論美國大學生參與學校治理的路徑

申 超，王志強

(天津大學 教育學院/教育科學研究中心，天津 300354)

美國現代大學治理中的學生參與源于20世紀60年代美國大學的協同治理理念，但最初參與大學協同治理的主體并不包括學生，直到20世紀90年代，學生才逐漸“被視為與大學董事會、行政管理人員和教師同等重要的治理主體”，正式納入大學治理體系[1]。然而，對于學生來說從參與大學協同治理的“名義主體”向“實際主體”的轉變，卻并非易事。協同治理是能建設性地跨越公共機構與政府等級的邊界，跨越公共、私人與市政領域的邊界，以實現其他方式無法達至公共目標的一種公共政策決策、管理的過程和結構[2]。其中，“跨越”突出地體現了這種治理模式的精髓。學生作為大學教育的利益攸關方，其參與大學協同治理難就難在“跨越”上，他們不僅需要跨越學生、教師與行政管理人員間的身份邊界，還需要跨越大學不同治理機構間的事務邊界。在這場艱難的“跨越”中，美國的大學是如何在制度上為學生參與大學治理保駕護航的？這即是本研究嘗試回答的問題。

一、跨越路徑：多元層級式的意見表達

盡管美國大學素來具有“自治”的特點，其具體的治理行為可能因校而異，但由于其生長在共同的政治和文化土壤中，故其總的治理架構和制度安排具有不少共性特征[3]。筆者在閱讀和分析密西根大學、布朗大學、賓夕法尼亞大學、加州州立大學等美國大學的大學章程、學生會章程及其他有關學生事務的官方文件的基礎上，大體勾勒出了各校在學生逾越其“受教育者”的身份和地位，進而參與到大學治理之中的“跨越之路”。這一“跨越”的過程可以理解為學生意見(1)本文的學生意見默認為學生關于大學治理問題的有關意見。在學生、學生會(2)美國大學學生會的名稱各異，有學生大會(Student Assembly)、學生評議會(Student Senate)、學生理事會(Student Council)、學生聯合會(Student Association)以及學生政府(Student Government)、學生政府聯合會(Student Government Association)等不同的稱謂，本文為研究之便，統一稱呼為學生會。本文研究的學生指的是全日制大學本科生，不包括研究生。、學生代表和大學治理機構等多元主體間的層級表達，并由學生代表直接參與大學決策的過程，具體包括“學生→學生會→大學治理機構”、“學生→學生代表→大學治理機構”、“學生→學生會→學生代表→大學治理機構”以及“學生→大學治理機構”等四條跨越路徑。其中，大學治理機構是指董事會、行政管理機構和學術評議會等若干大學決策或咨詢機構的泛稱(3)行政管理層是指包括校長、副校長、教務長、財務主管、校長秘書等美國大學常設行政管理人員及其所在機構的統稱。美國大學學術評議會名稱各異，有學術評議會(Academic Senate)、學術委員會(Academic Council)等，本文統稱為學術評議會。；學生代表是指在大學治理機構中占有一定席位的學生代表，這類代表跨越了學生身份的界限，有權直接參與大學事務治理。筆者將學生代表分為在大學董事會任職的學生代表——學生董事(Student Trustee/ Regent)和在除董事會之外的大學治理機構中任職的其他學生代表。

(一)“學生→學生會→大學治理機構”的跨越路徑

“學生→學生會→大學治理機構”的跨越路徑是學生意見經由學生會間接進入大學治理機構,以建議的方式參與大學治理的過程。美國大學的學生會有其專門網站，網站上公示有主要成員的郵箱地址和公開會議的議程，且設有專門的學生意見征集系統。學生可以通過網站、郵件及參加公開會議論壇等形式將自己的意見向學生會表達，學生會將有關意見進行收集整理和審議后，就有關內容以定期的會議溝通或直接報告的形式向相應的大學治理機構提出建議。

