我國村鎮銀行可持續運營的探究

余文清

摘要：伴隨著農村經濟產業的發展，農民日益增長的金融需求無法僅依靠農村信用社及郵政儲蓄銀行這兩種金融機構得到滿足。2006年，銀保監會調整放寬農村地區銀行業準入標準及限度，允許民間資本進入銀行業，在十四年的發展時間里，村鎮銀行越來越成為扎根縣（區）域、支小支農的堅定后備力量。本文以江西贛州銀座村鎮銀行的發展現狀出發從法律層面分析我國村鎮銀行存在問題及原因，并從法律制度建立、完善等角度探析實現村鎮銀行可持續性健康運營的對策。

關鍵詞：農村金融;村鎮銀行;可持續運營;風險監管

中圖分類號：F230? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）08-0108-03

一、我國村鎮銀行發展概況

（一）概況

2006年，國家在考慮到農村金融市場適度競爭，傳統金融機構對農村金融服務供給不足的情況下，農村資助社、村鎮銀行等應運而生。截至2019年6月末，全國村鎮銀行總數已達1 631家。近兩年村鎮銀行名錄顯示，村鎮銀行依舊主要集中在東中部地區，呈現出東中部與西北部發展不協調的特點。相對于西部開設的村鎮銀行，東中部地區村鎮銀行的注冊資本規模都比較大，這在客戶選擇度、信任度上都更具優勢。而西北部欠發達地區，正規的農村金融供給缺失嚴重。

（二）江西贛州銀座村鎮銀行發展現狀

作為抗日戰爭的革命老區，贛南地區因丘陵環繞的地理因素，交通設施相對落后。依山伴水哺育的贛南地區多以發展臍橙種植業、茶、蔬菜產業等作為主要的生產，農村地區的金融服務需求大。2010年12月20日，江西贛州銀座村鎮銀行在贛州市正式開業，標志著全國首批試點的地級市村鎮銀行正式落戶贛州。秉持依托當地鄉土特色建設發展的理念，贛州銀座村鎮銀行歷盡波瀾，脫穎而出。在經營業績上，江西贛州銀座村鎮銀行的一些經營項目趕超了所在地的商業銀行。贛州銀座村鎮銀行營業機構現已有47家（數據截止至2020年5月31日），實現了贛州十八個縣域全覆蓋并已向鄉鎮延伸。

二、江西贛州銀座村鎮銀行發展的經營優勢

（一）堅持服務于三農目標，創新產品類型

依托贛南地區農業、工業的需要，贛州銀座村鎮銀行針對存在不同金融需求的小微企業、農戶設計了相應的金融產品，如“小微信貸通” “薪易貸”等，在貸款額度上也有靈活的調整，滿足小微企業、農戶的需求。自成立以來，贛州銀座村鎮銀行累計發放各項貸款767.01億元，共計54.41萬筆。將百分之九十以上貸款且多以免抵押信用擔保方式投放至農戶、小微企業。

（二）挖掘市場可能，不斷為客戶提供便利

贛州銀座銀行通過移動客戶端、微信客戶端分別推出“移動工作站”“移動營業廳”令客戶“快捷、便利、及時、簡要”等服務需求得到滿足。時間上，提供無時差、不間斷的掌上服務、查詢、對賬、轉賬、貸款申請等全覆蓋的便利服務;在空間上研發能實時查詢，到現場開戶再即時上傳審批的服務終端。為老年人研發了“指紋登錄”和“人臉登錄”系統，且與公安部數據庫對接，讓客戶使用“更安全、更信任”。

