海岸新增自然岸線典型類型認定標準研究

張曉浩,黃華梅,吳玲玲，陳綿潤，桑新春

摘要：海岸帶地區自然岸線具有極其重要的資源價值和獨特的生態價值。一些海岸的人工岸線經過整治修復或長時間的海陸相互作用，逐漸恢復了自然海岸的形態和功能。此類岸線本該被認定為新增自然岸線并嚴格管控，然而長期以來新增自然岸線的認定并無技術規范或標準，致使其游離于監管邊緣且仍按照普通類型人工岸線的要求進行管理，一定程度上制約了海岸線的嚴格保護和有序利用。文章將新增自然岸線分為兩類，即人工岸線整治修復成自然岸線和人工岸線自然恢復成自然岸線，并給出了典型岸線類型的認定標準。同時，提出新增自然岸線的管理要求，為推動構建科學合理的自然岸線格局提供了重要技術支撐。

關鍵詞：自然岸線;整治修復;自然恢復;認定標準

中圖分類號：P748 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1005-9857（2020）07-0010-06

The Identification Standard for Typical Types of Newly Added Natural Shoreline

ZHANG Xiaohao1，HUANG Huamei1，WU Lingling1，CHEN Mianrun1，SANG Xinchun2

（1.South China Sea Institute of Planning and Environmental Research，SOA，Guangzhou 510300，China;2.National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China）

Abstract：Natural coastline has extremely important resource value and unique ecological value in coastal zone.Some artificial shorelines have gradually recovered the form and function of the natural coast after renovation and restoration or longterm land sea interaction.This kind of coastline should have been identified as newly added natural coastline and strictly controlled.However，there is no technical specification or standard for the identification of new natural coastline for a long time.As a result，it is isolated from the regulatory edge and still managed in accordance with the requirements of common types of artificial shorelines.This situation has restricted the strict protection and orderly utilization of coastline to a certain extent.In this paper，the newly added natural shoreline is divided into two categories，that is，the artificial shoreline is renovated and restored to natural shoreline & the artificial shoreline is natural recovered to natural shoreline，and the identification criteria of typical shoreline types are given.At the same time，the management requirements of newly added natural shoreline are put forward，which provides important technical support for promoting the construction of scientific and reasonable natural shoreline pattern.

Key words：Natural shoreline，Renovation and restoration，Natural recovery，Identification standard，Ecological environment protection

0 引言

海岸線是多年大潮平均高潮位時海陸分界痕跡線，具有極其重要的資源價值和獨特的生態價值，既是沿海地區開發開放、經濟社會發展的前沿陣地，同時也是國家生態安全的重要屏障[1]。受海陸交互作用尤其是圍填海造地等人類經濟社會活動的影響，大陸海岸線時空變遷總體較為明顯，海岸線保護和開發之間的矛盾越來越突出[2-6]。國家高度重視沿海地區自然岸線保護工作，《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《海岸線保護與利用管理辦法》等文件均提出“到2020年，自然岸線保有率不低于35%”的硬性要求，以期構建科學合理的自然岸線格局。落實自然岸線保有率控制制度是我國海洋生態文明建設的重要任務和目標[7]，自然岸線本是由海陸相互作用形成的原生岸線，然而自2010年起，在國家海洋局的指導下，全國陸續啟動了一系列海域、海島和海岸線的整治修復工作[8-10]。截至2017年年底，全國累計修復岸線260 km[11]，使得一些人工岸線再次具備了自然岸線的屬性和基本特征。對于此類“人工岸線”以及非人工干預下的自然恢復岸線，應本著實事求是、與時俱進的態度，科學評判其自然生態功能。目前，國家層面尚未發布人工岸線整治修復或自然恢復為自然岸線的技術標準，一些地方開展了積極且有意義的探索。上海市針對其海洋生態紅線區內大陸自然岸線保有率為12%的考核指標，研究提出了人工岸線生態化的認定標準;浙江省推行的地方標準《浙江省海岸線整治修復評價導則（試行）》，提出海岸線整治修復的分類界定、工程措施和實施要求，以及整治修復成自然岸線的認定方法。沿海省、市、自治區各級政府對轄區內的大陸自然岸線管控負有主體責任，為統籌經濟社會發展與海洋生態環境保護，亟須加快制定沿海地區新增自然岸線認定標準，助力大陸自然岸線保有率管控以及自然岸線指標市場化交易和岸線占補平衡。

1 自然岸線的重要性及認定新增自然岸線的

必要性 海岸線以物質流、能源流和信息流等為紐帶，將陸地和海洋融合為有機整體[12]。其中，自然岸線是一種可以極大造福人類的資源，是一種獨特的具有高價值且不能替代的資源，也是稀缺的、極為重要、難以再生的自然資源，是沿海地區重要的生態安全屏障，關乎我們和我們的子孫后代的共同利益。自然岸線及近岸濕地是重要的生態空間，生物多樣性水平高，魚蝦等產卵場、索餌場、越冬場和洄游通道密集分布，也是海洋生物重要棲息繁殖地和鳥類遷徙中轉站，為維持生態安全提供重要基礎，具有彌足珍貴的重要生態功能和生態價值。自然岸線具有足夠的“韌性”和“彈性”，在長期的歷史演化過程中形成了較為穩定的形態，使之成為陸海之間的重要緩沖地帶，可以有效地抵御臺風、風暴潮等極端海洋災害天氣，維護沿海群眾的生命和財產安全。自然岸線可以為人類提供重要的親海和觀景空間，是海洋經濟生態化和海洋生態產業化融合發展的重要依托，能夠不斷滿足沿海地區人民群眾和游客對優美海洋生態環境、優良海洋生態產品、優質海洋生態服務的需求。自然岸線一旦遭到人類固化、“美化”或破壞，則其生態功能短期內很難再恢復到原來水平。