以布朗大學學生會為例，“學生→學生會→大學治理機構”的學生意見表達路徑包括兩個環節。第一，學生向學生會表達意見。布朗大學的學生會章程規定，學生可以在學生會每周的公開辦公會上表達個人意見，學生會會把學生提出的問題分配給適當的內部委員會進行解決。第二，由學生會組織向教師、行政管理層及董事會等有關大學治理機構表達意見。學生會向教師表達意見主要以參與學術評議會、院長議事委員會(Deans of the College of the Issues Council)等定期召開的會議的方式。除了通過定期舉行的與行政管理層的溝通會議以外，學生會還可以定期向其提交年度計劃和工作報告。學生會向董事會表達意見可通過派駐成員參加董事會下設的學生生活委員會及其他委員會的會議，并向董事會提交年度計劃的方式進行。此外，學生會的主席和副主席在必要時可以安排學生會與董事會的個人、團體或委員會之間的會議[4]。根據布朗大學學生會2015-2016年的年終報告，布朗大學學生會曾與學院院長和教務長合作，提出了價值400萬美元的建議，即為貧困學生提供醫療保險獎學金，并將校園生活應急基金的資金增加一倍[5]。

(二)“學生→學生代表→大學治理機構”的跨越路徑

“學生→學生代表→大學治理機構”的跨越路徑是指學生通過聯系學生代表，然后由學生代表向大學治理機構轉達學生意見、進而間接參與大學治理的過程。一般來說，學生可以從學生會網站上獲取學生代表的郵箱，然后以郵件或者面談等形式向學生代表提出有關問題的意見和建議，學生代表有權根據學生意見的內容決定是否進一步向大學治理機構提出議案。事實上，這一路徑與上一條路徑的不同之處在于，普通學生通過給學生代表個人發郵件或者面談的形式反映情況或表達政見，可能會因考慮到其所反映的情況或政見與學生代表個人特質的某種匹配性，進而更容易獲得學生代表的垂詢，甚而直接向上反饋至相應的大學治理機構，加速相關問題的解決進程。因此，這一路徑雖然跟上一條路徑一樣，普通學生的意見都是通過一個中間環節才有可能進入到有關大學治理機構的議事過程之中的，但它似乎較通過學生會這一組織中介更顯直接和富有針對性。

(三)“學生→學生會→學生代表→大學治理機構”的跨越路徑

“學生→學生會→學生代表→大學治理機構”的跨越路徑實際是前兩條路徑的交叉，根據有關大學或其學生會的章程判斷，這種交叉路徑的形成很有可能是因為學生組織和學生代表的密切關系而導致的。除特殊規定外，大學治理機構中的學生代表是由學生會的有關部門內部公開選舉產生的，并接受學生會組織的統一管理。學生代表除了在大學治理機構的工作外，往往也需要在學生會組織擔任類似顧問的職務，以便雙方的信息交流。此路徑與第一條路徑的不同在于，學生意見在經由學生個體向學生會組織的官方信息采集系統表達以后，學生會往往會以組織的形式先向學生代表傳達學生會關于這一意見的決議，然后學生代表再根據學生會的決議進一步考慮是否向大學治理機構提議。這同時也意味著，此路徑與第二條路徑相比，由于中介環節的增多，學生意見的表達和傳遞效率，可能會相應減慢。

(四)“學生→大學治理機構”的跨越路徑

“學生→大學治理機構”的跨越路徑是指學生直接聯系大學治理機構表達其意見，進而參與大學治理的過程。學生可以通過申請參加大學治理機構為學生提供的公開辦公時間或公開會議，與有關治理主體就大學治理問題進行面對面交流。例如，密西根大學的校長每月為學生提供1個小時的辦公時間，學生可以在校長辦公網站上提出申請，申請內容包括學生基本信息和計劃討論的內容，經校長辦公室審查后，選取四組學生(每組1-3人，每組15分鐘)與校長交流[6]。這一路徑與前幾條路徑相比，由于可以省略或者跳過中介機構(學生會或學生代表)，實現普通學生與大學有關治理機構的工作人員間的直接溝通與交流，故而學生意見的表達效率可能更高。但是，就我們目前掌握的資料來看，這一路徑似乎高度受限于有關大學治理機構向普通學生的開放意愿和開放的現實可能性。

