城中村回遷安置社區(qū)治理問題探究

蘇海洋

摘要：本文以濟南市LT小區(qū)作為城中村回遷安置社區(qū)案例地，揭示當(dāng)前安置社區(qū)面臨著社區(qū)環(huán)境兩極分化、社區(qū)社會保障能力不足、社區(qū)居民缺乏主人翁意識、社區(qū)管理人員專業(yè)性與責(zé)任感不強、拆遷遺留問題仍未解決的困境，并發(fā)現(xiàn)在物質(zhì)層面存在著高層樓房封閉性與平房大院自由性的矛盾、制度層面存在著管理制度制約與居民“小農(nóng)生活”的矛盾、在社會層面存在社區(qū)異質(zhì)性居民與同質(zhì)性居民的矛盾。基于此，筆者提出明確社區(qū)治理主體與社區(qū)管理體系、提高社會保障能力與公共服務(wù)水平、營造社區(qū)和諧氛圍以促進不同特質(zhì)居民交流的對策。

關(guān)鍵詞：城中村;社區(qū)治理;回遷;濟南

隨著全國各地城市更新不斷推進，城中村拆遷成為城市文明向周邊傳播現(xiàn)代文明與城市功能的關(guān)鍵措施，回遷安置社區(qū)也成為介于城市社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)之間具有過渡特性的新型社區(qū)。這種過渡性主要表現(xiàn)在社會特征與經(jīng)濟特征方面，如社區(qū)機構(gòu)設(shè)置更新滯后、管理模式缺乏現(xiàn)代化意識、仍停留于小農(nóng)文化氛圍中。在回遷安置社區(qū)，大多數(shù)居民從事非農(nóng)活動，這里成為外來流動人口的集中地，社區(qū)居民職業(yè)構(gòu)成復(fù)雜，文化程度參差不齊，以房屋租賃等第三產(chǎn)業(yè)為主要經(jīng)濟模式，因此可稱之為升級版的“城中村”。當(dāng)前，城中村回遷安置社區(qū)法律屬性缺乏明確且精準(zhǔn)的定義，復(fù)雜的新舊矛盾充分體現(xiàn)，導(dǎo)致這種特殊形態(tài)的社區(qū)發(fā)展面臨諸多困境。因此，破解回遷安置社區(qū)的治理困境是促進社區(qū)微更新的重要步驟。社區(qū)和諧共生是新時代推進新型城鎮(zhèn)化提質(zhì)階段的焦點，也是大力提高城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化水平的迫切要求。對此，本文以濟南市第一個城中村自發(fā)改造安置社區(qū)——LT小區(qū)為例，揭示城中村改造為回遷安置社區(qū)后所面臨的治理困境及原因，進而提出有針對性的解決措施。

一、安置社區(qū)面臨的治理困境

LT小區(qū)項目于2009年10月經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，成為濟南市第一個走土地招拍掛程序、各類手續(xù)完備的市區(qū)村莊改造項目。整個項目采用“整村就地改造，村改居一步到位”的模式，重新整合和集約使用土地資源，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)安置樓和回遷樓，探索出了一條將“城中村”土地公開掛牌拍賣、招商引資、捆綁開發(fā)、運作模式公開透明的新路子。但自從2013年村民回遷入安置社區(qū)后到目前為止，仍面臨著多個治理困境難以化解。

（一）社區(qū)環(huán)境兩極分化

LT小區(qū)作為城中村回遷安置社區(qū)，社區(qū)環(huán)境面臨著嚴重的兩極分化，回遷片區(qū)存在較為嚴重的環(huán)境問題，突出表現(xiàn)在樓內(nèi)小廣告橫行、樓道雜物堆放、樓外休憩設(shè)施不足、自行車與私家車亂停亂放、生活垃圾處理不當(dāng)、綠化帶雜草叢生;并且，LT小區(qū)與新開發(fā)的商品樓片區(qū)被一道鐵門阻隔，商品樓片區(qū)也因為這道門而與前者的環(huán)境存在天壤之別，如干凈的路面、修建規(guī)整的綠化帶、古樸大氣的涼亭、完善的垃圾處理設(shè)施、充滿人文氣息的雕塑、裝修精致的社區(qū)幼兒園。如果只對比環(huán)境，很難讓人認為這兩個片區(qū)竟然屬于同一社區(qū)。

（二）社區(qū)社會保障能力不足

回遷居民住進安置社區(qū)后，大部分人失去了原來的生計來源，多數(shù)居民靠著政府補助生活，除了部分青壯年人已經(jīng)適應(yīng)工薪階層生活外，還有部分有專業(yè)技術(shù)和勞動素質(zhì)的中老年居民也有機會在村委會工作。相反，一些文化素質(zhì)低又不具備專業(yè)技術(shù)的居民的再就業(yè)問題就凸現(xiàn)出來。以前可以靠免租金的自家房屋干點小買賣的居民，現(xiàn)在已經(jīng)承擔(dān)不起社區(qū)門頭商鋪的高價租金，且在衣食住行上居民幾乎都需要自己購買，生活成本顯著上升。

