來華留學教育事業發展趨勢與策略選擇

金 帷，周曼麗

(1.中國農業大學 高等教育研究中心，北京 100083;2.北京大學 國際合作部，北京 100871)

隨著“一帶一路”和中華文化“走出去”國家戰略的實施，大力發展來華留學教育工作的戰略性意義日益凸顯。2010年，為落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》，教育部出臺的《留學中國計劃》明確提出，到2020年中國要成為亞洲最大的留學目的地的政策目標，屆時，全年在讀來華留學生達到50萬人次，其中接受高等學歷教育的留學生達到15萬人次。根據2018年教育部發布的最新來華留學生情況統計顯示，2017年共有來自204個國家的48.92萬名外國留學生在中國935所高等院校、科研院所和其他教學機構學習[1]。這也預示著中國將順利實現《綱要》制定的目標，并成為亞洲最重要的留學生接收國。與此同時，世界范圍內對國際留學生的競爭日益激烈，來華留學教育面臨巨大競爭與挑戰。在此背景下，立足于新時期國家戰略定位，從國際比較的視角對來華留學教育發展在規模、結構、質量及效益等維度展開分析，并在此基礎上做出進一步戰略定位與策略選擇至關重要。

一、來華留學教育的發展歷程

留學工作歷來與國家和民族的命運緊密相連。從新中國成立接受第一批來華留學生開始，來華留學教育歷經起步、發展和不斷壯大的發展階段。在這個過程中，政府一直扮演著十分重要的角色，制定了大量的留學政策以大力推動來華留學教育的發展，來華留學教育工作具有鮮明的階段性特征。

(一)1949年-1977年，來華留學教育工作起步階段

來華留學教育工作是教育國際交流與合作的一部分，在建國初期直到改革開放前，來華留學教育既受到國內經濟、政治、文化、教育發展水平的制約，也受到對外交往程度的影響。這一時期的來華留學教育工作完全是國家行為，其主要推動力來自于政治外交，通過派遣和接受來華留學生，加強國與國之間的政治、文化、經濟等方面的聯系，促進現實或潛在的國家盟友關系[2]。在接收留學生的方針、宗旨上都體現出明顯的政治意識形態和外交戰略目的性。來華留學教育更多的是作為國家外事工作的一部分，而非教育的一部分[3]。因此，建國后近30年間接收來華留學生總數僅為9 325人，規模一直比較小，發展速度比較緩慢[4]。但是這一時期的來華留學政策及實踐在一定程度上奠定了此后來華留學教育工作的基礎，比如，對來華留學生管理采取高度集中的行政管理機制，對來華留學生生活上予以照顧，提供額外經費支持等，這些政策雖然在后期隨著留學生管理權限的下放而有所改變，但仍構成了來華留學生教育管理工作的重要特征。

(二)1978-1997年，來華留學教育工作制度建設階段

20世紀80年代宏觀教育體制改革開啟了中國教育發展的新征程。第一，明確對來華留學生教育的定位和工作方針；第二，擴大高校辦學自主權并鼓勵高校承擔招收來華留學生的主要責任；第三，建章立制加強來華留學生的管理、教育；第四，放開短期來華、自費來華留學生招生，為自費來華留學教育規模的迅速擴大奠定了基礎。因此，這一時期來華留學生數量穩步提升，且自費留學生逐漸成為來華留學生的絕對主體。1978年，在華留學生人數為1 236人，其中29人為自費生，到1991年，在華留學生人數首次突破10 000名，其中自費留學生人數達到8 342人，而到1997年，在華留學生規模已達43 712人，其中自費留學生人數達到39 035人。20年間，自費留學生占比從2.34%提高到89.30%[5]。而且，這一時期接收來華留學生的院校數量也有顯著增加，1979年，僅有40所高校接收來華留學生，而到1997年，接收來華留學生高等院校已達335所[6]。

