新形勢下城市片區平臺公司內部控制體系構建存在問題及對策研究

向陽

摘 要：面對經濟新常態，以“管委會+平臺公司”這一新型片區開發模式正成為新形勢下地方政府探索政企分開、市場化運作的主要實施策略。筆者所任職的公司是一家地級市新成立的、屬地方市政府國資委所管轄的城市片區平臺公司，屬于國有獨資企業，通過分析此類企業內控體系構建的意義，剖析內部控制存在的問題，并提出內部控制構建的對策，對新形勢下城市片區平臺公司高質量轉型發展具有重要的現實意義。

關鍵詞：內部控制;國有企業;片區開發;平臺公司

一、引言

近年來，隨著城市高鐵、高速、長江水道提升、機場等一批重大交通基礎設施的開工建設與投入使用，為城市創造了良好的城市地理空間環境，這些空間環境的改變使得這些區域具備“交通條件好、地理條件優、發展潛力大”等有利于產業提升和人口集聚的基礎條件。在此大環境下，以“管委會+平臺公司”這一新型片區開發模式正成為新形勢下地方政府探索政企分開、市場化運作的主要實施措施，依托資源優勢向主導產業明確、延伸產業鏈條、綜合配套完備的方向發展，成為區域經濟增長極。片區平臺公司既有典型的政府投融資職能，又兼具推動片區產業發展的重要使命，同時具備國有獨資公司市場化運作的轉型，功能的特殊性和業務的復雜性為片區平臺公司帶來了全新的挑戰和發展機遇。研究新形勢下城市片區平臺公司內部控制體系構建對片區平臺公司轉型發展具有重要的現實意義。

二、片區平臺公司內部控制存在的問題及原因分析

（一）內部控制目標缺乏明確性

很多片區平臺公司在內部控制目標的確定上不夠明確，這些平臺公司在成立之初主要職能是籌集資金解決城市片區開發市政工程等基礎設施的建設與公益性配套項目建設，業務的特殊性也就決定了城市片區平臺公司內部控制的主要目標是為了籌集并完成政府交辦的項目建設，并不是為了獲取利潤，但面對經濟的新常態，以及國家各項新的監管政策與國有企業轉型發展要求，片區平臺公司面臨業務轉型與發展的重新定位，內控控制目標亟待明確。例如：某城市片區平臺公司在政府隱性債務控制背景下通過市場化融資承接政府業務，對于該公司市場化業務經營狀況如何？經營效率是否高效？資產狀況是否安全？

（二）在治理結構方面未能形成良好的內部控制環境

早在2016年10月的全國國有企業黨的建設工作會議上就明確指出：所謂具有中國特色的現代國有企業制度，“特”的主要特性就在于將黨的領導融入到公司治理的各個環節中，將企業黨組織內嵌到公司治理結構中，將企業的黨組織進一步內嵌到公司的治理結構中，并進一步落實和明確黨組織在公司法人治理結構中的重要法律地位，一定要做到：組織落實、干部到位、職責明確、嚴格監督。面對新形勢，片區平臺公司不僅要將黨建寫入公司章程，還要從根本上完善治理結構，解決管理層的內控意識薄弱、風險防控部門缺失、內控專業人才缺少、缺少內部監督職能等內部控制環境的薄弱環節。

（三）未能開展動態的風險評估活動

在新的形勢下大部分片區平臺公司并未樹立全新的風險管理意識，更是缺乏有效的風險管理機制和約束機制，公司內部也沒有構建專門用于識別、控制風險的專門機構，在制度建設上并未很好的建立與執行相關的風險管控制度，最終導致盲目融資后出現舉債無力償還的現象。金融風險是目前片區平臺公司最大的風險，內部控制作為風險管控中的重要手段其作用不容忽視。然而就目前片區平臺公司的實際狀況來看，缺乏風險意識、風險管控流程不到位，最終導致公司負債逐年攀升。另外，由于缺乏健全而完善的風險評估體系，片區平臺公司對自身業務層面潛藏的風險與自身風險的承受能力掌控并不全面，缺乏完善的風險預警機制。

（四）授權審批控制與績效考評控制活動缺乏有效性

在新形勢下城市片區平臺公司由于其不僅具有國有企業的性質，但同時具備政府行政單位的特征，這就導致在內部控制活動中出現了問題。如：缺乏科學而完善的授權審批控制機制、績效評價控制活動不健全。績效考評控制不到位主要在于片區平臺公司沒有建立完善的績效考評制度、也并未確立明確的獎懲與職務分離機制，這樣的控制活動不可能得到有效的執行。

三、片區平臺公司內部控制構建對策

（一）明確內部控制目標

目前很多城市片區平臺公司正處于市場化轉型的摸索階段，明確內部控制目標有助于其能夠盡快完成市場的轉型。片區平臺公司作為片區管委會的融資建設開發平臺，肩負著片區開發融資建設、片區產業招商服務與產業落地等重要使命與職能，進行有效的內部控制，能夠保證各項資金活動的合法合規，這也是優化內部控制的基本前提和必要條件，是片區平臺公司真正實現市場化轉型的基礎。因此，城市片區平臺公司內部控制目標應是合理保證融資順利實現，重點業務關鍵環節風險可控，促進企業實現發展戰略。

