科普信息化有效供給的動力系統和形式分析

向禮暉 張禮建 胡俊平

（重慶大學公共管理學院，重慶 400044）1

（重慶大學馬克思主義學院，重慶400044）2

（中國科普研究所，北京 100081）3

公共產品和私人產品在概念上既復雜又難以定義。一般而言，我們把由政府提供的產品稱為公共產品。但政府提供不等于從資金投入、生產、管理維護等各個環節均由政府總攬。在現代市場機制運行下，政府通過資金投入引導、宏觀規劃、政策制定，從而引導公共產品的供給、維護、可持續運轉是一種供給趨勢。其目的在于：一是有效提升資金的投入與產出效率；二是防止公共部門在公共產品提供上的腐敗行為；三是在市場機制上引導社會資本對公共產品供給的參與，擴大公共產品投入的渠道。

當前，我國以“科普中國”為科普信息化建設的核心，通過互聯網、手機等方式使科普信息內容資源向外擴散，借助與騰訊、百度等企業合作，形成資源匯聚與資源傳播的良性循環，據統計（中國科協科普信息化工作月報第13期），截至2018年4月底，科普中國各欄目（頻道）新增科普信息內容資源0.16TB，科普圖文1 008篇、科普視頻（動漫）140個（制作122個，匯聚18個）、題庫題目個數360個。“科普中國”各欄目（頻道）累計建設科普信息內容資源19.6TB，科普圖文184 162篇、科普視頻（動漫）14 755個、科普游戲157款、題庫題目個數34 676個，全景拍攝基地1 065個[1]。2018年4月，“科普中國”各欄目（頻道）形成瀏覽量和傳播量31 751.73萬人次。其中，PC端瀏覽量和傳播量增加8 255.45萬人次，移動端瀏覽量和傳播量增加23 496.28萬人次。“科普中國”累計瀏覽量和傳播量達192.29億人次，其中移動端為142.29億人次，占比74%。“科普中國”新增風行網、樂視網等8個傳播渠道，新增科普員1.4萬人。“科普中國”累計傳播渠道已達211家，科普員累計注冊15.5萬人。

當今世界，互聯網與移動互聯網逐漸成為創新驅動發展的先導力量。互聯網和信息化技術的普及應用，帶來了信息的爆炸式增長和傳播表達的多樣性，高效、便捷和趣味化成為科學傳播的關鍵詞。科普信息化是推動科普創新發展的深刻變革，中國科協2014年啟動科普信息化工程規劃部署，2015年“科普信息化建設工程”招標，將市場機制引入科普信息化建設中，并探索建立政府和社會資本合作（PPP）的科普公共服務新模式。利用市場在資源配置中的決定性作用和互聯網時代的網絡優勢，促進科普信息化建設提供主體和提供方式的多元化，發揮市場配置資源的決定性作用。深入探討科普信息化建設中市場機制運行的可行性和可持續性，能夠更好地統籌各方力量，合理配置社會資源，引導和牽動我國科普信息化水平的快速提升。科普信息化建設中采用市場機制，從理論上來說，涉及公共管理學中政府購買公共服務理論，經濟學中需求與供給平衡理論以及相關的科學傳播理論。對該問題的探討，可實現對政府購買公共服務的理論探索，充實和豐富該理論下需求與供給平衡的分析范式，為今后實現科普信息化的市場運作提供可參考的理論基礎。

1 政府在公共物品供給方面的局限與社會資本參與的優勢

一般而論，政府提供公共物品，同市場機制提供公共物品有較大區別，一方面，對需求量和消費者的滿意程度很難通過價格機制來衡量；另一方面，政府的投資活動是否合意很難用“成本-收益”的方法來衡量，從而易使其投入資金的低效率。其原因如下：其一，政府活動更多地追求社會公益性和效益性，對公共物品或準公共物品的投入資本利用缺少效率考量的內在動機。奧斯特羅姆認為：“有些人可能提供集體物品而另一些人搭便車，這會導致集體利益的供給達不到最優水平”[2]50；并認為由于政府機構產出的非市場性，市場價格可能對政府部門的績效評價不盡客觀和準確。其二，政府處于供給壟斷地位，缺乏競爭壓力和動力去爭取更優化的資源配置。布坎南認為：“在公共物品選擇中，假如集體決策適用于某種行之有效的一致同意規則，則只有某一外部觀察者才能斷言個人選擇的結果是否有效率或者達到了最優”[3]。其三，對政府行為的監督難度較大。對于如何將公共服務的量與質、消費者滿意度、帕累托效率等進行定量分析和評價存在現實困難，那么政府部門行為的好與壞、對與錯就更難判斷。其四，政府存在尋租行為，從而導致腐敗與資源配置低效問題。