(三)1998年至今，來華留學教育快速發展階段

1998年以來，隨著中國政治、經濟、文化事業的穩步發展，中國作為世界上最大、綜合實力最強的發展中國家，其國際地位不斷提高，在國際事務中影響力不斷提升，在這一大背景下，來華留學教育也進入快速發展階段。國家鼓勵、大力發展來華留學生教育，將來華留學教育重要性逐漸提至國家戰略高度。從全球國際學生流動和留學生競爭的角度來看，中國作為一個重要的留學生接收國不斷參與到全球競爭中且處于越來越有利的位置。2017年，英國文化教育協會(British Council)對全球26個國家展開的調查發現，越來越多的國家已將高等教育國際化上升為國家戰略，學生國際流動是其中最為突出的一個方面。該報告通過對各國相關政策的比較分析提出，學生國際流動政策最為開放、政策框架最有利于國際化交流與合作的國家包括：澳大利亞、德國、英國、馬來西亞和中國[7]。中國高校在吸引來華留學生方面扮演著日益關鍵的角色。1998年以來，接收來華留學生的院校不斷增加，全國招收來華留學生機構增至829所，較1997年增加了494所[8]。

二、來華留學教育面臨的主要挑戰

隨著來華留學教育工作的推進，隱藏于規模背后的問題也逐漸凸顯，如陳麗萍等人認為來華留學教育存在“多元與不均衡”并存的總體特征[9]49。程家福認為，來華留學生的國別結構、專業科類結構和教育類別結構存在明顯的不均衡問題[10]。蔣凱指出，隨著來華留學教育的發展，層次偏低、所學專業和來源國別分布不平衡、來華留學教育戰略地位尚未受到普遍重視等現象將成為制約來華留學教育的瓶頸問題[11]。未來全球留學生教育面臨兩大趨勢，需求增長和競爭加劇[12]。這既給來華留學教育事業帶來重要機遇，同時也構成了重要挑戰。我們需要通過橫向的跨國比較認識到在來華留學教育中存在的問題、面臨的挑戰，并在此基礎上進一步明確未來推動來華留學生教育工作的策略。

(一)規模：留學“逆差”巨大

在過去幾十年間，隨著全球化進程的加速，國際留學生的規模和增長速度達到了前所未有的水平，留學生規模增速遠超世界各國高等教育擴招的速度[12]。根據經濟合作與發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD)的數據顯示，全球留學生總人數從1975年的80萬人增長到1985年的110萬，1995年增長至170萬，2005年達到300萬，2012年全球國際留學生總數為450萬，據估算，至2025年，全球留學生總數將達到720萬人[13]。越來越多的學生選擇到國外接受高等教育，既給留學生接收國帶來了大批優質生源，又有助于提高接收國的高等教育國際化水平。

經過幾十年的發展，來華留學生教育政策、管理體系日瑧完善，來華留學生教育規模、層次結構等均取得了較大的發展，尤其是在規模上的發展。根據美國國際教育協會(Institute of International Education，IIE)發布的全球學生流動趨勢數據，當前全球學生流動呈現兩大趨勢：第一，學生全球流動規模擴大；第二，留學生的分布更加集中。2017年，美、英、中等八個國家吸收了全球78%的留學生[14]。中國目前已超過德國成為世界第三大留學生接收國，并成為亞洲最大的留學目的國，如圖1所示。

圖1 2001/2017年全球留學生國別分布對比圖

但是，如果將各國總體教育規模考慮進來，即如果進一步計算留學生占本國在校生的比例，我們與西方發達國家仍存在相當大的差距。圖2為基于IIE和OECD兩家機構在2017年發布的相關數據繪制而成的主要留學生接受國留學規模及留學生占比對比圖[15]。由圖2可見，中國高等教育領域留學生(含非學歷生)所占比例為1.1%，遠低于其它主要留學目的國。

圖2 全球主要留學生接收國高等教育留學生占比

根據IIE 2017年數據顯示，澳大利亞高等教育領域留學生占比為23.8%，從生源、國際化角度來看，全球第一。其次為英國，超過20%。新西蘭、加拿大、法國、荷蘭、芬蘭等國留學生所占比例均高于10%，這其中既包括主要英語留學目的國，還包括了非英語國家。而值得注意的是，同樣作為亞洲重要的留學生目的國，日本2017年吸引了來自世界各地171 122名留學生，留學生占比達到4.7%[16]。韓國無論是留學生的總體占比(2%)，還是學歷生占比(碩士為6%、博士為9%)，均高于中國相應比例。