綜上所述，美國大學生意見的表達既要涉及學生個體、學生會、學生代表、大學治理機構等多元行為主體，又需經過“學生→學生會/學生代表→大學”的層次傳遞，四條路徑之間互相補充、共同作用，構筑了一個相對完善的學生意見的多元層級表達機制，是美國學生參與大學治理的基礎。前三條路徑是交織在一起的，學生間接參與大學治理；第四條路徑由于不需要經由學生會或學生代表進行意見轉達，學生直接參與大學治理。上述不同路徑的參與效果存在差異，通過“學生→學生會→大學治理機構”和“學生→大學治理機構”路徑的參與往往是以學生個體或學生會集體向有關大學治理機構進行意見表達，或者向其提供咨詢或建議的形式存在的，而“學生→學生代表→大學治理機構”和“學生→學生會→學生代表→大學治理機構”路徑的參與，則因學生代表可直接參與到有關大學治理機構的決策當中，從而使學生的意見可能更真切地在有關大學治理機構的決策中得以體現。學生意見在離開學生個體進入組織環節之后，將由學生會或大學治理機構的有關部門根據規章對其內容進行審議，只有審議通過，才可以進入下一階段。與此同時，四條路徑的參與效果還有賴于各大學的學生會組織的獨立性與自治色彩，以及學生代表的履職情況，因此可能存在諸多的校際差異，不可一概而論。

二、跨越環節：借由學生代表直接參與大學決策

借由學生代表參與大學決策是指學生意見需要經由學生代表向有關大學治理機構反映，進而進入大學決策的過程，這實際是上述四條路徑中“學生→學生代表→大學治理機構”和“學生→學生會→學生代表→大學治理機構”兩條路徑的關鍵環節。美國大學治理機構中學生代表的產生，需要經過以下程序：首先，學生會網站和有關社交平臺(比如Facebook、Twitter)公布有關大學治理機構的職責范圍和學生代表的空缺情況；其次，學生自主填寫報名申請或將其簡歷通過郵件發送至學生會有關部門；再次，學生會有關部門進行內部公開選舉或推薦；最后，確定學生代表并進行公示。學生成為學生代表之后，將依有關制度規定，享受大學治理機構的專門權力，通過會議的形式參與大學有關治理機構的決策，平等地享有提議和表達的權利，甚至可能享有投票表決的權利。

董事會是美國大學的最高決策機構，參與其中的學生代表被稱為學生董事。而理事會有別于董事會、學術評議會等傳統大學治理機構的特別之處在于，它建基于協同治理理念的價值內涵與價值共識，是一個由大學行政管理人員、教師、學生等不同主體選派代表組成多元主體的治理機構，往往被看作是一個咨詢建議類的機構，不享有直接的大學決策權。為了更進一步地解釋學生意見是如何通過學生代表參與大學決策的，筆者擬從學生董事參與董事會決策和學生代表參與大學理事會表決兩個方面進行簡要的闡釋。

(一)學生董事參與大學董事會決策：以加州州立大學為例

美國大學的董事會治理形式屬于“外部治理”，董事會不直接干涉大學的內部管理事務，主要負責制定大學規則、進行內部仲裁或提出建議[7]。以加州州立大學為例，其董事會在教育政策、財政、校園規劃和設施等方面的宏觀政策制定上具有權威性[8]。目前，其董事會共有25名董事，包括2名學生董事。學生董事的任命過程十分嚴格，需要經由個人申請、資格審查、學生會提名和州長任命等環節，其中需要特別指出的是，大學甚至對學生董事申請人的條件做出了明確而嚴格的規定，例如申請人必須是年滿十八周歲的加州市民，在讀至少6個學期(本科生)，且有良好的聲譽[9]。學生董事任期為兩年，任命的第一年沒有投票表決權，第二年將與其他董事平等地享有大學董事地位[10]。此外，兩名學生董事不同時享有投票權，并采用交替換屆的方式，每年只改選一名學生董事[11]。這樣的制度設計有助于維護加州州立大學系統學生董事的延續性和穩定性，為學生董事參與大學治理提供了制度保障。