公共的和私有的制度經常是相互嚙合和相互依存的，而不是存在于相互隔絕的世界里[2]76。在科普信息化建設領域，兩者相輔相成，都是調動和吸引社會資本參與科普信息化建設的重要力量。市場機制的缺失，容易使政府陷入對科普資源的壟斷，使社會資本參與科普信息化建設的渠道封閉；政府對科普信息化建設項目的壟斷，容易滋生權力尋租行為，產生權力腐敗現象。相反，如果政府角色缺失，僅靠市場機制運行，在科普信息化建設領域就容易造成發展的不平衡，科普信息化建設過程中那些社會效益高但經濟效益低的項目就有可能受到市場競爭的沖擊而被嚴重削弱，造成基本公共服務供給的不均等現象。

總體上看，當前科普信息化建設需要引入市場機制，但這并不意味政府可以放棄在科普信息化建設中的主導地位。相反的，在市場經濟條件下的科普信息化建設中，個人不管是否為市場的創建和維持支付過代價，都可以自由使用，但沒有各種公共制度作為支持的基礎，任何市場都不能長期存在下去。如何有效防止和避免“政府失靈”和“市場失靈”，將政府“有形之手”和市場“無形之手”有機結合，是科普信息化建設中亟須解決的重大問題。

2 科普信息化有效供給的動力系統

“互聯網+科普”是未來發展的方向，據“科普中國”2019年第一季度《中國網民科普搜索行為報告》顯示，2018年中國網民科普搜索指數為91.64億，較2017年增長19.17%。從搜索終端來看，移動端科普搜索指數同比增長22.15%，達70.61億；PC端科普搜索指數同比增長10.14%，達21.03億。移動端科普搜索指數是PC端的3.36倍。要有效滿足信息時代公眾日益增長和不斷變化的科普服務需求，從而實現全民科學素質的快速提升提供強勁動力，必須借助信息技術和手段大幅快速提升我國的科普服務能力，引導社會資本參與科普信息化建設。理論上已經證明，公共物品的投資、生產建設和管理可以相分離，因此在實踐中，市場機制能夠被引入公共產品的某些環節上，如果要使市場機制在公共產品供給方面發揮更大作用，就需要政府主動引導和利用市場力量。根據公共產品的市場化供給理論基礎與當前科普信息化建設項目的進展情況，分別從政府和社會資本的視角出發，構建社會資本參與科普信息化建設動力系統（見圖1）。

圖1 社會資本參與科普信息化建設動力圖

科普信息化項目吸引社會資本參與動力系統是指對吸引社會資本參與科普信息化項目建設起到推動作用的各種因素的總和。其一，從政府的視角來看，推動科普信息化建設的最終目的是全面提升全民科學素養，政府通過自身所擁有的政策資源、行政能力和科普發展的宏觀愿景等因素來促進社會資本積極參與到科普信息化項目的建設中來。其二，從社會資本的視角來看，參與科普信息化建設的目的是資本增值，而能夠實現資本增值這一目標的動力因素包括資本增值、社會效益、技術優勢、市場敏銳度、與政府間的契約信任水平以及科普行業發展和市場競爭等。

3 政府在科普信息化有效供給系統中的作用及其方式

吸引社會資本參與科普信息化建設，需要的是政府能提供相關政策資源、良好行政能力與推進科普信息化建設的宏觀愿景。

3.1 政策目標的設定和宏觀愿景規劃

我國政府及科協作為推進社會資本參與科普信息化建設的主導力量[4]，將主要的政策目標設定為：“2015年搭建框架、初見成效，2016年完善提升、效果凸顯，2017年體系完善、持續運行，2018年后常態高效運營”，提出“到2020年，保持專項經費穩定投入，實現15家以上主流門戶網站開設科普欄目（頻道），開發運行30個以上科普中國系列APP和微信訂閱號，各頻道PC端和移動端年總計瀏覽量100億人次以上，其中移動端年瀏覽量70億人次以上的指標評價標準”[5]。從項目建設規模和項目預期上為社會資本參與科普信息化建設提供了強有力的政策指引。在各類相關政策文件中強調“利用市場機制，建立多元運營模式”，有力地將政府自身所具有的政策資源通過各種形式向社會資本開放與共享，為社會資本在參與科普信息化項目建設提供了預期前景，引導從而促進社會資本參與科普信息化建設。

