政府會計制度改革背景下財政全額撥款事業單位全面實施預算績效管理的分析

李婷婷

摘要：2018年9月，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出預算績效管理方式的創新，建立全面預算績效管理體系。我國財政全額撥款事業單位的預算管理很不嚴謹進行改革刻不容緩，收付實現制和權責發生制相結合的雙基礎政府會計制度的改革對財政全額撥款事業單位的預算績效管理工作具有重大意義。在本文中，作者主要對政府會計制度改革背景下財政全額撥款事業單位全面實施預算績效管理進行分析。

關鍵詞：新政府會計制度;財政全額撥款事業單位;績效管理

一、背景

黨的十九大報告指出接下來要全面進行預算績效管理改革工作。因為全面實施預算績效管理順應時代潮流，有利于大大提高我國的國家治理能力，推進我國的現代化建設，促進資源的優化配置、提升公共服務質量。而全面預算績效管理的實施離不開政府會計制度的改革。我國財政全額撥款事業單位預算是指部門所有綜合收支計劃均由國家相關部門審核后，再通過政府審定，最終報給人大審批的。其主要價值在于公共服務的社會價值和公益價值。加上之前很長一段時間內都是采用收付實現制的方式對信息數據進行核算研究，財政全額撥款事業單位沒有自有資金，會計核算的相對便捷使管理者很容易只注重財政撥款的支出使用，而忽略了對非現金資產的有效比配，再加上長期以來的單獨預算會計管理制度使大家都只注重對支出進度的關注，沒有很好將項目預算績效與財政預算、支出進行結合，從而影響政府管理部門全面了解我國的財政狀況以及我國國民對我國經濟活動的監督。現行的預算會計和政府會計并行的政府會計制度，更需要財政全額撥款事業單位重視對新政府會計制度和全面預算績效管理的結合應用。

二、政府會計制度改革與全面預算績效管理

（一）新政府會計制度

政府會計改革是預算會計和財務會計相互結合相互作用的整合。新政府會計制度與傳統會計制度的很多不同之處表現在：一是新政府會計制度下，預算會計和財務會計同時進行核算，收付實現制和權責發生制并行。不僅核算收入支出等現金資產也核算資產負債等非現金資產。二是健全了會計報表體系，年終不僅要編制決算報表還要編制財務會計報表，使報表使用者能更好地了解財政資金的使用效果和使用效率。三是加大了對成本、債務的管理力度。規定了對成本的核算標準和流程，根據財務會計的權責發生制原則設置了“預付賬款”、“待攤費用，’.“應付賬款”、“預計負債”等，以更加準確地核算業務活動的成本費用以及其債務。四是增加了對固定資產的折舊，能夠實時反映出國家持有的固定資產的現狀。五是取消了基建的單獨立賬，而與單位大帳統一進行核算，使基本建設業務的賬務處理更加簡便，提高會計信息的完整性。

（二）全面預算績效管理

全面預算績效管理是實現國家治理能力和治理現代化的重要手段，一定程度上能調節政府行為，提高資金的使用效率，推動服務型政府的全面建設。

全面預算績效管理是在預算所有項目和預算全過程中都貫穿入績效管理。首先，在預算編制階段，要進行事前評估，填寫項目績效目標申報書，運用定量和定性指標確定項目在未來一年的績效目標，并將其在預算編制過程中考慮進去。使預算編制人員與項目執行人員共同參與進來。其次，在預算執行過程中要加強對項目績效的監控。之前很長一段時間里我們在預算執行過程中只關注預算的執行進度，經常出現突擊花錢的現象，忽略了項目本身產生的各種效益。將績效監控融合進來有利于避免這一現象。再次，將上一年度決算評審與績效評價結果進行結合，使項目預算的編制更加科學化、合理化，項目執行人在使用項目資金過程中也能更加注重項目的執行效果而不單單是將資金使用完畢。最后，強化績效評價結果。上一年績效評審和次年的預算批復要相結合，全面實現預算績效管理工作目標，使財政資金使用效率最大化。

（三）政府會計制度改革與全面預算績效管理的關系

科學的政府會計核算制度是政府全方位實施預算績效管理的基礎，新的政府會計制度能夠全面反映政府的財務狀態，為全面實施預算績效管理提供依據，也為人民實行監督權力提供了保障，使人民能更好地行駛監督權力。