學生董事參與大學治理是以學生董事參加學校董事會及下設委員會(4)截止到2018年，加州州立大學董事會的學生董事加入的委員會有財務委員會、教育政策委員會、政府關系委員會、集體談判委員會等。的會議形式實現的。學生董事必須出席董事會會議，并將根據大學章程所賦予的專門權力在會議中正常提議、質詢、討論以及投票表決，投票表決的結果將以大學政策(或決議)的形式確立。例如，一名學生董事在任期間經常與學生會面，并為學生游說大學治理機構[12]。尤其是在2017年9月美國特朗普政府宣布取消“童年抵美者暫緩遣返”計劃(簡稱DACA計劃)的時候，這名學生董事代表著DACA計劃所影響學生的利益與另一名董事于2017年11月聯名向董事會提交了關于“保護DACA校友、學生和教職工”的議案[13]。學校董事會于2018年1月做出了關于保護本校的DACA計劃相關人員(包括校友、學生和教職工)的決議[14]。除此之外，學生董事作為董事會與學生之間的聯系人，還須在學生會下設的學生董事委員會(Committee on Student Trustee)擔任顧問，負責學生董事的提名和管理[15]。

(二)學生代表參與大學理事會決策：以賓夕法尼亞大學為例

賓夕法尼亞大學的大學理事會是一個由大學行政管理人員代表、教師代表和學生代表共同組成的具有審議性和廣泛代表性的論壇，旨在討論大學的多方事務，特別是大學的教育目標以及影響教師、行政管理人員與學生共同利益的事項[16]。事實上，大學理事會并不具備直接制定大學政策的權力，但被授權提供政策建議，同時，由于大學理事會成員的廣泛代表性，它的一項重要職能是通過共同協商的方式，將不同大學治理主體的多元利益轉化為大學整體利益，其表決的結果將成為日后大學政策制定的依據[17]。

表1 賓夕法尼亞大學的大學理事會學生代表席位分配[18]

如表1所示，賓夕法尼亞大學的學生代表在其大學理事會下設的很多與學生利益相關的委員會中均有相應的代表席位，他們主要以參加大學理事會有關會議的形式，參與有關學術事務、校園設施、校園生活及校園氛圍等方面的大學決策。例如，2018年10月，一名學生代表在理事會全體會議上提出關于宿舍發霉的問題，校長回應表示將立即解決這一問題；2019年3月，來自穆斯林學生聯合會的學生代表在全體會議上提出了齋月的時間與期末考試及(畢業典禮)相沖突的問題，之后，穆斯林學生聯合會協助教務長辦公室尋求這一問題的解決辦法[19]。值得強調的是，學生代表享有言論免責權，即其在理事會有關會議上的發言不受調查或制裁[20]。此外，學生代表須遵守有關的出勤規定，若其未能出席足夠數量的會議，學生會有權撤銷其學生代表資格[21]。

在加州州立大學的案例中，由于學生董事(第二年)享有大學董事會董事的法定權力，學生董事參與董事會決策的過程可以視為美國大學生“跨越”了學生身份和學生事務邊界的典范。在賓夕法尼亞大學的案例中，由于大學理事會是大學治理咨詢機構的性質，學生代表在參與大學理事會決策過程中，雖然在一定程度上也跨越了學生身份，并與大學治理機構進行協商和討論，但這一過程依舊是圍繞著學生事務提出的問題和建議。相比較而言，賓夕法尼亞大學理事會的學生代表的跨越性要弱于加州州立大學董事會的學生董事。總的來說，借由學生代表參與大學治理機構的決策是美國學生參與大學治理的突出特點。學生代表作為學生會組織派駐到有關大學治理機構的合法成員，通過會議的形式，就有關議題進行提議、討論或表決，這意味著學生參與大學治理不僅僅是簡單的意見表達，學生作為一個能動體，切實參與到了有關的大學決策中。另外，還需強調指出的是，學生董事被認為是美國“學生擁有決策權的最高形式”，充分彰顯了美國多元利益行為主體之間協商共治的大學治理理念[22]。