3.2 政府和職能部門把握信息化趨勢，分享權威科普資源，將社會資本引導到科普信息化建設中

科普信息化是應用現代技術帶動科普升級的必然趨勢，以“互聯網+科普”為顯著標志的科普信息化，為傳統科普轉型升級和創新發展注入了新的動力。信息技術手段逐步廣泛應用于科普工作領域，社會公眾更多地通過新途徑獲取科普信息和知識，科普渠道轉向互聯網。當前政府職能部門掌握著大量權威性的科普資源，在宏觀上把握著科普信息化的發展趨勢。通過資源共享機制，社會資本能夠利用這些權威性的科普資源進行市場化的運作。科普工作的特殊性，使公眾對于由政府作為科普把關人的信任度依然很高，且“可信度”是作為公眾考核科普信息和內容的第一選擇，科普信息化建設一方面需要通過現有信息服務平臺，統籌協調各參與主體的運營力量和配置相關科普信息資源；另一方面需要滿足公眾對精準的、權威的、多樣的和個性化的科普信息的需求。

3.3 政府制定和提供相關稅收優惠與公共財政補貼，保障社會資本參與科普信息化建設的前景預期

政府為社會資本參與科普信息化建設提供相關的、優厚的、可持續性的稅收優惠和公共財政補貼，是社會資本考慮是否參與科普信息化項目建設的重要前提，也是社會資本衡量項目可持續性的重要依據（如表1）。在相關稅收優惠政策方面，包括《關于延續宣傳文化增值稅和營業稅優惠政策的通知》（財稅〔2013〕87號），其中規定“自2013年1月1日起至2017年12月31日，對科普單位的門票收入，以及縣(含縣級市、區、旗)及縣以上黨政部門和科協開展的科普活動的門票收入免征營業稅”等政策措施。

表1 中國科普相關產業稅收優惠政策[6]

4 社會資本在科普信息化有效供給中的作用及其形式

經濟學概念中的社會資本包含盈利和增值的內在邏輯。在當前社會資本參與科普信息化建設的各種模式下，要提高項目對社會資本的吸引力，根源就是社會資本可能獲得的投資回報率。社會資本參與科普信息化建設的目的之一是可能從中獲得可觀收益，并具有持續性。社會資本參與科普信息化受多因素影響：資本增值、社會效益、技術優勢、專業人才、市場敏銳度、政府提供的契約信任水平、行業發展與市場競爭等相關因素，這些因素在不同權重下共同影響社會資本對科普信息化建設項目的參與度。

4.1 影響社會資本參與科普信息化有效供給的因素分析

4.1.1 資本增值與社會效益吸引社會資本參與科普信息化建設

社會資本的增值包含兩個方面，一是以貨幣形式為主的資本增值，二是在社會效益下提升該社會資本所在行業的品牌效應。目前政府采購和招標投標形式被更為廣泛地采用。從科普信息化建設專項各欄目累計傳播的分布情況可以看出，傳播量提升所帶來的品牌增值效應是社會資本參與科普信息化建設的內在驅動力。

“科普中國”導航頁于2015年9月14日上線，2018年全年，“科普中國”總搜索指數達119.48萬，其中第一季度搜索指數為22.65萬，第二季度為28.78萬，第三季度為28.03萬，第四季度為40.01萬。“科普中國”全年搜索指數除第三季度有所下降外，其余均呈逐季度走高趨勢[7]。公司資本在參與科普信息化建設的過程中獲得相對滿意的投資回報，一方面是中標撥款的收益，另一方面則是進行長期性、可持續性科普信息化建設的預期投資回報。巨大的網絡瀏覽量和傳播量為公司品牌進行宣傳，由此帶來的網絡瀏覽量為科普信息化建設提供了市場化的運作思路：科普信息化建設的經驗與技術優勢，在地方科普信息化建設中取得比較優勢，進一步擴大科普信息化項目的參與深度與廣度；利用大數據資源，進行深度開發，精準劃分消費者年齡結構，增加用戶黏性，從中發現商機，進而形成科普的效益鏈等。在龐大的前期建設數據面前，資本增值的前景驅動著更多的社會資本參與到科普信息化項目建設中來。