（三）服務貼近大眾，業務主動出擊

贛州銀座銀行網點輻射到全市各縣，并繼續向社區、村居延伸。在特色化上做文章，在村鎮本土招聘員工，這些員工對自己社區或縣域內的人文、環境更加了解，利于發展。積極開展公益活動，讓群眾更好地了解銀行。服務下沉，貼實接地氣，提高對銀行的認可度。通過線下業務員將金融服務延伸到更為廣闊的社區、村居及田間地頭，點對點、手把手指導社區居民和村民朋友開戶、業務簽約并且展示產品，讓客戶感受到實在的服務。為擴大存戶、需求者的數量，銀行內部會有一定的指標。贛州銀座村鎮銀行在加強與居民的聯系上下功夫，樹立良好的為“三農”服務的品牌形象，吸引潛在的客戶群體。此次疫情期間，贛州銀座村鎮銀行同樣也保持著“支小、支農”初心，通過一系列舉措如減免跨行轉賬等手續費、加大信貸力度等為“復工復產”助力。

三、村鎮銀行的發展困境

（一）訴訟實務中可窺見的窘迫——以江西贛州銀座村鎮銀行為檢索樣本

筆者以“江西贛州銀座村鎮銀行”為關鍵字在無訟網進行檢索的2019年一審民事生效判決27個案件發現，所涉案由多為要求借款人歸還銀行存款及民間借貸，不良貸款問題較為突出。

1.發展趨勢。涉案數量的增加從側面可以體現贛州銀座村鎮銀行甚至是村鎮銀行近幾年來發展勢頭正旺，銀行規模、數量呈現不斷擴大的趨勢。

2.放貸利率的無固定標準及擔保方式的單一。從江西贛州銀座村鎮銀行涉訴案件來看因借款年份不同、借款期限不同，所約定的借款利率也多有不同，從4.71‰～12.42‰不定。且除了常見的連帶責任人共同擔保及不動產抵押擔保外，贛州銀座村鎮銀行缺乏其他有效的擔保措施。這一點也是目前村鎮銀行整體存在的問題，體現了村鎮銀行缺乏量化手段和專業技術進行風險管理，貸款業務定價機制有待進一步完善，村鎮銀行的貸款抵押模式及制度設計有待創新。

另外對于借款利息、提供擔保，存在借款人未充分理解，導致產生爭議的情形。因自身知識水平的相對欠缺、收入水平的微薄及經營規模的有限，同時根據《擔保法》的有關規定擔保程序涉及評估、驗證、登記等諸多復雜環節，農戶和小微企業對抵押的認識有待加強，很難提供符合要求的抵押品或擔保物。

（二）立法層面的不妥 ——整體視角村鎮銀行的發展鉗制

1.準入設置標準僵硬。考慮到農村金融高風險這一特征，國家未完全放開農村金融機構注冊資本制度。按照銀保監會的規定，我國村鎮銀行設立有“在縣（市）的村鎮銀行，其注冊資本不得低于300萬元人民幣;在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于100萬元人民幣”的“一刀切”注冊資本標準。從宏觀上看，該標準沒有考慮到我國東中西部地區的地域差異，不利于中西部地區農村金融的可持續發展。而在東部相對發達的農村地區，該標準又過于寬松。

2.主發起行產權結構制度的約束。村鎮銀行實行發起設立方式及主發起行制度。各發起方對村鎮銀行的管理模式、利潤追求、客戶定位等方面均不同，造成村鎮銀行多種發展模式并存。實踐中，主發起行漠視村鎮銀行自主經營權和獨立法人地位，以分支機構的經營模式管理村鎮銀行的情形也并不少見。比如在人員派遣上，村鎮銀行行長多數來自主發起行或其他商業銀行支行高管或分行中層副職，部分村鎮銀行存在高級管理層均由主發起行指派的情形。他們對城市商業銀行治理的思維定勢短時間無法完全改觀，習慣將主發起行的經營模式簡單移植過來;或者對當地行情不了解，易發生違規放貸以追求業績的情況。在部分人員招聘時也出現過“托關系、走后門”的不良操作。

3.股權結構的不當。目前我國村鎮銀行多數采取主發起行絕對控股模式， 2012年發布的相關意見中提到主發起行持股比例最少不低于15%。作為贛州銀座村鎮銀行的主發起行——臺州銀行持股亦是如此，比例達到70%，遠遠高于相關規定持股要求。主發起行在村鎮銀行的治理運營層面，利益影響最大。機構投資者一般以獲取利益投資回報為目的，往往通過外部監管的監督方式行使對村鎮銀行的治理權利;而對于普通投資者來說，無法實質性參與到村鎮銀行的運營中，對村鎮銀行治理無實質管理權，權利被邊緣化。股權高度集中情況，各股東間職權定位模糊不清，互相推諉，必將打擊小股東參與村鎮銀行治理運營的積極性。