從各國留學生接收和輸出的對比情況看，中國始終存在巨大的留學“逆差”。2014年，OECD國家全部留學生中，亞洲學生占53.1%，歐洲占24.6%[17]。中國則是全球最大的留學生輸出國。2015年，中國的赴美留學生總規模達到328 547人，達到美國全年招收留學生的31.5%。尤其是高層次研究領域。根據美國國家衛生基金會(National Sanitation Foundation,NSF)統計，2008年度，在美國科學與工程領域的博士學位獲得者中，其本科來源高校的前兩位是清華大學和北京大學，分別為542人和435人。在其本科來源高校的前40位中，中科大、復旦、南京大學、上海交大、南開大學、浙大、武大和天大也名列其中[18]。

(二)層次與結構：專業結構不均衡

來華留學生包括短期生、普通進修生、高級進修生、本科生、研究生和研究學者六個層次。一方面，盡管來華攻讀學位的留學生規模不斷擴大，2005年，來華攻讀學位的學歷留學生增速開始超過非學歷生。但學歷生群體在來華留學生總體中所占比例始終低于非學歷生。而另一方面，來華學歷留學生以本科生為主，近十年來在來華學歷留學生總體中占比始終在70%以上，存在留學層次偏低的問題。這與發達國家存在巨大的差距，如圖3所示。

圖3 全球主要留學生接收國留學生學歷層次比例對比圖注： 本圖由作者根據OECD公布相關2017年數據繪制而成；圖中俄羅斯當年本科留學生占比數據缺失

英國、加拿大、法國及美國等國留學生教育的一個非常顯著的特征是博士留學生所占比例高于30%。20世紀80年代以來，近三十年中主要留學生接收國授予學位中留學生所占比例變化如圖4所示。

圖4 世界各國歷年授予的博士學位當中留學生的比例[19]

由圖4可見，2000年以后，各國博士生生源國際化程度普遍提高，其中以英國為首，其博士生所占比例高且增速快，而中國留學生所占比例低且增長非常緩慢。

從留學生的來源地來看，來華留學生仍集中在周邊少數國家。2008年，來華留學生共來自189個國家和地區，但留學生總數超過500名的國家只有39個，這39個國家的來華留學生占當年來華留學生總數的92%。來華留學生最多的10個國家中8個為亞洲國家。在學歷留學生中，來自韓國、印度和越南的學生最多，分別占來華學歷留學生的32.1%、9.4%和8.8%[20]。2015年，來華留學生共來自全球203個國家，但亞洲國家仍然是來華留學生的主體，在全年來華留學生中比例為60.4%，比上年增長14.64%。前10位生源國有7個國家為亞洲國家。來華留學生較為突出的一個結構性特點是，學歷留學生以亞、非國家生源為主，尤其在研究生層次。以2013年為例，當年攻讀碩士學位的來華留學生人數前十的國家有韓國、越南、泰國、蒙古、美國、尼泊爾、巴基斯坦、哈薩克斯坦、馬來西亞、日本，其中來自九個亞洲國家的來華攻讀碩士生占比達到42%。而前三名的博士生源國家包括巴基斯坦、韓國、越南，三國來華攻讀博士生占攻讀博士留學生總體的37.88%，較之碩士生源國更加集中于亞洲國家[21]。

來華留學教育體現一國的硬實力和軟實力，而來華留學生生源國的變化也在某種程度上反映著其高等教育在生源地區的聲譽與影響力的變化，經過幾十年的發展，中國已逐步實現并穩固了亞洲第一大留學生目的國的目標，“一帶一路”戰略的深入實施將進一步擴大這一優勢。由2017年留學生數據可以看到，“一帶一路”沿線國家來華留學生規模達31.72萬人，占來華留學生總人數的64.85%，且其增幅達到11.85%，高于其它國家平均增速[22]。“一帶一路”沿線國家已經成為來華留學教育新的重要增長點。此外，非洲國家來華留學生近年來均呈快速增長趨勢。近年來，中國對非投資增長迅猛，中非經濟往來日益密切，中國在非洲影響力不斷擴大。2016年來自非洲國家來華留學生人數達61 594人，占來華留學生總數的13.91%，較上年增幅23.70%，同比增長最快。但是來自歐洲、美洲和大洋洲國家來華留學生增幅為負值，分別為-1.08%、-3.34%及-4.19%。對比幾個留學生接收規模大國這方面的情況，2014年美國、英國、法國、澳大利亞、俄羅斯、加拿大和德國七個國家接收的留學生中，來自相鄰國家留學生所占比例分別是：5%、10%、13%、5%、0、7%和13%。而日本和韓國的這一數據分別是69%和52%[23]。