4.1.2 社會資本參與科普信息化建設內在動力還體現在其擁有技術優勢、專業人才優勢與市場敏銳度

社會資本自身對參與項目的技術優勢、專業人才優勢以及市場敏銳度能夠成為其參與的推動力。長安集團正是基于企業自身在汽車行業的技術優勢和專業人才優勢，同時瞄準重慶市新興產業發展的市場前景和趨勢，與重慶科技館所擁有的科普資源相結合，將自身技術、人才優勢與科技館場館資源融合，著力打造長安汽車品牌知名度，形成良好的品牌優勢，達到社會責任與企業社會效益的雙贏。科普信息化是一個具有商業潛力的新行業，最早涉足的企業更有可能盈利，這是難得的市場機遇。企業和政府合作，通過贊助、投資等渠道加大了品牌的宣傳力度，有利于企業口碑的建設；消費者對科普信息產品的消費能給企業帶來盈利，這個盈利數額應該會持續可觀；最后，由于政府資金的穩定性，與政府合作也可以減輕投資風險。

4.1.3 社會資本對政府信任程度和行業市場發展競爭程度的預判，提高參與科普信息化項目建設的前景預期

從制度視角看，政府部門能夠通過宏觀規劃、財政支持、市場監督等方面對社會資本參與科普信息化建設產生積極影響，進而激發社會資本投資活力。社會資本對政府的信任水平和參與科普信息化建設項目的積極性受到財政資金、風險分配、權責授予、操作規范等影響。在社會資本的視角下考慮，一方面，是政府在與企業的合作中完整地履行了契約合同的責任與義務，同時在長期的合作中通過風險的共同承擔、項目的協同推進等方面提升企業對政府的信任程度[8]；另一方面，則是在運營過程中充分考慮到企業的盈利情況，實施相應的特許經營模式，為市場化的行業競爭樹立相對高的標準，最終獲得較高的社會滿意度。

4.2 市場機制運行下社會資本參與科普信息化的形式分析

在社會資本介入科普信息化項目建設過程中，要從整體系統角度來思考，即要厘清科普是公益事業，是一個服務型政府的責任，在整體規劃和目標引導上要有所作為。同時，在具體項目的建設上要明確政府的定位，同時在項目建設中盡量由市場機制來調節其科普信息化建設中的實施效率，充分發揮市場資源配置作用。在國外，富有成效的“PPP模式”是引入科普信息化項目建設中的社會資本融入模式，這實際上是科普公共服務供給的新模式，這種模式的機制是“公私合營、風險共擔、互利共贏”[9]。我們認為，機制上要加強“互利共贏”，從而有效引導社會資本科普信息化建設，這是科普信息化市場化建設的內在動力。

4.2.1 科普信息化建設專項（PPP項目合作形式）

中國科協于2014年啟動實施科普信息化專項，采取“統一品牌、分欄制作、互聯互通”[10]的 PPP運作方式，強化科普內容生產，由通過招投標確定的項目承擔機構根據頻道（欄目）定位，統籌制作科普內容并進行傳播。PPP不是簡單的融資手段，而是一種全新的管理理念，充分發揮政府在戰略制定方面的優勢，與社會資本在管理效率、技術創新方面的優勢結合起來。PPP項目可持續，一是讓企業適當盈利，保證其有積極性參與；二是政府要向“監督者”角色轉化，保證運行效率更高[11]。

4.2.2 政府購買與市場經營

在倡導“小政府”與“服務性政府”時代，政府要創新科普工作思路，一方面，發揮資源配置優勢，充分調動社會資本在科普信息化建設中的活力；另一方面，提供制度保障，為公眾享有便捷、平等的公共科學服務搭建平臺。通過政府采購機制向社會資本采購科普產品，進而鼓勵社會資本參與到科普信息化建設中來，將是一條有效途徑。全面調動社會資本參與科普信息化建設，形成科普信息化建設過程中充分運用市場力量的機制體制已經成為社會的廣泛共識。因此，通過科普信息化建設的深入，鼓勵和引導社會資本參與科普信息化，進而推動現代科普產業的發展，能夠讓科學發展更好地普惠社會公眾。其中，社會資本參與科普信息化建設的方式：一是政府購買的方式，社會資本將科普信息化建設的相關產品出售給政府，從而滿足社會公眾的科學服務需求；二是通過市場經營的方式，直接面向大眾推出科普信息化產品，政府以優惠政策的形式對科普企業進行補貼或獎勵。通過兩種方式的有機結合，從而實現公共科學服務事業的可持續發展。