4.治理結構的異質。主發起行的大份額持股，嚴重制約村鎮銀行產權、股權結構，導致村鎮銀行治理結構失衡。一是大股東獨斷專行，小股東分散，無話語權，股東大會形式化。二是董事會部分事宜聽任地方政府，主發起行派出或當地副行長兼任的情況較為明顯。三是監管不嚴，部分村鎮銀行監管管理機制缺失或不健全，監事會流于形式。村鎮銀行內部間此消彼長的利益沖突，很難形成良性發展的合力，治理結構缺乏凝聚力。

5.監管法律體系的不完備。首先就農村金融的監管而言，農村金融監管立法體系不健全，多為原則性條例。監管體系與農村金融市場特性不匹配，“監管者”與“行業主管機關”間角色界定不明，監管過度、監管不足現象時有發生。因此村鎮銀行的監管，亦缺少專門的立法規范。多為組建審批工作指引、通知等部門規章，立法層級低。落實到具體的縣域監管部門則是農村基層匱乏專業素質技能的監管人員，在執法落實上效果差強人意。

（三）村鎮銀行選址設立的不當——微觀視角村鎮銀行營業地域的界定不佳

現有法律未對村鎮銀行地營業地域范圍界定不清。《中國銀監會關于進一步促進村鎮銀行健康發展的指導意見》提到村鎮銀行的主要營業范圍應立足于縣域。但縣域既指農村也含縣城，從逐利性出發，絕大多數村鎮銀行都將機構設在了縣城。在對贛州銀座村鎮銀行進行分析時，筆者發現贛州地區共有18個市縣，贛州銀座設立的46個支行中區域內占比3家分支機構的有章貢區（9家）、南康區（6家）、贛縣（4家）、于都（4家）、興國（3家）、瑞金（3家），其余縣為兩家或一家。從分布地域看，各分支機構存在機構分布集中度高問題，臨近贛州市區的幾個縣或區機構數量多，而邊緣地區、贛州地區西部、贛州地區南部網點密度偏低。

四、破除村鎮銀行發展困境的思考

（一）增強對村鎮銀行運營的有效監管

就監管法律制度而言，應出臺區別于一般商業銀行監管內容、方式、手段的適宜村鎮銀行的監管法律。縱觀域外的農村金融市場，無論是發達國家美國，還是發展中國家印度等，都有相對完備的監管法律體系。旨在通過設立相關法律監管農村金融運作，做到有章可循、有法可依。我國應通過完善立法，摒棄一昧的“宏而泛”的監管模式，構建差別化監管體制。同時需要健全村鎮銀行金融監管風險預警機制，引導縣級監管辦事處人員積極防范突發事件。

（二）優化村鎮銀行公司治理結構

1.構建相互制衡的治理結構。修改和完善村鎮銀行章程，優化董事會、監事會及分管部門和人員設置。董事會要緊密結合村鎮銀行實際情況，充分了解當地風土人情，挖掘地方特色，研發相應的金融產品。設置獨立的稽查監督機構、專職審計部門，細化村鎮銀行部門的監督職責。監事會應加強對業務管理部門及信貸業務的操作風險的監控，在各項業務開展的同時把握實質上的檢查。從所立足的地區金融市場出發，建立適宜自身實際的業務管理流程和內部風險控制體系。出于衡平理念下的“適度集中型”股權制衡是村鎮銀行可以選擇的一種比較理想的股權結構。