（三）社區(qū)居民缺乏主人翁意識

由平房搬到居民樓，居民自身很多生活習(xí)慣都不是一時可以改變的，因此在小區(qū)綠化地區(qū)種植蔬菜、堆放雜物等，這些不良的生活習(xí)慣為社區(qū)的建設(shè)帶來了很大的困難。大多數(shù)居民缺乏社區(qū)主人翁精神，在社區(qū)發(fā)展的責(zé)任擔(dān)當(dāng)上缺乏思想認識，認為社區(qū)有專門的物業(yè)管理，有專門的保安人員和衛(wèi)生管理人員，因此對社區(qū)中的環(huán)境、衛(wèi)生等事情不關(guān)注，常出現(xiàn)隨地吐痰、亂扔垃圾、破壞公共設(shè)施等不良行為，影響社區(qū)的整體生活環(huán)境。

（四）社區(qū)管理人員專業(yè)性與責(zé)任感不強

大多數(shù)回遷安置社區(qū)居民沒有交納物業(yè)管理費，因此物業(yè)管理公司并沒有派出專業(yè)管理人員對該片區(qū)進行專門化管理，該社區(qū)的事務(wù)管理者與衛(wèi)生管理者都是由原村無業(yè)人員和部分外聘人員組成，這些管理人員的專業(yè)能力與責(zé)任意識都較為欠缺，社區(qū)安置片區(qū)的管理隊伍整體素質(zhì)偏低，難以有效解決社區(qū)管理中存在的問題。

（五）拆遷遺留問題仍未解決

開發(fā)商為了在拆遷補償后節(jié)約成本，建設(shè)安置房時重速度而不注重設(shè)計合理性，造成容積率過高、綠化面積過小、公攤面積過高和社區(qū)交通路線不合理等弊病。這些遺留問題一直得不到合理解決，引起了回遷村民的諸多不滿，甚至導(dǎo)致上訪事件多次發(fā)生，不僅激化了干群矛盾，也為后續(xù)社區(qū)管理增加了難度。

二、安置社區(qū)治理困境的原因

（一）物質(zhì)層面：高層樓房封閉性與平房大院自由性的矛盾

如今的高層住宅擁有緊湊、密集、封閉和多戶的特點，而村民曾經(jīng)居住的平房卻是開闊、敞亮且門庭大開的。已經(jīng)養(yǎng)成閑適習(xí)慣的居民突然來到“戒備森嚴”的封閉型高層住房后，難免無法適應(yīng)建筑風(fēng)格對自身日常生活的影響。因此，在較長一段時期內(nèi)，居民仍傾向自己的生活習(xí)慣，且并不會覺得破壞了社區(qū)規(guī)范。

（二）制度層面：管理制度制約與居民“小農(nóng)生活”的矛盾

為了不斷向真正的城市社區(qū)發(fā)展，安置社區(qū)必須有較為完善的管理規(guī)范才能更好地對社區(qū)居民負責(zé)。雖然社區(qū)管理條例在一定程度上大大維護了社區(qū)整體利益，構(gòu)建了較為和諧的社區(qū)契約精神，但從國家到地市目前仍未出臺針對安置社區(qū)管理的指導(dǎo)性文件。這就使得社區(qū)管理變得形式化，容易產(chǎn)生制度上的“盲區(qū)”;而對于安置社區(qū)居民來說，盡管沒有明確的政策法規(guī)來規(guī)范社區(qū)管理，但是已有的部分不成文的規(guī)定給居民的日常生活帶來了較多約束，進一步激化了居民的抵抗情緒。

（三）社會層面：社區(qū)異質(zhì)性居民與同質(zhì)性居民的矛盾

一般來說，社區(qū)人口結(jié)構(gòu)具有同質(zhì)性，即社區(qū)居民在經(jīng)濟收入、教育程度、文化觀念等方面具有較高的一致性。這也有利于居民進行社區(qū)參與，居民之間更容易發(fā)生頻繁的交流與互動，而這對于身處“差序格局”中的安置社區(qū)居民擁有熟人社會的特征是相一致的，住進安置社區(qū)的居民們往往仍遵守著基于地緣、血緣而形成的社會規(guī)范。但村改居之后，兩種特質(zhì)的居民生活在統(tǒng)一社區(qū)，這極大地弱化了社區(qū)居民之間的同質(zhì)化程度，居民缺乏安全感與歸屬感從而導(dǎo)致信任感缺失，由此帶來社區(qū)矛盾沖突頻繁發(fā)生，代表著不同利益訴求的多元主體協(xié)作機制難以形成，共識性規(guī)范難以確立，法治與德治的結(jié)合必要性凸顯。