三、對美國學生參與大學治理過程的反思

(一)學生參與大學決策的合法性尚存在爭議

盡管在學生參與大學治理方面，美國大學十分重視程序正義，但對于學生參與大學決策的合法性，目前仍存在爭議，這主要表現在學生代表在有關大學決策中是否應享有表決權上。以學生董事參與董事會表決為例，美國高校董事會協會(The Association of Governing Boards of Universities and Colleges)2010年的一項研究表明，70.8%的公立大學至少有一名學生董事，且學生董事的投票比例從1997的20.5%上升到了2010年的50.3%，而私立大學至少有一名學生董事的比率為20.1%，且其學生董事的投票比例從1997的9.3%下降到2010的8.5%[23]。這表明不同類型的美國大學對于學生是否應被授予表決權的看法并不一致。支持者認為，“在董事會上有學生代表很重要”，這既可以強化對學生個人組織技能和管理經驗的教育與培訓，又可以使董事會獲得有關教育政策執行中關于學生意見的一手資料，還可以促進學生對有關政策的接受能力[24-25]。反對者認為，大學治理“并不意味著各利益相關者在治理結構中具有同等的地位和權力，發揮同樣的作用，更不是說大學決策要通過各利益相關者采用民主投票的方式”進行，而且學生在某些決策方面和董事會存在直接利益沖突，同時，學生太年輕、重視自身利益、缺乏遠見、對大學治理理解不足等因素容易使學生在參與大學治理時往往不考慮后續的責任，可能會導致破壞性的政治斗爭[26-29]。

(二)學生參與過程中的程序正義與實質正義價值間存在潛在沖突

西方代議制民主模式有兩種理論：一種是精英式民主，認為選民選出代表之后，將權力移交給選票較多的精英，由精英負責決策，選民退居一旁；一種是參與式民主理論，在批判精英式民主的基礎上，主張通過公民對公共事務的共同討論、共同協商、共同行動解決公共問題[30]。關于美國學生參與大學治理是精英式民主還是參與式民主很難定論，二者兼而有之。其中，“學生→大學治理機構”路徑可視為參與式民主，其余三條路徑由于均有賴于經選舉產生的學生會成員或有關學生代表的履職，故更接近精英式民主。然而，兩種民主形式都難以回避程序正義和實質正義的沖突問題。一方面，在精英模式下，大學治理機構的學生代表終究是少數學生的參與，“這無法解決私人利益與公共利益的沖突問題”[31]。具體來看，美國大學生并不全部自動加入學生會，也并不是所有學生都參與學生會的民主選舉。即便是被布朗大學學生會稱為是該校史上投票率最高的2015年秋季學生會選舉，投票人數也只有2 888人，僅占學生總數的46%[32]。更進一步講，當學生投票選出學生會領袖和學生代表之后，具體事務便由學生會和學生代表負責，當學生會的組織訴求、學生代表的私人利益以及公共利益發生沖突時，將難以保證學生群體的多元的利益訴求得到滿足，從而無法保證實質正義的實現。另一方面，盡管參與式民主在形式上看似是多數人的廣泛參與，但是由于這種形式對學生的參與熱情和參與能力有著很高的要求，而“實踐中學生的冷漠問題抑制了更進一步的參與”，使得參與式民主難以從實質上沖破程序正義和實質正義之間的困境[33]。

四、總結與討論

盡管有協同治理這一綱領式的理念支持，美國學生參與大學治理的過程依然艱難。這種艱難不僅體現在學生意見需要“跨越”多元主體、多個層級，也體現在學生代表參與大學決策尚存在合法性的爭議。然而，美國大學的可貴之處在于，它們通過大學章程、學生會章程及其他有關學生事務的官方承諾，為這場幾乎注定艱難的“跨越”，提供了有章可循的制度規約，而這正是現代大學精神的體現。

