政府購買公共體育服務(wù)形式探析

蘇耘 白波

摘要：全民健身與全民健康深度融合背景下，各地政府把完善全民健身公共服務(wù)體系，作為落實(shí)全民健身國(guó)家戰(zhàn)略、助力健康中國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，積極推動(dòng)全民健康運(yùn)動(dòng)。本文運(yùn)用文獻(xiàn)資料、訪談、數(shù)理統(tǒng)計(jì)等方法，對(duì)蘇州市政府購買公共體育服務(wù)的現(xiàn)狀及形式進(jìn)行調(diào)查研究，分析政府購買形式對(duì)蘇州全民健身產(chǎn)生的推動(dòng)作用，針對(duì)存在的問題，提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：蘇州市;政府購買公共體育服務(wù);形式;對(duì)策

一、前言

二十一世紀(jì)的中國(guó)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入了快速發(fā)展時(shí)期，在邁入小康社會(huì)進(jìn)程中，健康生活成為人們追求的目標(biāo)。提高全民健康水平是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，而健身運(yùn)動(dòng)在其中起著非常關(guān)鍵的作用。2010年以來，中央高度重視全民健身，使之成為健康中國(guó)的重要內(nèi)容。在《全民健身計(jì)劃綱要》指導(dǎo)下，全國(guó)各地積極組織開展全民健身活動(dòng)，加大公共服務(wù)體系建設(shè)，著力構(gòu)建更加完備的公共體育服務(wù)體系，強(qiáng)化于“全民健身國(guó)家戰(zhàn)略”，增強(qiáng)國(guó)民的體育意識(shí)和民眾的綜合體質(zhì)。在全民健身活動(dòng)開展中，作為公共體育服務(wù)體系新的組成部分--政府購買公共體育服務(wù)在其中發(fā)揮了不可忽視的積極推動(dòng)作用。上海、廣州、武漢等城市相繼開展了政府購買公共體育服務(wù)這項(xiàng)實(shí)踐，給其它城市推廣提供了借鑒。筆者在查閱有關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，調(diào)查和分析了政府購買公共體育服務(wù)在蘇州的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)本市政府購買公共體育服務(wù)的發(fā)展模式、成效及不足之處進(jìn)行探究，助力于蘇州市公共體育服務(wù)體系建設(shè)，更好地滿足公眾對(duì)多元化公共體育服務(wù)的需求。

二、政府購買公共體育服務(wù)機(jī)制成因

（一）政策驅(qū)動(dòng)

為進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革、簡(jiǎn)政放權(quán)、拉動(dòng)社會(huì)資本投資三大任務(wù)，在2013年的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理作出重要指示：推廣政府購買公共服務(wù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變。為進(jìn)一步落實(shí)會(huì)議精神，同年國(guó)務(wù)院又出臺(tái)政府購買公共服務(wù)配套文件，推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的力度。2015年，文化部印發(fā)文件，就政府購買公共文化服務(wù)提出指導(dǎo)意見，對(duì)政府購買公共文化服務(wù)的目的意義、購買內(nèi)容、組織實(shí)施等提出明確指導(dǎo)。各級(jí)政府根據(jù)文件精神，結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)政府購買公共服務(wù)實(shí)施推進(jìn)。體育健身作為公共文化的組成部分成為政府購買領(lǐng)域之一。

（二）公共服務(wù)方式創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

建設(shè)服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變政府原有職能是黨的十八大以來我國(guó)深化體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。公共體育服務(wù)在以下幾方面，其一，改革地方體育協(xié)會(huì)與政府之間的關(guān)聯(lián)，從純屬依賴到完全脫離;其二，社會(huì)大眾對(duì)提供高質(zhì)量的服務(wù)要求，促使政府增加公共服務(wù)數(shù)量，提升服務(wù)質(zhì)量。在有限的條件下，只有改變政府大包大攬的做法，通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，實(shí)施政府購買服務(wù)，才能做到公眾健身領(lǐng)域公共服務(wù)多樣化、個(gè)性化、專業(yè)化，使公眾得到滿意的公共服務(wù)，使政府更有效發(fā)揮職能作用。

（三）效率提升驅(qū)動(dòng)

傳統(tǒng)公共服務(wù)體制是以政府機(jī)構(gòu)直接向社會(huì)提供公共服務(wù)。在社會(huì)需求不斷增加的背景下，現(xiàn)有機(jī)制使政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的能力和效果受到制約，從供給量和供給結(jié)構(gòu)上都無法適應(yīng)多元化公共服務(wù)需求。傳統(tǒng)體制存在政府壟斷、缺乏競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)成本較高、資源浪費(fèi)、服務(wù)效率低等弊端。通過政府購買公共服務(wù)方式，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，調(diào)動(dòng)各方積極參與，利用各種資源，降低服務(wù)成本，提升服務(wù)品質(zhì)，提高市場(chǎng)滿意度。