（二）通過治理結構的完善，全面提升內部控制環境

內部控制環境是實施內部控制的基礎，提升內部控制環境要從如下幾個方面進行：首先，完善治理結構要以“堅持黨建引領，發揮黨組織的領導作用;堅持發展導向，發揮董事會的決策作用;堅持依法合規，發揮監事會的監督作用;堅持高效履職，發揮經理層的執行作用”為原則，形成有效制衡的法人治理結構。其次，在決策程序與規則制定方面厘清法人治理邏輯。“在決策程序上，要明確黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序。重大經營管理事項必須經黨組織研究討論后，再由董事會或經理層作出決定。”習總書記這些要求，為建設中國特色現代國有企業制度、正確處理加強黨的領導和完善公司治理關系提供了根本遵循。完善“四會一層”議事規則，落實重大經營管理事項黨組織研究討論前置程序，厘清董事會聘任總經理的法人治理邏輯。再次，建立分工合理，相互制衡的組織架構。夯實經理層經營管理的權責利，真正達到“權責明確、各司其職、有效制衡、協調運轉”的目的。最后，在企業文化建設中導入內控元素，形成內部控制環境閉環。公司領導班子的思想理念上開始重視內部控制建設，將企業發展的內生需求與內控目標統一起來，自上而下了解內部控制制度，充實內控專業人才，組建內控專業部門，并動員全員參與，營造“全員做內控、全員受內控”的內控企業文化，使內控體系建設具備肥沃的土壤，內控制度保持生命力。

（三）構建完善的風險管理預警機制

片區平臺公司大多于2015年后成立，雖然具備了2014年前成立的地方政府投融資平臺公司的相關職能，但具有獨特的新形勢下國有企業市場化運行與轉型的需求。因此，片區平臺公司更應該強化風險管理在內部控制中的重要作用，成立專門的、獨立的風險管理與防控部門，建立完善的風險管理體系、風險預警機制。具體而言，以風控的目標為起點，從對風險進行評估與風險管理進行評價等不同層面著手，對公司所處的不同發展階段重新進行科學而合理的定位，結合不同的業務類型對風險承受能力進行合理評估，準確的確定風險控制的目標，并嚴格遵循重要性的基本原則重點和高度關注經營業務環節中的重要風險點和領域;結合風險的危害程度，分清輕重緩急，制定合理的風控目標;結合國有企業所處的轉型發展的不同階段，對風險管控的重點進行動態化調整，并以此為基礎構建完善的風險管理預警機制，做好風險的防控，為全面提升企業的高質量發展奠定堅實的基礎。在風險控制的具體方法層面平臺公司可以充分利用：財務狀況分析、業務流程分析、信息系統分析等不同的方法緊緊把控各重點風控點。

（四）強化內部控制執行評價監督與考核機制，構建行之有效的內部控制體系

近年來國家加大了對國有企業的外部監督，但監督的深度和廣度還存在一定的限制，這對提升國有企業的管理水平存在困難。因此，平臺公司必須結合實際狀況構建一套以內部審計為主、外部監督為輔的、完善的內控自我評價與監督機制，這對促進平臺公司的全面發展顯得尤為重要。首先，各片區平臺公司應對自身的經營規模重新進行定位，在公司內部搭建具有權威性和獨立性的內控監督職能機構，對日常的各項運營內控體系等進行綜合的分析與評價，在現代信息技術的支撐下，逐漸實現內控體系與業務信息系統的有機融合，內控體系嵌入各項業務信息系統中不僅能夠及時發現在內控體系構建中存在的問題和缺陷，找到內控實施中存在的薄弱環節，同時還能夠結合公司的實際狀況提出具體的改進建議，對提升企業內控有效性起到了積極的促進作用;另外，還能夠對各種不正之風起到威懾性作用，防止各種違規違紀、貪污舞弊問題的發生。其次，進一步強化內控體系執行的剛性原則，并且將內部審計與外部監督的結果作為績效考核的重要內容，并以此為契機構建內控問責與激勵機制，以此來確保真正將內控體系落實到實處，從而為平臺公司的發展壯大奠定基礎。最后，在強化內控體系執行的同時提升對重大風險的防控能力。平臺公司應采取各種積極的措施對重大風險進行全過程、動態化管控，并結合在內控體系監督中存在的缺陷和問題對平臺公司內外部風險防范水平進行綜合評估，制定出有針對性的風險應對方案，同時還應該根據原有風險的變化情況、應對方案的執行效果等做好企業間風險的有效隔離工作，一定要避免出現風險由“點”及“面”問題的發生，避免出現顛覆性、系統性重大經營風險。

四、結語

綜上所述，片區平臺公司的轉型與發展將直接對地方政府的基礎設施的建設與投資產生直接影響，加強內部控制能夠確保平臺公司的發展更加持久、更加健康。因此，在新形勢下片區平臺公司應進一步明確內部控制目標、營造良好的內部控制環境、構建風險預警機制、強化內部控制，執行評價監督與考核機制，構建有效的內部控制體系，為促進片區平臺公司的穩步有序推進高質量轉型發展奠定堅實的基礎。

參考文獻：

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