2.設立獨立董事。獨立董事與村鎮銀行、高級管理人員股東不存在任何妨礙其進行獨立客觀判斷的關系，能保持相對中立的地位，相對公正地處理銀行經營過程中的難題。并且肩負起對管理層的監督責任，推動管理層積極經營管理。減少村鎮銀行選任降低標準或者可能存在依靠“人情”等非合規選任程序，不具備專業知識或無從業經驗的人員進入銀行隊伍的情形。

（三）創新農村資產評估與抵押機制，優化村鎮銀行的金融服務

資產多樣化背景下，農村的資產評估及抵押范圍、種類應進一步放開。在農村地區無法提供充足抵押品、質押品或其他擔保的情況下，村鎮銀行應探索新的擔保方式。擁有清晰的產權權屬、法律未明令禁止的動產或不動產均可考慮作為抵押品。探索將宅基地使用權、大型農耕機具、蔬菜果棚、大棚等用作擔保的渠道。創新林地使用權、土地承包經營權等可作為質押品的方式。創新多重擔保模式，針對不同的貸款需求，貸款人群，提供不同的貸款方式。對于長期在銀行貸款且具有較好歸還信用的客戶，可給予更低的還款利率;對于資金需求大、貸款時間相對較短或者還款信用有所欠缺的客戶，加強風險意識，利用“擔保公司+小組+銀行”等貸款程序提高還款率。

村鎮銀行應將服務業務拓展到縣級以下的鄉鎮及農村地區，激勵業務員工，拓寬存貸款業務等的營銷面，深入到客戶群體中去，研發、設計多層次、多需求的線上、線下金融簡明、易懂的服務產品。

（四）完善針對村鎮銀行違約客戶執行難問題的解決措施

通過先前對江西贛州銀座村鎮銀行的案例檢索中，筆者發現，當客戶出現違約時，村鎮銀行在訴訟中的勝訴率偏高，但是實際的執行效果卻不得而知。村鎮銀行不良貸款的清收若不盡人意，勢必影響之后貸款業務開展的積極性。當前送達難的問題已成為制約商業銀行訴訟清收不良貸款進度的主要問題，故訴訟程序的完善對村鎮銀行催收不良貸款非常有必要。如果該借款糾紛案件涉嫌刑事部分，那么借款糾紛部分需等待經偵查、起訴直至審判的刑事部分借宿后再介入。耗時長、不確定性、不穩定性又將導致村鎮銀行的不良貸款訴訟案件長期擱置。故規范針對農村金融的訴訟程序、執行程序也待進一步加強。對案件需要法院、檢察院、公安、監獄等部門共同配合的，出臺相應的立法，順暢訴訟、執行程序。

（五）建立適宜的村鎮銀行市場退出機制

村鎮銀行確實無法良性運營的情況下，平穩的退出機制也有待建立。在宏觀立法層面欠缺對商業銀行市場退出的細致規定，對于村鎮銀行等農村金融機構的清退機制、被撤銷銀行的權利救濟、存款人利益保護更無具體、明確的規定。在《中華人民共和國商業銀行法》《金融機構撤銷條例》等規定中應構建完善、細致的村鎮銀行退出市場清算機制，包括對銀行破產財產的清算。專章確定對村鎮銀行破產負有過錯責任的人及相關金融機關負責人瀆職的懲戒規定。將大型商業銀行針對儲戶的顯性存款保險制度應用到村鎮銀行中來，也有助于村鎮銀行平穩退出，降低村鎮銀行儲戶對存款的擔憂。

五、結語

作為具有“規模小、程序簡單、決策鏈條短、決策效率高”，貼近農戶，有充分人緣、地緣優勢的村鎮銀行在縣域經濟發展中起著不可替代的作用。但從其立法及司法實務中暴露出現的問題也不可忽視。村鎮銀行的困境破除，須從內部治理結構、外部有力監管以及平穩的市場退出多方面探索，構建完善的村鎮銀行法律機制。最后，村鎮銀行應始終牢記服務于農業，牢記推動金融資源向“三農”傾斜的要求，踏踏實實地從貸款難、貸款貴和難貸款方面入手帶動農民貸款積極性才是可持續運營之道。

參考文獻：

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[責任編輯：蘭欣卉]