從來華留學生的學科分布來看，留學生的專業分布仍然非常不均衡。據統計，2002-2008年，來華留學生主要就讀于文科類專業，其中又以語言、藝術類專業為主，占全部來華留學生72%左右，其次為醫科(中醫)所占比例約為12%，而經濟、工科類、管理、法學等其他專業留學生共計14%。而經過近十年的結構調整，來華留學生修讀專業結構呈現均衡化趨勢，根據教育部2018年3月公布的來華留學教育數據顯示，2017年來華留學生學習文科類專業的學生數量仍排名首位，占總人數的48.45%；學習工科、管理、理科、藝術、農學的學生數量增幅超過20%。與之相對，2016年美國海外留學生就讀專業第一的是STEM學科(科學、技術、工程與數學專業)，占比23.9%，且2016年就讀人數比2015年上升9.1%，排名第二的為經濟管理類學科所占比例20.1%，其次為社會科學類，占比17.3%，如圖5所示。

圖5 美國2016年海外留學生學科分布[24]

相對而言，來華留學生攻讀研究生學位修讀專業更加平衡，以2013年來華留學生在校生專業分布情況看，來華留學生以修讀工科、管理、理科、文學專業為主，以上四個學科領域占比60%，如圖6所示。

圖6 2013年來華留學生(碩士生)學科分布

(三)效益：經濟效益與社會效益不足

國際留學生教育能夠為留學生接收國帶來巨大的經濟、社會效益。首先，國際留學生能夠為接收國帶來可觀的經濟收益，因此很多國家已明確提出將留學產業納入經濟社會發展戰略規劃。在西方發達國家，尤其是澳大利亞、英國等國已明確將留學生教育作為出口產業，更加重視對留學生教育所產生的經濟效益的統計和分析。

英國高等教育每年產生的出口額達到110億英鎊。留學生聚集的大城市，諸如英國倫敦，由留學生帶來的年直接經濟效益達到23億英鎊，年創造教育機會7萬個[25]。崔景頤在借鑒倫敦經濟研究院對留學生教育產生的直接、間接和誘導經濟效應加乘收益分析，及其對國際學生接收成本的計算得出，國際學生在2016年為英國帶來6 661.68億英鎊的經濟收益，并支持了365 389個新增工作崗位。由此得出，國際學生——特別是非歐盟國家的國際學生，作為具有低成本、高收益特征的群體進入英國高等教育機構，為英國高等教育體系、英國的經濟與社會發展帶來可觀的經濟效益。

根據加拿大2010年統計數據顯示，由國際學生帶來的經濟收入也相當可觀，赴加長期留學生2010年全年花費支出約合69億美元，為加拿大當年GDP貢獻42億美元，相當于當年教育服務領域GDP總額的7%。由此創造70 000個就業機會，并為聯邦政府和地方政府帶來4億美元財政收入。與此同時，短期國際留學生帶來經濟收益7.88億美元，相當于4.55億GDP收入，創造10 780個就業機會，并相應帶來4 800萬美元財政收入[26]。到2014年，在加留學生全年花費支出合計114億美元，為加拿大當年GDP貢獻超過93億美元，創造就業機會122 700個[27]。

據美國IIE 2014年的數據顯示，留學生為美國經濟貢獻了270億美元，紐約2013/2014年度留學生規模為98 906人，當年留學生經濟貢獻達到33億美元，年增長率69%[28]。圖7為美國2005年以來國際留學生經濟貢獻統計圖，2015-2016學年，國際留學生為美國帶來328億美元收入，并直接和間接創造400 812個就業機會。

圖7 2005-2015年美國國際留學生經濟貢獻趨勢圖[29-32]

