，多元共治才可能存在。社工作為多元治理主體之一，目前要面對主管部門、用人單位、社工機構三個層面的領導，對于社區（黨群）服務中心項目來說，社區居委會就是社工的領導之一，而且是接觸最為頻繁的領導，關系好壞不僅直接影響項目評估結果，長遠來看還影響社工機構的生存和發展。

在這種資本不足的情況下，社工在與社區的聯動中是處于“弱勢”地位的，所呈現出的并非“雙向互動關系”，更可能是一種權力異化關系（“濫用”社工又怕社工“搶功”），主要表現在如下幾方面。

1.宣傳方面。社工舉辦的活動會成為社區及街道各科室“爭奪”的對象，具體表現在活動條幅落款以及通訊稿的獨家署名權上，這種情況下社工易淪為雙方或幾方之間的“犧牲對象”。

2.服務成果方面。某些社區會明里暗里有一些規范要求，如通訊稿中隱去社工字眼、拍照避免出現社工身影、不允許社工在開展活動時穿機構工裝等，這些要求會導致社工忙忙碌碌，卻連原本可以完成的指標都實現不了。

3.行政化方面。在“三社聯動”的過程中，社區占據主導地位，屬于自己職責范圍內的行政性工作也會指派給社工，如中心打造設計工作全權交給社工、行政值班、科室業務范圍內的服務對象排查等要求社工來做，過度消耗社工。

4.服務對象方面。不允許社工直接聯系服務對象（尤其是社區已經掌握的對象資源），不共享資源，只能在協助社區工作人員開展活動時間接觸，使得社工的獨立性和專業性都無法得到凸顯。

（三）社區社會組織在聯動中能力欠缺

目前，社會組織尚處于發展的初級階段，吸取資源能力弱，自身發展不足，故在“三社聯動”中能提供的公共服務有限。

無論是引導所在地社區社會組織參與公益創投還是帶領自組織的發展，使社區社會組織成為一支獨立力量參與社區治理的理念和做法都是相當好的。但是，在實際推進過程中，由于目前建立的社區社會組織中多是年齡較大的老年人擔任負責人，在材料整理、文書撰寫、微信推送等方面都存在困難。較為普遍的做法是社區社會組織負責人承擔教學任務，社工或社區年輕的工作人員負責文書整理工作;或者說前者只負責具體的活動舉辦，活動前期的宣傳以及后期的經驗總結等事宜還是由后者負責。久而久之，社區社會組織負責人就會形成依賴，這樣，一方面給社工或社區增加了工作負擔，另一方面社區社會組織也不能很好地凸顯獨立性，在“三社聯動”時就無法很好地發揮應有的作用。

（四）難以激發社區居民的參與意愿

社區治理的對象和主力軍是生活在社區中的居民，即使社工抱著聯動的心，揣著聯動的熱情，但社區居民參與不足、聯動不起來仍是“三社聯動”面臨的一個突出問題，具體表現在以下幾方面。

一是居民參與的主體意識不強，以執行性參與活動為主。比如：以節慶為主題的包粽子、做月餅活動，多是社工安排好所有的工作，居民只是隨性地來參加一場活動，而活動策劃、活動籌備、活動場地打掃，社區居民都很少參與，無法激發其自我管理、自我服務的意識。

二是居民參與的內容和類型單一，多是樂于參與對身心有益的文體性活動，而對回報他人和社會的慈善公益性、居民自治性或志愿性活動的參與積極性不高，表現為熱衷于成立文體類的社區社會組織，對成立志愿服務類、社區居民議事自治組織的熱情和積極性不高。

三是參與主體類型比例失調，主要參與者是少數社區積極分子、退休的老年人和年齡尚小的兒童青少年，表現在目前社工服務中老年類社區社會組織活躍、四點半課堂和寒令營、夏令營活動火爆，而在社區建設中能發揮實質性作用的中青年群體，因忙于工作或其他原因無暇參與。

