政府會(huì)計(jì)制度改革背景下財(cái)政全額撥款事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的分析

李婷婷

摘要：2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，提出預(yù)算績(jī)效管理方式的創(chuàng)新，建立全面預(yù)算績(jī)效管理體系。我國(guó)財(cái)政全額撥款事業(yè)單位的預(yù)算管理很不嚴(yán)謹(jǐn)進(jìn)行改革刻不容緩，收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制相結(jié)合的雙基礎(chǔ)政府會(huì)計(jì)制度的改革對(duì)財(cái)政全額撥款事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理工作具有重大意義。在本文中，作者主要對(duì)政府會(huì)計(jì)制度改革背景下財(cái)政全額撥款事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：新政府會(huì)計(jì)制度;財(cái)政全額撥款事業(yè)單位;績(jī)效管理

一、背景

黨的十九大報(bào)告指出接下來要全面進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理改革工作。因?yàn)槿鎸?shí)施預(yù)算績(jī)效管理順應(yīng)時(shí)代潮流，有利于大大提高我國(guó)的國(guó)家治理能力，推進(jìn)我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量。而全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施離不開政府會(huì)計(jì)制度的改革。我國(guó)財(cái)政全額撥款事業(yè)單位預(yù)算是指部門所有綜合收支計(jì)劃均由國(guó)家相關(guān)部門審核后，再通過政府審定，最終報(bào)給人大審批的。其主要價(jià)值在于公共服務(wù)的社會(huì)價(jià)值和公益價(jià)值。加上之前很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都是采用收付實(shí)現(xiàn)制的方式對(duì)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行核算研究，財(cái)政全額撥款事業(yè)單位沒有自有資金，會(huì)計(jì)核算的相對(duì)便捷使管理者很容易只注重財(cái)政撥款的支出使用，而忽略了對(duì)非現(xiàn)金資產(chǎn)的有效比配，再加上長(zhǎng)期以來的單獨(dú)預(yù)算會(huì)計(jì)管理制度使大家都只注重對(duì)支出進(jìn)度的關(guān)注，沒有很好將項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效與財(cái)政預(yù)算、支出進(jìn)行結(jié)合，從而影響政府管理部門全面了解我國(guó)的財(cái)政狀況以及我國(guó)國(guó)民對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督。現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)和政府會(huì)計(jì)并行的政府會(huì)計(jì)制度，更需要財(cái)政全額撥款事業(yè)單位重視對(duì)新政府會(huì)計(jì)制度和全面預(yù)算績(jī)效管理的結(jié)合應(yīng)用。

二、政府會(huì)計(jì)制度改革與全面預(yù)算績(jī)效管理

（一）新政府會(huì)計(jì)制度

政府會(huì)計(jì)改革是預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相互結(jié)合相互作用的整合。新政府會(huì)計(jì)制度與傳統(tǒng)會(huì)計(jì)制度的很多不同之處表現(xiàn)在：一是新政府會(huì)計(jì)制度下，預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)同時(shí)進(jìn)行核算，收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制并行。不僅核算收入支出等現(xiàn)金資產(chǎn)也核算資產(chǎn)負(fù)債等非現(xiàn)金資產(chǎn)。二是健全了會(huì)計(jì)報(bào)表體系，年終不僅要編制決算報(bào)表還要編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表，使報(bào)表使用者能更好地了解財(cái)政資金的使用效果和使用效率。三是加大了對(duì)成本、債務(wù)的管理力度。規(guī)定了對(duì)成本的核算標(biāo)準(zhǔn)和流程，根據(jù)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的權(quán)責(zé)發(fā)生制原則設(shè)置了“預(yù)付賬款”、“待攤費(fèi)用，’.“應(yīng)付賬款”、“預(yù)計(jì)負(fù)債”等，以更加準(zhǔn)確地核算業(yè)務(wù)活動(dòng)的成本費(fèi)用以及其債務(wù)。四是增加了對(duì)固定資產(chǎn)的折舊，能夠?qū)崟r(shí)反映出國(guó)家持有的固定資產(chǎn)的現(xiàn)狀。五是取消了基建的單獨(dú)立賬，而與單位大帳統(tǒng)一進(jìn)行核算，使基本建設(shè)業(yè)務(wù)的賬務(wù)處理更加簡(jiǎn)便，提高會(huì)計(jì)信息的完整性。