三、蘇州市購買公共體育服務(wù)的舉措

（一）購買服務(wù)的宏觀支撐

在國(guó)家相關(guān)政策指導(dǎo)下，省政府在2013年和2014年相繼頒發(fā)和制定政府購買公共服務(wù)和公共體育服務(wù)的文件和暫行辦法，為下屬各級(jí)政府開展工作提供了政策性操作指南。蘇州市歷來非常重視公共體育服務(wù)建設(shè)，積極響應(yīng)并認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家及省政府關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)的文件精神，在短時(shí)間內(nèi)制定了實(shí)施方案，從2016年開始了公共體育服務(wù)創(chuàng)新模式的嘗試。

（二）購買服務(wù)的內(nèi)容

2016年，蘇州市政府正式啟動(dòng)公共體育服務(wù)的購買工作，歷經(jīng)4年多的發(fā)展，公共體育購買服務(wù)產(chǎn)生的良好效果推動(dòng)了這一模式向前穩(wěn)健的運(yùn)行。政府購買從宏觀上可分四大類內(nèi)容：大眾體育賽事舉辦類;賽事宣傳類;賽事保障類;體質(zhì)健康指導(dǎo)類。公共服務(wù)購買項(xiàng)目從2016年47項(xiàng)、2017年59項(xiàng)、2018年的77項(xiàng)到2019年94項(xiàng)，增長(zhǎng)幅度100%。資金投入從2016年518萬到2019年1100萬，增長(zhǎng)幅度超過100%。

（三）購買方式

蘇州市根據(jù)制定的向社會(huì)力量購買服務(wù)實(shí)施草案推進(jìn)政府購買。購買方式分為公開招標(biāo)方式、談判方式及定向委托方式三種。政府采購金額15萬元標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，按公開招標(biāo)方式購買，如蘇州市路跑聯(lián)賽、蘇州市足球甲級(jí)聯(lián)賽、蘇州航空模型賽。政府采購金額15萬元標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目由政府部門自行確定采購方式并組織采購，采用談判方式及定向委托。小型賽事，媒體宣傳，全民健身系列大講堂等一般都采用談判方式。賽事期限較短、行業(yè)專業(yè)特殊的，如皮劃艇、馬術(shù)、定向越野等比賽項(xiàng)目，以委托的方式，交由有能力的社會(huì)力量承擔(dān)。

（四）購買成效

蘇州市政府歷經(jīng)4年多的實(shí)踐，購買公共體育服務(wù)工作在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。一是推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變：政府在購買服務(wù)的過程中，把一些原本由政府提供的公共服務(wù)，將交給社會(huì)力量承擔(dān)，政府行使管理和監(jiān)督職責(zé)。形成政府主導(dǎo)，社會(huì)參與的公共服務(wù)供給模式。政府對(duì)從購買到實(shí)施過程及效果評(píng)價(jià)，進(jìn)行全程組織監(jiān)督，以實(shí)際行動(dòng)履行了職能的轉(zhuǎn)變。二提升了公眾參與健身的積極性。政府以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，購買的項(xiàng)目從2016年47項(xiàng)到2019年94項(xiàng);資金投入從2016年520萬元到2019年1100萬元。項(xiàng)目種類吸引了各年齡、各層次體育愛好者參與，賽事水平不斷提高，賽事品牌效應(yīng)不斷增強(qiáng)，推動(dòng)了全民健身的普及。三是培育了一批體育組織。政府利用購買服務(wù)活動(dòng)，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的參與服務(wù)的積極性，推動(dòng)了體育類社會(huì)組織的發(fā)展。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年蘇州市承接公共項(xiàng)目組織32家到2019年承接政府購買項(xiàng)目組織達(dá)到53家，為政府購買服務(wù)提供了內(nèi)在支撐。

四、目前蘇州市政府購買體育服務(wù)存在的弊端

（一）購買服務(wù)供求不平衡

新的發(fā)展時(shí)期，健康與健身相融合的理念越來越深入人心。大眾對(duì)健身方式的選擇越來越多樣化，對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量要求越來越高。政府作為單一主體提供服務(wù)供給，即使想提供更多的高質(zhì)量的公共服務(wù)，卻受自身力量所限，無法實(shí)現(xiàn)大眾期盼的結(jié)果。如能吸收社會(huì)資本共同參與，可使公眾得到更多的可選擇的滿意服務(wù)。因政府購買服務(wù)方式是一種創(chuàng)新，推廣時(shí)間較短，購買服務(wù)種類有所局限，購買的項(xiàng)目依然集中在政府購買體育競(jìng)賽，群眾性運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，賽事保障等方面，這些方面的購買還不能滿足公民的體育訴求。比如健身指導(dǎo)問題，鍛煉的場(chǎng)所問題，學(xué)校體育資源社會(huì)共享問題等，政府應(yīng)考慮將其納入政府購買，擴(kuò)充體育資源有效利用。