長期以來中國只關注來華留學生教育的規模、結構和質量問題，對效益問題關注不足。2009年，凌德祥提出2009年來華留學教育經濟貢獻近112億元(占當年國內GDP比例為0.033%)，與中國學生在美、澳、新西蘭等八大留學生目的國留學費用的961億元相比存在非常大的逆差[33]。袁利新課題組發布全國來華留學教育經濟效益報告指出，2011年，來華留學生教育創造的直接經濟效益為147.73億元，而從經濟拉動作用來看，當年來華留學生教育使中國GDP總量增加282.8億元，創造教育機會24.24萬個[34]。從留學生教育所產生的經濟效益角度，中國與發達國家存在非常大的差距。

除留學生教育所能夠帶來的巨大的經濟效益外，留學生教育社會效益不足的問題也值得關注。以美國為例，2007年11月至2008年5月《科學》雜志的美國學術論文中，53%的論文共同作者包括外國學生或博士后；研究生作為第一作者的論文中，60%均為留學生。而且，留學生畢業后很多選擇留在美國工作，為美國的科學、技術與經濟發展做出了杰出的貢獻。

三、來華留學教育策略選擇

教育全球化進程的推進為來華留學教育發展提供了重要機遇，隨著綜合國力和國際影響力的上升，“一帶一路”戰略的實施等以及全球留學生規模的不斷擴大以及由此帶來的巨大的留學教育發展空間，為中國大力發展來華留學生教育事業提供了重要的機遇。與此同時，我們也面臨日益激烈的競爭和挑戰，提高中國在全球留學生市場上的競爭力和影響力的核心在于不斷提高中國高等教育的國際地位與影響力。

第一，適應國家發展趨勢，明確來華留學教育工作戰略性地位。留學生教育的發展是國家硬實力和軟實力的體現，也是一國教育體系質量、國際聲譽與影響力的綜合體現，同時，留學生教育能夠推動教育體系質量的提升、影響力的擴大。與此同時，留學生教育具有巨大的社會效益。近些年來，歐美國家和亞太地區國家均以不同政策形式將招收海外留學生作為國家重要戰略，采取多種策略招收國際留學生，這使得全球留學生市場競爭日益激烈。在美國，海外留學生被認為是一種維系美國持續創新能力的重要資源，是美國大學、產業界的新理念和創新的重要源泉。近些年來，美國、英國、澳大利亞、日本、韓國等國出臺了許多以吸引海外留學生為目標的國際化戰略，比如，澳大利亞2010年推出的《澳大利亞國際學生戰略》(International Students Strategy for Australia)旨在提供高質量的國際教育吸引更多的國際留學生赴澳學習。2008年，時任日本首相福田康夫提出，到2020年“接收30萬外國留學生計劃”。該計劃不但提供了指導性政策，也提出了為擴大留學生招收而需要采取的具體措施及相關預算。而新興國家，如新加坡、韓國更是利用吸引國際頂尖師資在辦學、增加獎學金名額、鼓勵英語授課等多種方式吸引留學生。中國是全球最大的留學生輸出國，且出國留學規模呈持續上升趨勢，留學教育存在巨大的留學“逆差”。扭轉這一局面，需要從政策層面明確來華留學教育的戰略性地位，并確定與國家形象相匹配的來華留學教育戰略定位，通過進一步強化來華留學生教育質量保障機制建設提升中國來華留學教育質量聲譽，打造來華留學教育國家品牌。

第二， 立足“雙一流”建設，充分發揮“一流大學”、“一流學科”的影響力。高校在推動來華留學教育中發揮著日益關鍵的作用。但總體而言，在吸引留學生來華學習方面，中國高校當前將更多關注點放在了設立多種多樣的獎學金等物質獎勵和硬件條件建設上。當然，這在一定程度上有助于吸引來華留學生。但通過與一些發達國家的留學生教育相比，高水平的教育質量和先進的教學模式顯然能夠發揮更積極的影響[9]53。質量保障和國際聲譽是制約來華留學教育發展較為突出的問題。根據2017年英國文化教育協會(British Council)對全球26個國家的調查顯示，中國在高等教育質量保障機制建設和學歷認可度方面被認定為“低”，而美、英、德等國則被認定為“非常高”[35]。

