我國食品安全監管的困境及路徑選擇

關鍵詞 食品安全監管 食品安全法 進路

作者簡介：楊霄翔，河北政法職業學院，高級政工師，研究方向：旅游管理。

中圖分類號：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.227

食品安全關系人民群眾身體健康和生命安全。以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想，采取了一系列重大舉措，確保人民群眾“舌尖上的安全”。本文預結合食品安全監管現狀，探討食品安全法的歷史發展以及現存問題及未來進路。

一、食品安全的由來

《中華人民共和國食品安全法》第十章附則第150條對食品安全作出界定。 早在2013年12月23日在北京召開的中央農村工作會議上習近平就發表重要講話強調，能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對執政能力的重大考驗。食品安全，是“管”出來的。可見食品安全監管的重要性。

回顧我國食品安全監管的發展歷史，大致三個階段：

一是建國至改革開放前，食品衛生的原始階段;1965年，由衛生部等部門制定的《食品衛生管理試行條例》，該條例作為我國第一部對食品衛生領域綜合管理的規章，較為明顯的體現了主管部門和企業之間的上下級關系，體現在監管方式上也多使用政府任免、說服教育、質量競賽等傳統手段，而非通過法律、專業化標準等現代化手段進行監管。

二是改革開放后到1992年，我國食品衛生的起步階段;1979年8月，國務院發布《食品衛生管理條例》，與1965年的《食品衛生管理試行條例》相比較，擴大了食品監管的范圍，即增加了“防止食品污染”的規定，包含了食品、食品添加劑、食品包裝材料。1982年11月全國人大常委會通過的《食品衛生法（試行）》，使食品監管制度上升到法律的層面。

三是1993年至今，食品安全的發展階段。1995年10月，由全國人大常委會通過了《食品衛生法》，在試行法的基礎上，進一步作了相應的完善，進一步明確了衛生行政部門作為食品衛生監督管理工作的主管機關，亦增加了對保健食品的監管。后國務院于2004年9月頒布了《國務院進一步加強食品安全工作的決定》，進一步理順食品安全監管職能，明確了食品安全監管責任制和責任追究制。但令人遺憾的是，食品安全問題并未因為這些法律規則的出臺而解決，此后發生的福壽螺、蘇丹紅、紅心鴨蛋、瘦肉精等食品安全事件，再次為食品安全監管敲響了警鐘。為進一步完善我國的食品安全監管法律制度，保障人民的身體健康和飲食安全，經過近6年的爭議、討論和修改，2009年2月由第十一屆全國人大常委會通過了《食品安全法》，代替原有的《食品衛生法》。此法出臺使得監管主體由衛生部門主導轉變為多部門共同參與的分段監管;監管對象范圍更廣泛，只要是危害公眾健康的食品都成為食品安全監管的對象;監管范圍上突出維護未成年人、農民和低收入者的利益;監管手段有所變化，將食品安全納入社會誠信體系建設，信用激勵和懲戒不斷強化，監管力度也更大了。

二、食品安全監管的現狀

黨的十八大以來，國家高度重視食品安全法治建設及食品安全監管工作。2015年4月、2018年12月，全國人大常委會先后兩次對食品安全法進行修正。2019年年底，修訂后的食品安全法實施條例也開始實施。確保人民群眾“舌尖上的安全”。

《食品安全法》從一稿草案到正式公布再到修訂，一定程度地滿足了公眾期待。比如廢除食品免檢制度、確立了“損一罰十”制度 、確立了“民事優先”的處罰原則等 。但這些舉措是否完全得到公眾的認同和支持呢？答案或許是否定的。

首先，賠償規則仍需改進。回顧過往食品安全領域因為違法成本過低導致食品安全事件多發，雖然《食品安全法》規定的“損一罰十”以及此后兩次對此法的修正在一定程度上提高了懲罰性賠償標準，但這仍無法滿足公眾的訴求，與經營者賺取的利潤相比仍不成正比，不足以有效警戒違法者。猶如有學者指出，“食品和普通商品還不一樣，如果一袋奶粉只有10塊，損一罰十也只有100塊，但消費者實際的損失遠不止這些。”

其次，問責機制不夠健全。完善問責制度，對于懲戒瀆職、失職行為，提升官員對社會負責、對民眾負責的意識有著積極的作用。實務中雖然在相關食品安全事件過后會有官員受到處罰，但還不夠制度化、具體化、透明化，需要進一步貫穿到對食品安全的日常行政監管中去。

再次，普通民眾參與食品安全監管的保障不足。食品安全是與公眾自身關系最密切的領域，公眾期待能在與自身關系最密切的領域，能代表自己表達自己的意見、能參與制定相關的政策和法律。而公眾對食品安全監管的參與需要法律的明確規定作為前提，用法律術語表達就是公眾享有法定的參與權。但《食品安全法》對此方面的規定比較少且粗線條 ，使得普通民眾的參與處于一種“懸空”狀態，無法有效發揮廣大群眾在現代化治理中的作用。

最后，食品行業協會參與食品安全監管的態度比較消極，行業協會受到公權力機構的影響比較大，自身獨立性不足，且食品行業協會內部治理結構不完善，協會內部未能制定出針對自己行業特點的適當的成文的自律規范。內部自律制度比較匱乏，實際上也阻礙了行業協會自律機制的實現。