三、在政府會計制度改革下財政全額撥款事業單位全面預算績效管理中存在的問題

全額財政撥款事業單位由于其主要的公共職能使其提供的服務無論數量還是質量都更加優越，導致了其支出的隨意性，預算管理的滯后性等問題，政府會計制度改革和全面預算績效管理更是刻不容緩。

（一）新政府會計制度在全面預算績效管理中的運用還不夠成熟新政府會計制度是在2019年1月1日才開始正式推行的，全面預算績效管理工作也是近兩年才開始慢慢擴展開來的。財政全額撥款事業單位提供的很多公共產品和服務的內容和形式都是固定的，很多領導干部和普通員工都會采用慣性思維去解決問題。那么，在推出收付實現制和權責發生制雙基礎政府會計制度和全面預算績效管理制度后，由于認識和經驗的缺乏，對全額撥款事業單位預算管理也提出了新的挑戰。

（二）從業人員專業技術不足很多財政全額撥款事業單位的會計人員都是兼職人員，有些甚至是毫無會計教育背景的。而權責發生制與收付實現制并行的雙基礎政府會計制度以及推行的全面績效管理制度需要會計從業人員具備較高的專業水平和綜合素質。

（三）績效管理指標不清晰績效管理制度還沒有全面建立，即使有些地區要求在編制年初預算的同時要編制績效申報表，但申報表的編制流于形式，對年度指標、中期指標以及更細化的產出指標、效益指標、滿意度指標沒有標準的指標要求體系，使在年末結束進行績效自評時對績效指標把握不準確，為了完成任務影響了對預算績效管理的實施結果。除此之外，填寫預算績效自評表的是業務人員，他們是沒有參與到預算編制實施的整個過程中來的，會造成兩者在后來的執行中脫節的情況。

（四）預算編制和監督制度不健全財政全額撥款事業單位在進行預算編制時容易受固定思維的影響，存在一定的不科學性。首先，在編制預算項目時缺乏規范性和系統性，有些支出項目缺乏細致性和科學性，存在經驗主義;其次，財政全額撥款事業單位存在一定的盲目追求資金的狀況，在能得到資金的情況下盡量多的索取，導致了資金一定程度上的浪費;最后，很多規模比較小的全額撥款預算單位對預算項目的資金使用和監督不足，其執行和績效管理只有財務人員單向在監督，業務部門沒有專人專管。

四、措施

（一）加強思想認識單位內部可以定期組織工作人員，對其進行新政府會計制度和全面績效管理的背景、問題、實施意義、專業知識等的學習，積極轉變財政全額撥款事業單位領導的觀念和工作方法，提高管理水平和質量，保證預算管理工作與新政府會計制度和績效管理相融合。

（二）加強建設人才培養工程新政府會計制度增加了財務會計、成本、折舊、績效管理、權責發生制等新概念，對會計人員的綜合能力提出了新要求。因此，全額撥款事業單位要在加大對現有會計人員培訓的同時重點培養熟知財務管理分析的高端人才，使各單位財會業務人員能夠及早掌握新的業務知識。

（三）加強對預算績效目標數據的使用財政全額撥款事業單位要充分利用上一年度的政府財務報告和預算績效評價數據，在編制下一年度的預算時要將預算績效目標分為低、中、高三個層次，從而來確定不同時段資金的使用量，確保績效目標在一定時期內可實現，使預算編制更加合理化、精準化。

（四）建立科學的預算編制和監督制度財政全額撥款事業單位應該對上年度預算執行結果以及財務會計報告、績效評價報告進行全面分析，在此基礎上根據實際需求、事情的輕重緩急編制當年預算，充分保證當年預算的完整性和全面性。除此之外，一些體量比較小的全額撥款事業單位也應建立專門的內部監管小組，提高資金支付審核力度，定期檢查資金的進出狀況，確保財務人員嚴格按照制度要求進行工作，保障財政資金運行的合法性。

五、結束語

新政府會計制度改革和全面績效管理制度是全新的兩個制度，也是政府會計工作的重中之重，對全額撥款事業單位的預算管理工作提出了新的要求和挑戰，我們要全力以赴加強學習，落實好新政府會計制度和全面預算績效管理工作。

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