1998年以來，通過實施“985工程”、“211工程”以及“優勢學科創新平臺”和“特色重點學科項目”等重點建設項目，中國高等教育建設取得了重大進展，帶動了高等教育整體水平的提升，一批重點研究型大學在全球性大學排行中的位次不斷上升。2015年，國務院出臺“國務院關于印發統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案的通知”，以加快建成一批世界一流大學和一流學科，提高高等教育綜合實力和國際競爭力。一方面，世界一流大學建設需要國際化策略，而另一方面，世界一流大學建設為國際化奠定堅實的基礎，只有當中國高等教育具備足夠的國際聲譽和影響力，才能從根本上推動來華留學教育規模、層次以及質量的提升。2017年，泰晤士高等教育(Times Higher Education)發布的最新2017-2018年度世界大學排名中，全世界77個國家和地區1 000所上榜院校中，中國高校占據60個席位，僅次于美國、英國，北京大學和清華大學分別位居27和30名。在此背景下，貫徹“雙一流”建設是提升教育競爭力與影響力的根本，也是提高來華留學吸引力的根本。

當然，現行留學生招生與管理體制限制了高校自主權和積極性。現行的來華留學規章制度和主要政策是在20世紀 90 年代末和本世紀初形成的。由于國際國內形勢的變化和來華留學生教育的迅速發展, 一些規章制度和政策已經不能適應來華留學生教育發展的需要。 在此情況下，高校在來華留學生招生管理中的責任、權利和義務并不清晰。以英文學位及英文課程的開展為例，在全球留學生的競爭中，英語國家具有天然的優勢，美國、英國、澳大利亞、加拿大等國始終是留學生的重要接收國。但法國、德國、日本等非英語國家均通過推行英語課程和學位項目不斷擴大了其在留學生市場的份額。德國大學的國際研究生院采用英語為工作語言，并允許學生使用英語寫作學位論文。瑞士的高校早在1980年就將課程和研究網絡的國際化作為優先戰略，其海外博士生的比例從1973-1974年的3%上升到1993-1994年的19%。到2007年，德國使用的英語教學研究生教育項目達到300個，法國則有100個。但中國在開設英文課程及英文學位項目方面，尤其是高校的反應顯然處于滯后的狀態。與此同時，中國長期以來由于種種原因所形成的留學生與本土學生相互隔離的管理體系，不僅大大增加了高校的資源投入，限制了高校接收更多留學生的能力，不利于留學生的本土化融入，影響其文化適應及留學體驗。因此，如何進一步轉變管理機制，調動高校的積極性，充分發揮一流大學的影響力這一來華留學教育的“軟實力”應成為下一階段來華留學教育政策的改革方向。

第三，應統籌規模、結構、質量與效益，逐步建立兼顧“效益”的評價理念和機制。一直以來，來華留學教育發展關注留學生教育的規模、結構與層次，1991年，國務院學位委員會頒布《關于普通高等院校授予來華留學生中國學位試行辦法》提出了對于留學生教育要“嚴格要求、保證質量”，自此，質量成為來華留學教育政策的一個重要側重點。2013年，教育部在《2013年深化教育領域綜合改革的意見》中，除了提出要繼續擴大來華留學教育規模，還提出了提高來華留學教育水平的要求，隨后，教育部在2014年工作要點中繼續強調，要不斷提高來華留學質量，成立全國留華畢業生工作組織，并在2015年工作要點中提出要啟動來華留學質量認證體系建設。但是，來華留學教育的效益問題卻被忽視了。其中的一個重要原因是來華留學教育在建國以后相當長的一段時間里一直是外交事務的一部分，其主要推動力是國家的政治外交，而不是教育事業的一部分。當然，這一點在世界各國均具有共性。在當前全球學生流動日益加劇的進程中，留學生教育所帶來的經濟、文化、社會效益已經得到了各國的普遍關注，并且成為各國推動留學生教育的重要戰略著眼點。隨著中國《留學中國計劃》2020戰略目標的實現，在新的來華留學教育戰略規劃中，中國應進一步制訂著眼于提升中國來華留學教育國際競爭力的戰略規劃，統籌規模、結構、質量與效益，逐步探索建立來華留學教育效益評價體系，構建以來華留學“效益”為導向的評價理念和評價機制，進一步推動新形勢下來華留學教育的發展。