三、中國食品安全監管的未來路徑

我國食品安全法制體系日趨健全，要進一步發揮法治在食品安全治理中的作用，秉承精細化、科學化的監管理念，在具體監管制度的完善方面予以提升。

（一）堅持重典治亂，加大對違規企業的監管

《食品安全法》規定了違規企業的處罰措施，主要采用的是沒收違法所得、繳納一定數額的罰款、吊銷營業執照等措施。這些措施處罰力度過輕無法對違規企業產生有效的震懾。需要加強協調聯動，注重與公安、衛健、農業農村等相關部門對食品安全監管的聯防聯控，形成監管合力。特別是要嚴厲打擊以增強抵抗力和防范、治療新型肺炎病毒為噱頭，虛假宣傳、非法宣傳、夸大宣傳特殊食品和保健品的情況。從嚴查辦案件。同時，為了更好地保障消費者權益，對經營者起到更大的震懾作用，可以考慮改進“損一賠十”制度，即可以考慮對受到傷害的消費者的賠償突破以商品的價格為基數的局限，而以消費者受害的全部為基數。

（二）堅持齊抓共管，嚴格實施主管機關責任追究

《食品安全法》有關問責制度的規范實質上是一種同體問責制度，其屬于行政機關的內部監督，問責方式相對自由，導致其公信力較低、認同度不高。且此種問責方式是在出現食品安全事件后才會啟動，不能起到防微杜漸的效果。鑒于此，建議建立常態化的異體問責程序，即引入人民代表大會、民主黨派、社會公眾、新聞媒體等問責主體。

食品問題不僅僅是監管部門自身的問題，還涉及宣傳政法甚至其他部門。且食品問題與主管部門人事編制和經費保障緊密相關，所以需要地方政府及地方黨政干部負起相應的責任。2019年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》 ，其中規定“對隱瞞、謊報、緩報食品安全事故負有領導責任的”“違規插手、干預食品安全事故依法處理和食品安全違法犯罪案件處理的”等情形，應當按照有關規定進行問責。且強調齊抓共管，嚴格實施責任追究，要強調用程序來保障行政問責制度的運行。具體程序的規制包括發現食品安全事件后如何啟動行政問責？行政問責的調查程序如何開展？行政問責處理程序如何規范，以及行政問責當事人的權利救濟程序如何健全等。同時，還要健全有關利益關系存在時的問責回避程序、對公眾關切度高和質疑聲大的特殊問題的梳理和反饋等程序等。實現常態化的行政問責制度，為食品監管提供長效機制。

（三）踐行治理現代化，完善細化公眾參與條款

對食品安全問題要在加強監督、嚴厲打擊的同時，動員全社會廣泛參與。不能把整個食品安全的責任都推給監管部門，需要加強宣傳，逐步營造人人關心食品安全、人人維護食品安全的良好社會氛圍，在發揮公眾主人翁意識的同時增強公眾對食品安全的信心。

一是豐富公眾參與的方式，公眾參與的方式有多種，比如通過投訴、舉報、建議、參加聽證會等方式，也可以依托互聯網技術，大力推廣短信、微信、微博、網絡在線問卷調查和訪談等新型參與方式。二是拓展公眾參與的范圍，不僅針對自己合法權益受到侵害時的維權，還可以延伸至對官員和相關企業的監督，亦可以有效的參與到相關立法的制定和修改當中去。從事后的參與逐步轉變為事中的、事前的參與。三是完善公益訴訟，暢通公益訴訟渠道，結合食品安全的實際，總結公益訴訟的實施難點，簡化相關訴訟條件，構建有食品安全特色的公益訴訟制度。四是建立公眾參與意見反饋制度。尊重和保障公眾的參與，且反饋內容具有實質性，不能變成形式，具體做法須根據公眾參與的不同階段有針對性的進行反饋，并做好意見登記工作，對公眾的意見和建議進行匯總和回應。

（四）更大可能地發揮食品行業協會作用

保持食品行業協會作為行業自律組織應有的獨立的態度，構建起有效的、切合實際的協會自律規范和章程，充分有效地發揮其主體效用，努力架起一座政府聯系企業、聯系社會的橋梁，協助政府搞好行業管理，對于完善多層次的治理體系，提升其治理水平，促進其對食品安全的監督水平。

四、結語

推進食品安全科學監管，需要結合社會共治原則，多管齊下、內外并舉，綜合施策、標本兼治，構建企業自律、政府監管、社會協同、公眾參與、法治保障的食品安全社會共治格局，真正探索出一條適合中國老百姓飲食文化的食品安全監管之路。

注釋：

本法下列用語的含義：食品安全，指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

即生產不符合食品安全標準的食品或者經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金;增加賠償的金額不足一千元的，為一千元。

《食品安全法》規定“違反本法規定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。生產經營者財產不足以同時承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金時，先承擔民事賠償責任。”

楊耕身.食品安全法如何承載起生命安全之重[N].東方早報，2009-02-21（11）.

《食品安全法》第20條：任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為，依法向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議。

李記.食品安全法能否承載公眾期待[N].燕趙晚報，2009-06-01（A02）.

此《規定》是第一部關于地方黨政領導干部食品安全責任的黨內法規，對于推動形成“黨政同責、一崗雙責，權責一致、齊抓共管，失職追責、盡職免責”食品安全工作格局，提高食品安全現代化治理能力和水平，將發揮重大而積極的作用。