（二）購買主體之間存在權(quán)責(zé)不清

當(dāng)前，體育社會(huì)組織規(guī)模偏小，力量偏弱，在政府購買服務(wù)選擇承接主體時(shí)，依然要靠體育協(xié)會(huì)承接政府購買的公共體育服務(wù)。原隸屬立掛靠于政府部門的體育協(xié)會(huì)，盡管前幾年就開始政企分開，管辦分離的改革，單位完成兩者全面劃分，依然受行政化體制化影響。政府部門根據(jù)需求，利用行政權(quán)力交由相關(guān)協(xié)會(huì)、俱樂部承辦。協(xié)會(huì)俱樂部在體育行政組織的監(jiān)管下籌備相關(guān)活動(dòng)。政府與體育協(xié)會(huì)的依附關(guān)系制約了其它社會(huì)組織參與購買的積極性，體育協(xié)會(huì)的自主性、獨(dú)立性受到限制，政府購買服務(wù)效果受到影響。

（三）體育社會(huì)組織承接力不足

由于政府購買公共服務(wù)非盈利性質(zhì)的制約造成協(xié)會(huì)俱樂部自我造血能力不足，對(duì)政府經(jīng)費(fèi)資助依賴性較強(qiáng)，加之協(xié)會(huì)俱樂部自身宣傳力不足，故使其很難與贊助商進(jìn)行合作，社會(huì)融資能力差。項(xiàng)目補(bǔ)貼和政府購買資金是非營(yíng)利組織經(jīng)費(fèi)的主要來源，使得體育組織自我獨(dú)立發(fā)展能力較弱。在蘇州市政府購買公共體育過程中，大多采用非競(jìng)爭(zhēng)性的方式購買公共體育服務(wù)。一些承接資質(zhì)未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)體育組織，仍被納入到承接主體的選擇范圍中承接服務(wù)。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺失，將導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的降低，政府購買服務(wù)品質(zhì)將會(huì)受到損害。

（四）評(píng)估監(jiān)督不到位

政府購買公共體育服務(wù)是公共體育服務(wù)供給一種創(chuàng)新的模式，解決問題需要積累經(jīng)驗(yàn)過程，政府的監(jiān)督也是隨著職能轉(zhuǎn)變需要一個(gè)完善過程。當(dāng)前存在事中的過程性監(jiān)督和事后的評(píng)估性監(jiān)督不規(guī)范。對(duì)于時(shí)間段覆蓋范圍小的公共體育服務(wù)的監(jiān)管較為容易，對(duì)于聯(lián)賽、保障性服務(wù)等持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、覆蓋范圍廣的公共體育服務(wù)監(jiān)管，緊緊依靠政府內(nèi)部行政部門的力量較為困難。政府購買中，服務(wù)過程和服務(wù)效果的評(píng)估是監(jiān)督管理重要環(huán)節(jié)，在運(yùn)作過程中，蘇州市政府的績(jī)效評(píng)估流程簡(jiǎn)單，存在走過場(chǎng)的現(xiàn)象，評(píng)估缺乏科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系。

五、結(jié)論與對(duì)策

（一）結(jié)論

經(jīng)過4年多的探索實(shí)踐，蘇州市政府購買公共體育服務(wù)體系不斷成熟。在實(shí)踐中，政府政策不斷完善，政府職能不斷轉(zhuǎn)換，市場(chǎng)多元化體育需求不斷得到滿足。購買項(xiàng)目及購買金額穩(wěn)步增長(zhǎng)，品牌效應(yīng)逐漸打造，社會(huì)體育組織數(shù)量不斷擴(kuò)大。服務(wù)質(zhì)量，服務(wù)效率不斷提升，公共體育服務(wù)性不斷增強(qiáng)。在取得成效的同時(shí)，也面臨著許多滯待解決的問題。

（二）對(duì)策

（1）強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)換意識(shí)

政府購買公共體育服務(wù)的創(chuàng)新在于向社會(huì)體育組織購買服務(wù)，培育多元公共體育服務(wù)的主體，職責(zé)由全面“掌控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇?dǎo)”，政府職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。政府需要轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織等力量的認(rèn)識(shí)，與其建立平等合作伙伴關(guān)系，加快由提供者逐漸向購買者、監(jiān)督者職能的轉(zhuǎn)變。

（2）加大政府購買投入

加大政府購買投入，一方面可以擴(kuò)大購買服務(wù)項(xiàng)目，滿足社會(huì)大眾的需求。可以考慮將學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開放納入政府購買范圍。另一方面，可以提升體育組織的發(fā)展壯大，幫助解決資金短缺，辦事困難的問題。培育一批具有獨(dú)立性、自主性、運(yùn)作有序、行為規(guī)范的社會(huì)組織，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)滿意的服務(wù)。

（3）強(qiáng)化政府購買服務(wù)的監(jiān)督

政府購買公共體育服務(wù)是一個(gè)復(fù)雜的多個(gè)環(huán)節(jié)相銜接的時(shí)間跨度比較長(zhǎng)的過程。需要建立一個(gè)可監(jiān)控、評(píng)估科學(xué)的體系。評(píng)價(jià)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循公正公平、公開透明、可行性、制度化的原則，完善調(diào)整評(píng)估指標(biāo)。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，確定流程各環(huán)節(jié)的評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，使評(píng)估體系更加完善，促使政府和社會(huì)組織以更加審慎負(fù)責(zé)的態(tài)度進(jìn)行公共體育服務(wù)供給。

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