4.2.3 眾籌眾包形式

《中國科協科普發展規劃（2016—2020年）》中提出通過眾籌眾包、項目共建、捐款捐贈、政府購買服務等方式，發揮市場在配置資源方面的基礎性作用，鼓勵引導社會機構、企業、個人投入科普事業。在政策引導方面，要采取“兩級建設、四級應用”的建設模式[12]。實行國家和省級建設為主，國家、省級、地（市）級、縣級及縣級以下共同應用的“兩級建設、四級應用”模式，政府引導、多方參與、開放包容，最大化動員社會各方力量參與科普信息化建設[13]。

5 結論

我們認為，在科普信息化的市場化運作的可行性方面，有以下幾點。

第一，政府引導，樹立社會資本參與科普信息化建設的“互利共贏”原則。體現其整體性，注重從科普信息化的動力系統框架考慮各個要素的權重和整體布局，既要注重從政府視角來思考，也要注重從社會資本視角來思考推進科普信息化建設，特別是要重點引導社會資本過程中強調其“互利共贏”原則，社會資本的增值效果是其市場機制的初衷和本意，政府要關注對社會資本增值的相關政策及競爭環境的制定。

第二，建立對科普內容的科學性的監管和審核的標準與溝通機制。科普信息化建設一方面需要通過現有信息服務平臺，統籌協調各參與主體的運營力量和配置相關科普信息資源；另一方面需要滿足公眾對精準的、權威的、多樣的和個性化的科普信息的需求。要強化科普傳播內容的科學性和權威性。充分發揮各級科協組織在科普傳播內容科學性與權威性方面的把控能力，在互聯網時代不斷優化內部信息審核機制，探索建立專家審核與公眾糾錯相結合的信息審核新機制。注重科普理念的引導、科普資源的供給與人員培訓，關注科普效應的評估。這幾個方面對于政府與社會資本的要求是有不同的側重點的。

第三，加強社會資本參與科普信息化平臺建設。一個基于互利共贏、良性循環互動且可持續發展的合作平臺對于社會資本與政府部門而言極為重要。加強社會資本參與科普信息化建設的平臺構建，需要厘清政府與市場關系；需要提升公眾科普需求與內容生產的契合程度；需要打造科普事業所代表的社會效益與科普產業經濟效益良性循環的生態系統。

第四，構建政府與企業合作的良好信任關系，依市場資源配置規律運行。從當前中國科協與百度、騰訊等公司的合作效果來看，PPP模式比傳統的以政府財政資金進行公共服務供給更具有經濟效率。在這一合作關系中，基于契約的信任關系是PPP項目能否達到預期目標的重要影響因素之一。因此，政府部門應當繼續提升在公共產品供給方面的市場公信力和償還能力，給予企業以投資信心；從企業角度看，基于市場資源配置的競爭性和公平性，要求企業自身在公共產品供給中加強履約水平。PPP 模式在公共物品供給過程中是一種創新型的制度供給，合作主體間基于良好信任關系的市場化運作能夠切實有效地成為社會資本參與科普信息化建設的基礎。

第五，完善稅收優惠政策體系，加大營利性科普產業稅收優惠政策力度。在我國，科普產品與服務消費市場仍處于“ 嬰孩”階段，政府在該領域的制度支持顯得尤為重要。倪霓、王怡璞[14]認為，在科普信息消費市場尚未成熟的階段，科普信息的生產、傳播、消費等環節均需要政府的優惠政策體系加以協助，以此解決“市場失靈”問題。政府應從增強科普產業創新能力、拓展新興服務形態和改善消費環境這三個方面供給稅收優惠政策。

在科普信息化市場化的動力系統基礎上，注重分析各個構成要素的影響度，并進行相應的排序，盡量分析其內在要素之間的關聯性和影響度[15]，結合目前我國在推進社會主義市場經濟體制建設的深入過程中，吸取社會資本參與公共品供給提供的相關模式，并結合科普的特性和科普信息化推進的實際情況，在充分借鑒國外科普信息化在引入社會資本建設上的相關成功案例的分析基礎上，結合我國實際情況和特點，穩步推進我國科普信息化的建設。