（二）全面預(yù)算績(jī)效管理

全面預(yù)算績(jī)效管理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理現(xiàn)代化的重要手段，一定程度上能調(diào)節(jié)政府行為，提高資金的使用效率，推動(dòng)服務(wù)型政府的全面建設(shè)。

全面預(yù)算績(jī)效管理是在預(yù)算所有項(xiàng)目和預(yù)算全過程中都貫穿入績(jī)效管理。首先，在預(yù)算編制階段，要進(jìn)行事前評(píng)估，填寫項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)書，運(yùn)用定量和定性指標(biāo)確定項(xiàng)目在未來一年的績(jī)效目標(biāo)，并將其在預(yù)算編制過程中考慮進(jìn)去。使預(yù)算編制人員與項(xiàng)目執(zhí)行人員共同參與進(jìn)來。其次，在預(yù)算執(zhí)行過程中要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的監(jiān)控。之前很長(zhǎng)一段時(shí)間里我們?cè)陬A(yù)算執(zhí)行過程中只關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，經(jīng)常出現(xiàn)突擊花錢的現(xiàn)象，忽略了項(xiàng)目本身產(chǎn)生的各種效益。將績(jī)效監(jiān)控融合進(jìn)來有利于避免這一現(xiàn)象。再次，將上一年度決算評(píng)審與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行結(jié)合，使項(xiàng)目預(yù)算的編制更加科學(xué)化、合理化，項(xiàng)目執(zhí)行人在使用項(xiàng)目資金過程中也能更加注重項(xiàng)目的執(zhí)行效果而不單單是將資金使用完畢。最后，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。上一年績(jī)效評(píng)審和次年的預(yù)算批復(fù)要相結(jié)合，全面實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理工作目標(biāo)，使財(cái)政資金使用效率最大化。

（三）政府會(huì)計(jì)制度改革與全面預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)系

科學(xué)的政府會(huì)計(jì)核算制度是政府全方位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，新的政府會(huì)計(jì)制度能夠全面反映政府的財(cái)務(wù)狀態(tài)，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提供依據(jù)，也為人民實(shí)行監(jiān)督權(quán)力提供了保障，使人民能更好地行駛監(jiān)督權(quán)力。

三、在政府會(huì)計(jì)制度改革下財(cái)政全額撥款事業(yè)單位全面預(yù)算績(jī)效管理中存在的問題

全額財(cái)政撥款事業(yè)單位由于其主要的公共職能使其提供的服務(wù)無論數(shù)量還是質(zhì)量都更加優(yōu)越，導(dǎo)致了其支出的隨意性，預(yù)算管理的滯后性等問題，政府會(huì)計(jì)制度改革和全面預(yù)算績(jī)效管理更是刻不容緩。

（一）新政府會(huì)計(jì)制度在全面預(yù)算績(jī)效管理中的運(yùn)用還不夠成熟新政府會(huì)計(jì)制度是在2019年1月1日才開始正式推行的，全面預(yù)算績(jī)效管理工作也是近兩年才開始慢慢擴(kuò)展開來的。財(cái)政全額撥款事業(yè)單位提供的很多公共產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容和形式都是固定的，很多領(lǐng)導(dǎo)干部和普通員工都會(huì)采用慣性思維去解決問題。那么，在推出收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制雙基礎(chǔ)政府會(huì)計(jì)制度和全面預(yù)算績(jī)效管理制度后，由于認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的缺乏，對(duì)全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理也提出了新的挑戰(zhàn)。

（二）從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)不足很多財(cái)政全額撥款事業(yè)單位的會(huì)計(jì)人員都是兼職人員，有些甚至是毫無會(huì)計(jì)教育背景的。而權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)制并行的雙基礎(chǔ)政府會(huì)計(jì)制度以及推行的全面績(jī)效管理制度需要會(huì)計(jì)從業(yè)人員具備較高的專業(yè)水平和綜合素質(zhì)。