三、解決安置社區(qū)治理困境的對策

（一）明確社區(qū)治理主體與社區(qū)管理體系

建立社區(qū)黨支部、監(jiān)督委員會、管理人員、警員和樓長的網(wǎng)格化管理體制。弱化行政領(lǐng)導(dǎo)地位，構(gòu)建以社區(qū)黨支部為牽頭人、多方共治的社區(qū)管理體系。監(jiān)督委員會主要包括社區(qū)干部、安置區(qū)業(yè)主、商品房業(yè)主等，確保能及時掌握多方居民訴求，以更好地監(jiān)督社區(qū)管理。管理人員可采用外聘方式，保證其擁有較高的治理水平;警員可在安置區(qū)居民與外聘人員中選拔，既要保證選拔出來的警員有熟悉社區(qū)生活的知情者，又要有專業(yè)警務(wù)能力的執(zhí)行者;樓長可以選擇在單元樓內(nèi)具有責(zé)任感以及聲望高的熱心居民，定期發(fā)放補貼，在處理樓內(nèi)居民訴求的過程中，盡力做到大事化小、小事化了。

（二）提高社會保障能力與公共服務(wù)水平

城中村居民回遷到安置社區(qū)后，對社區(qū)就業(yè)、養(yǎng)老、教育、就醫(yī)方面提出很多的要求，因此相關(guān)的管理部門應(yīng)該根據(jù)居民現(xiàn)實需求，做好社區(qū)保障工作，任用在安置社區(qū)具有威望和能力的居民參與社區(qū)管理工作，開辟全職、兼職以及志愿者等多種形式的社區(qū)工作項目，并提供就業(yè)指導(dǎo)與咨詢，保障部分無一技之長的居民有事可做、有錢可賺。滿足上述要求之后，居民對于情感生活與精神安全感的追求將更為迫切。因此，應(yīng)充分吸取社區(qū)居民、管理人員、干部等各方面的建議，從而對社區(qū)公共空間、基礎(chǔ)設(shè)施進行完善。例如：完善圖書室、養(yǎng)老院、老人活動中心、衛(wèi)生院以及幼兒園等基礎(chǔ)設(shè)施，不斷提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量、滿足居民不同層次的需求，使安置區(qū)居民真正融入社區(qū)生活環(huán)境，與其他片區(qū)居民以及外來人口和諧相處。并且，要健全社會保障與公共服務(wù)的資金籌措機制，設(shè)立專項資金進行監(jiān)督管理，使有關(guān)安置區(qū)居民在醫(yī)療、教育、就業(yè)與養(yǎng)老上與社會保障制度有效銜接。

（三）營造社區(qū)和諧氛圍，促進不同特質(zhì)居民交流

開展社區(qū)文化活動，提升社區(qū)文化內(nèi)涵，針對不同特質(zhì)、不同層次的社區(qū)居民開展形式多樣又具有較強可接受性的社區(qū)活動，通過活動加強安置區(qū)居民、商品房居民以及外來人口等多居民群體之間的溝通聯(lián)系和互動交流，提升多方之間的認同感與凝聚力，打造互利互助、團結(jié)友愛的社區(qū)精神。豐富以個人競賽、團體合作、社區(qū)比拼等不同規(guī)模的精神文化生活，加強安置社區(qū)與其他社區(qū)、社區(qū)居民與其他社區(qū)居民、社區(qū)團體與其他團體在多方面的交流，對外發(fā)揚社區(qū)精神，提高協(xié)作能力，對內(nèi)鞏固多群體居民的集體榮譽感，這樣不僅能夠提升社區(qū)居民的主人翁意識，還能促進社區(qū)氛圍更加和諧美好。

四、結(jié)語

城中村回遷安置社區(qū)這一特殊社區(qū)是城市化進程中的重要組成部分和臨時社區(qū)形態(tài)，最終將會走向真正文明的新型城市社區(qū)。但是，現(xiàn)階段回遷安置社區(qū)管理仍存在較多治理困境。因此，相關(guān)政府部門和社區(qū)居民都不可坐視不管，建設(shè)完善的社區(qū)管理體系以及更好地調(diào)配社區(qū)內(nèi)的多種人力資源參與社區(qū)治理，關(guān)系到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、社區(qū)運行機制、社區(qū)管理服務(wù)水平以及社區(qū)精神的形成，對社區(qū)更新以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要基礎(chǔ)性推動力，可推動中國城市化由提量到提質(zhì)的跨越性發(fā)展。