近年來，中國已經逐漸認識到學生參與大學治理是完善現代大學制度的重要組成部分，并在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》、《高等學校章程制定暫行辦法》(2011)、《普通高等學校學生管理規定》(2017)等文件中，相繼提出了要建立以學生代表大會為基礎的學生參與高校民主管理的相關要求，保障學生在有關政策方面的知情權、參與權、表達權和監督權。然而由于起步較晚，中國大學關于學生參與大學民主管理的制度模式尚未成型，且因“受傳統觀念的束縛，仍將學生視為單一的服從者”，故而在某種程度上忽視了學生意見的表達，尚未充分調動起學生為大學發展建言獻策的積極性。治理進程的合法性在于體現透明、多元的決策參與等民主原則[34]。因此，中國大學在完善有關學生參與大學治理的制度設計時，應尤其注重學生參與路徑的公開、透明，尊重學生平等參與大學有關決策的主體地位，并在此基礎上，探索符合國情的學生參與大學治理的適當路徑。事實上，中國已有部分大學正在探索并完善類似的制度和程序，如清華大學、南開大學等高校在校務委員會中設立了學生代表席位，天津大學、華東師范大學等高校則設立了學生校長助理席位，并規定了相應席位的準入條件和履職要求等。然而，總體來看，中國學生參與大學治理的制度尚在初步建設中，具體程序亦不甚完善，有待進一步的探索與變革。

五、對完善中國學生參與大學治理的建議

中美兩國大學生參與學校治理的治理語境具有鮮明差異。有別于西方自由主義的治理，中國特色治理語境的治理是“國家(公共權威)主導下的協同治理”，強調在集中權威領導下各利益相關者“在重大決策之前進行充分協商，以適當的方式進行深入地討論和溝通，盡可能就共性問題取得一致意見”[35-36]。因此，筆者從中國特色的治理語境出發，結合本研究的實際結論，提出對完善中國學生參與大學治理的幾點建議：

第一，暢通學生參與大學治理的路徑。既有研究表明，中國學生參與大學治理存在學生參與路徑不暢通的問題，即學生只能單方面地向大學治理機構表達意見而缺乏有效反饋的路徑[37]。因此，為實現學生參與大學治理的“身份跨越”，就必須暢通學生參與大學治理的路徑，各大學可根據實際辦學條件，有選擇地暢通學生、學生代表、學生會及大學治理機構之間的多重路徑，不僅讓學生有渠道反映自己的意見，還應當讓學生意見能夠得到有關大學治理機構的實際關注和反饋。

第二，構建學生和大學治理機構之間的協同治理機制。盡管借由學生代表直接參與大學決策并不符合中國大學治理的實際情況，但加強學生與大學治理機構之間的溝通和協作是十分重要的。一方面，在涉及學生利益的重大決策之前，大學治理機構應當創建平等磋商的機會和平臺，公開征集學生意見，正面回應學生提出的問題，積極考慮學生的訴求，適當吸納學生的建議。另一方面，在涉及學生利益的重大決策執行過程中，大學治理機構也應該積極引導學生參與治理，并接受學生監督。學生與大學治理機構之間的溝通和協作，有利于雙方矛盾的緩和，從而維護校園穩定，提升大學內部治理水平。

第三，培養學生骨干(精英)的同時，也要注重培育廣大學生的民主參與意識和能力。在高等教育大眾時代，高校既可以通過一系列培訓項目來重點培養學生骨干，也可以通過思想政治教育來培育廣大學生的民主參與意識和能力，錘煉學生的民主素養。學生骨干的培養可以有效提升學生代表的能力和水平，而學生大眾的民主參與意識和能力的培育可以有效調動更為廣泛的學生參與積極性。同時，大學治理機構既要尊重學生骨干的利益訴求，也要充分考慮到學生大眾的廣泛意見，只有二者兼顧，才能更好地解決學生參與大學治理過程中可能存在的精英民主和大眾民主之間的矛盾問題，從而更好地實現程序正義和實質正義的價值訴求。