（三）績(jī)效管理指標(biāo)不清晰績(jī)效管理制度還沒有全面建立，即使有些地區(qū)要求在編制年初預(yù)算的同時(shí)要編制績(jī)效申報(bào)表，但申報(bào)表的編制流于形式，對(duì)年度指標(biāo)、中期指標(biāo)以及更細(xì)化的產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)沒有標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)要求體系，使在年末結(jié)束進(jìn)行績(jī)效自評(píng)時(shí)對(duì)績(jī)效指標(biāo)把握不準(zhǔn)確，為了完成任務(wù)影響了對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施結(jié)果。除此之外，填寫預(yù)算績(jī)效自評(píng)表的是業(yè)務(wù)人員，他們是沒有參與到預(yù)算編制實(shí)施的整個(gè)過程中來的，會(huì)造成兩者在后來的執(zhí)行中脫節(jié)的情況。

（四）預(yù)算編制和監(jiān)督制度不健全財(cái)政全額撥款事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)容易受固定思維的影響，存在一定的不科學(xué)性。首先，在編制預(yù)算項(xiàng)目時(shí)缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)性，有些支出項(xiàng)目缺乏細(xì)致性和科學(xué)性，存在經(jīng)驗(yàn)主義;其次，財(cái)政全額撥款事業(yè)單位存在一定的盲目追求資金的狀況，在能得到資金的情況下盡量多的索取，導(dǎo)致了資金一定程度上的浪費(fèi);最后，很多規(guī)模比較小的全額撥款預(yù)算單位對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的資金使用和監(jiān)督不足，其執(zhí)行和績(jī)效管理只有財(cái)務(wù)人員單向在監(jiān)督，業(yè)務(wù)部門沒有專人專管。

四、措施

（一）加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)單位內(nèi)部可以定期組織工作人員，對(duì)其進(jìn)行新政府會(huì)計(jì)制度和全面績(jī)效管理的背景、問題、實(shí)施意義、專業(yè)知識(shí)等的學(xué)習(xí)，積極轉(zhuǎn)變財(cái)政全額撥款事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的觀念和工作方法，提高管理水平和質(zhì)量，保證預(yù)算管理工作與新政府會(huì)計(jì)制度和績(jī)效管理相融合。

（二）加強(qiáng)建設(shè)人才培養(yǎng)工程新政府會(huì)計(jì)制度增加了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、成本、折舊、績(jī)效管理、權(quán)責(zé)發(fā)生制等新概念，對(duì)會(huì)計(jì)人員的綜合能力提出了新要求。因此，全額撥款事業(yè)單位要在加大對(duì)現(xiàn)有會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)的同時(shí)重點(diǎn)培養(yǎng)熟知財(cái)務(wù)管理分析的高端人才，使各單位財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)人員能夠及早掌握新的業(yè)務(wù)知識(shí)。

（三）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)數(shù)據(jù)的使用財(cái)政全額撥款事業(yè)單位要充分利用上一年度的政府財(cái)務(wù)報(bào)告和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，在編制下一年度的預(yù)算時(shí)要將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)分為低、中、高三個(gè)層次，從而來確定不同時(shí)段資金的使用量，確?？?jī)效目標(biāo)在一定時(shí)期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)，使預(yù)算編制更加合理化、精準(zhǔn)化。

（四）建立科學(xué)的預(yù)算編制和監(jiān)督制度財(cái)政全額撥款事業(yè)單位應(yīng)該對(duì)上年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果以及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行全面分析，在此基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)際需求、事情的輕重緩急編制當(dāng)年預(yù)算，充分保證當(dāng)年預(yù)算的完整性和全面性。除此之外，一些體量比較小的全額撥款事業(yè)單位也應(yīng)建立專門的內(nèi)部監(jiān)管小組，提高資金支付審核力度，定期檢查資金的進(jìn)出狀況，確保財(cái)務(wù)人員嚴(yán)格按照制度要求進(jìn)行工作，保障財(cái)政資金運(yùn)行的合法性。

五、結(jié)束語

新政府會(huì)計(jì)制度改革和全面績(jī)效管理制度是全新的兩個(gè)制度，也是政府會(huì)計(jì)工作的重中之重，對(duì)全額撥款事業(yè)單位的預(yù)算管理工作提出了新的要求和挑戰(zhàn)，我們要全力以赴加強(qiáng)學(xué)習(xí)，落實(shí)好新政府會(huì)計(jì)制度和全面預(yù)算績(jī)效管理工作。

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