（五）服務聯動表象化

徐富海在綜合各地經驗后指出，“三社聯動”在實踐中把“聯動”簡單理解成“聯合行動”，認為社會組織、社會工作是“配合”的角色。“三社”看似有“聯”，但實際未“動”，并沒有發揮1+1>2的效果。由于上文提到的“三社”在實際操作層面定位不清、地位及掌握的資源不均等、社區社會組織聯動能力有限、居民聯動的參與度不高等種種問題，“三社”在服務聯動上層次淺且碎片化，突出表現為三方只是在舉辦活動時臨時湊在一起，平時缺乏對社區發展共同規劃的溝通聯系，導致社區認為社工就是舉辦活動的，對平時開展的個案、小組以及對社區的全盤考慮等都知之甚少，進而對社工專業性評價很低。“三社聯動”作為一種行動機制，最終是要服務于社區治理和社區建設的，這是一項有長遠規劃的系統工程，需要多方共同協作以及社區居民主動參與才可能成功。

四、“三社聯動”在實踐層面的路徑

“三社聯動”機制的提出時間尚短，各地也都處于探索階段，要充分發揮“三社聯動”在社區工作中的作用，需建立“政府扶持、社區主導、社會組織承接、社工引領、志愿者參與”的社區服務新方式，促進社區、社會組織和專業社工三者之間有效合作。本文僅從微觀實務角度提出幾點措施。

（一）建立行政機制，厘清職責定位

我國的社區居委會在實際運作時，更多是作為基層政權的派出機構的角色，社區工作人員雖未形成主動參與社區建設的意識，但對行政指令的執行度頗高。面對靠社區自覺自發地與社工聯動困難的狀況，可通過建立制度化行政機制來推動雙方聯動。可定期召開購買方、用人單位、社工機構三方溝通會，一方面通過購買方向用人單位澄清社工概念，厘清三方職責，形成可參照執行的制度機制，使社區居委會知曉如何發揮社區平臺作用，從哪些方面促成聯動;另一方面組織開展用人單位經驗交流，社區居委會分享實際工作中與社工有效聯動的優秀做法，帶動其他社區居委會由被動到主動轉變。

（二）制定權力標準，促進松綁放權

要以“三社聯動”實現多元共治，首先要清楚多元主體各自所掌握的資本情況，只有社會資本足以使各主體在處理社區公眾事務時能夠平等協商，多元共治才可能存在，才能實現真正有效的聯動。

在目前的情況下，我國社區居委會相比社工和社區社會組織掌握著更為豐富的資源，要實現社區居委會松綁放權，可考慮通過自上而下的行政性手段，如同購買方給社工項目規定的指標一樣，制定社區居委會在聯動中的權力清單，明確規定社區居委會在哪些方面需要放權給社工，逐步明確社區居委會權力范圍，以此減輕對社工在專業性和獨立性方面的限制。

（三）開展組織培力，提升社區建設能力

一是增強社區社會組織骨干成員的自身能力。針對社區骨干成員，開展參與式社區治理能力、團隊管理技巧、樓組文化氛圍營造等課程培訓，提升社區骨干的服務技能和綜合素質，更好地統領各社會組織的發展，促使社會組織自我建設以及與社區服務的完美融合。

二是解決好社區社會組織骨干的高齡化問題。一方面吸納青年志愿者到社區社會組織中承擔部分老年負責人無法做的工作;另一方面增加相對低齡但高學識的老年骨干的比例，培育其在文書撰寫、新媒體運用等方面的技能，激發組織內部的驅動力和潛力，形成團隊互補型老年骨干隊伍。

三是以社會組織“綁定”項目促其發展。以“中心培育組織，組織服務中心”為運作模式，搭建社會組織孵化平臺，提供孵化所需的場地、物資、技術支持。中心舞蹈室、書法室、多功能室均兼孵化場所，一應設備齊全，隨時準備著為有意向的社區社會組織敞開大門;以“管理、組織、服務、宣傳、資源鏈接”為重點，招募義工團體、未注冊的閑散社團等“草根”組織，在場地、技術、組織管理、組織專業性等方面為其提供支持，著重培育具有典型示范效應的社會組織。然后，引導社會組織發掘社區需求，募集社會資源，強化其在提供社區服務中的核心作用。同時，引入項目機制，將社會組織的發展納入項目運作，實行項目與社區社會組織一對一“綁定”，每個項目的資源與“綁定”的社會組織共享，二者相互促進，共同發展。

四是最大程度發揮志愿者的作用。“三社一體”+“雙工聯動”的社會工作服務機制，是一種有效降低政府投入，充分利用社會資源，最終實現社會與服務對象利益最大化的最佳途徑。因此，在探索“三社聯動”機制的過程中，發揮社工對義工的引領作用，將義工納入“三社聯動”的社區參與平臺，采取服務方——“社工+義工”、運作模式——“中心+項目”、活動形式——“動態+常態”三者相結合的方式推行中心服務管理，實現志愿服務常態化、系統化發展。

（四）創新服務模式，調動主體參與積極性

第一，在增強居民主體意識方面，從最基本的認識社區、培養社區感情入手，如以繪制社區地圖、開展百家宴、組織社區文化劇場、編制社區志、組織社區歷史文化展等大家喜聞樂見的形式，挖掘社區內部力量。為增強社區社會組織的影響力，提升社會組織為社區服務的能力，社區社會組織可借助元宵節、中秋節等節日慶典開展“才藝大比拼”活動，為社會組織和社區居民搭建自我展示、文化交流的平臺。同時，通過這些活動促進社區骨干領袖及居民能力素養的提升，吸納更多居民加入社會組織、參與社區事務，健全居民互助自助網絡。

第二，在調整參與主體機構方面，青年是社區治理的潛力軍，根據青年人的特點可運用“互聯網+社區”模式，以互聯網平臺為依托，發布和討論社區大小事，引導線上線下互動，激發青年的參與意愿，增強其社區歸屬感，促進其積極參與社區治理。此外，要注重調動青年黨員的積極性。社工在黨組織的領導下，可運用專業的方法和技巧，策劃“為黨員服務”和“由黨員服務”兩大黨建子項目，著力在黨員志愿者服務和創先爭優行動中發揮參謀、助手和聯絡員的作用。在為黨員做好服務的同時，引領黨員由服務使用者轉變為服務提供者。通過“黨員社工+黨員義工”的服務模式，充分發揮黨員志愿者隊伍和專業社工隊伍的作用，共同推動服務的高質量、高效能化。

第三，在改善活動性質方面，可以培育社區社會組織的公益性為起點，逐漸從注重隊伍建設轉變為側重厘清架構、組織培力，從康樂性社團組織人手，增強活動的公益性。在公益服務理念、社會組織發展路徑等方面，通過邀請專家學者授課、開展電化教育等途徑，進行全方位培訓，組建公益性團隊，吸納居民參與，促使社會組織自我建設以及與社區服務的完美融合。

第四，在資源與居民需求匹配度方面。社區是居民需求的集中區，不過社區自身也蘊藏著豐富的資源。社區資源不僅包括基礎設施、活動場所、醫療機構等硬件資源，還包括現有的社會組織、志愿者隊伍等“軟實力”資源。對于散落在社區內的資源，社工應將其分門別類，并建立資源庫。同時，社工通過社區走訪調研，把握社區居民需求，并將其歸入需求庫，與資源庫里的社區資源進行匹配，從而使“社區供應一居民需求”鏈條實現無縫對接，更大程度上提升居民參與積極性。

第五，在特色項目開發方面，明確社工在“三社聯動”中的角色定位，注重提高社工自身能力，包括交流溝通、組織協調、調查研究、分析解決問題、資源整合與運用等能力。要根據服務群體的實際需求開發特色項目，如針對老舊小區的“源于供銷聚于社”——社區營造項目、“二胎計劃”——婦女家庭社會工作項目、“社區Ⅵ廚房”——老年互助支持項目，以特色項目打動民心。

（五）雙管齊下，以有效“聯”促成功“動”

社區通過政府購買項目引入社會工作者，從專業角度為社區居民提供高質量、個性化的服務;社會工作者通過對社區社會組織進行賦權培育，拓寬居民參與社區治理的渠道，增強居民對社區的認同感和歸屬感;社會組織在社工的引導下開展多樣化服務，減少社區中的矛盾沖突，促進社區居民的社會融合;社區、社會組織、社會工作者與社區居民之間有效互動，將行政性事務、專業性服務、便民性工作納入共生共榮的良性生態圈。

厘清三方各自職責定位、促成居委會適度放權、提升社區社會組織參與社區建設的能力、調動居民參與積極性，并形成長效機制，這是促進“三社聯動”發揮作用的“軟性條件”。社區（黨群）服務中心集“黨群、政務、社區、文體”服務于一體，是踐行“三社聯動”的“硬件設備”，應做好陣地建設，發揮陣地優勢，將其打造成三方實施聯合行動的聚散地和傳播站。軟硬兩手抓，方能以有效“聯”促成功“動”，這才是建構多元共治主體的有效路徑。