自然岸線向陸、向海兩側，通常開發強度不大，用地、拆遷成本較低，而石化、核電等產業往往需要利用深水岸線和后方陸域建設碼頭和倉庫堆場，這就對自然岸線的使用提出了硬性需求。目前，沿海各地的自然岸線保有率都不高。為了保障生產岸線的使用，基于“占補平衡”理念的考慮，許多地方開始對人工岸線進行整治修復，期望增加“具有自然海岸形態特征和生態功能的海岸線”，以提高自然岸線的長度，為未來發展留出可置換的岸線空間。但是，由于存在“占多補少”“占優補劣”等不良投機現象，整治修復后的人工岸線是否可以認定為自然岸線，是否可以真正“補”上占用掉的原生自然岸線，目前還存在比較多的爭議。同時，我國人工岸線所占比例較高，但大部分人工岸線屬于養殖堤壩、防風暴潮堤壩等類型。有一些位于河口等自然條件適宜區域的人工岸線，經過長時間自然演變也逐漸形成了“新的自然岸線”，此類岸線如按照人工岸線進行管理和開發，對于沖淤動態平衡后的海洋生態損害也是比較大的。為此，及時認定并監管沿海地區新增自然岸線，對于引導和規范各地的海岸線管理工作顯得極為迫切和重要。

2 自然岸線定義的演化

隨著人們對海岸線尤其是自然岸線功能和價值認識的深化，自然岸線的定義和內涵也在不斷發生著變化，這也體現著陸海統籌背景下海洋實際管理工作和海洋生態文明的建設需求。

根據《我國近海海洋綜合調查與評價專項海岸線修測技術規程》，自然岸線是指由海陸相互作用形成的岸線，如沙質岸線、粉砂淤泥質岸線、基巖岸線和生物岸線等。

根據《海岸線保護與利用管理辦法》，自然岸線是指由海陸相互作用形成的海岸線，包括砂質岸線、淤泥質岸線、基巖岸線、生物岸線等原生岸線。整治修復后具有自然海岸形態特征和生態功能的海岸線納入自然岸線管控目標管理。

根據浙江省《海岸線調查統計技術規范》（DB33/T 2016—2018）的定義，自然岸線是由海陸相互作用形成的海岸線，包括砂礫質岸線、淤泥質岸線、基巖岸線、紅土岸線等原生岸線，以及自然恢復或整治修復后具有自然岸灘形態特征和生態功能的海岸線。

根據《全國海岸線修測技術規程》的定義，自然岸線是由海陸相互作用形成的原生岸線。主要包括基巖岸線、砂質岸線、泥質岸線、生物岸線等原生岸線。為保護原生岸線，防止原生岸線遭受侵蝕而建造的護岸，經綜合判定后，可界定為自然岸線。

3 新增自然岸線認定原則

綜合上述各階段自然岸線的定義可以看出，從科學管理和促進生態保護修復角度考慮，在“純”的原生態自然岸線之外，一些岸線雖經過人工改造，但在達到新的動力平衡之后，仍然具備自然岸線本質屬性。如這類人工岸線“游離”于監管邊緣，則不利于海岸帶生態系統的整治保護和有效恢復，故其認定和管理非常迫切。

3.1 自然一體，生態優先

新增自然岸線認定應嚴格遵循海岸線的自然形態與生態特性，尊重自然，照顧魚、蝦、蟹、藻、貝“感受”。保護優先，切忌降低認定門檻、以次充好。以有利于保護海岸線資源，有利于自然岸灘得到保留[13]，有利于維護生態系統的穩定和完整為目標。

3.2 統籌考慮，實事求是

綜合考慮管理現狀、用海習慣、圍填海歷史遺留問題處置情況以及各部門管理范圍和職責合理劃分等因素，同時和國土調查、海岸線修測成果相銜接，合理界定新增自然岸線的位置和屬性，盡可能減少對既有海岸線利用現狀的影響。

3.3 合法合規，和諧共生

嚴格遵守自然資源特別是海洋領域相關法律法規和政策制度，落實最嚴格的生態環境保護制度，真實客觀反映海岸線自然、景觀、開發活動等要素分布狀況，保證海岸線的完整性與連續性，將生態斑塊有效串聯形成生態廊道，促進人海和諧發展。

4 新增自然岸線的認定

參考《海岸線整治修復技術規程（征求意見稿）》《建設項目用海面積控制指標（試行）》和《圍填海工程生態建設技術指南（試行）》等國家有關技術方案要求，結合沿海地區海岸線保護和利用實際情況，將新增自然岸線分為兩類，即人工岸線整治修復成自然岸線、人工岸線自然恢復成自然岸線。

4.1 人工岸線整治修復成自然岸線的認定

實際工作中，短期內將人工岸線整治修復成基巖岸線、泥質岸線等難度很大，現階段比較可行且在沿海地區運用較多的方式是將人工岸線整治修復為砂質岸線和生物岸線，如廈門市會展中心東側岸線，將傳統的硬結構護岸轉向軟式的沙灘護岸[14]，使海岸具備“滲、滯、凈、排”等海綿功能，不僅可以降低風暴潮等海洋災害影響，也有效改善了水質，為寄居蟹、貝類、海鳥等創造了極具生態功能的群落空間，形成了完整的岸線-濕地生態圈，并提高了濱海旅游城市品位[15]。

人工岸線整治修復為砂質岸線：依據海域水動力條件和泥沙輸運模式，通過科學合理的人工海灘補沙或固沙工程，使沙灘達到平衡狀態并維持穩定，降低海岸侵蝕強度，改善濱海旅游環境。人工岸線整治修復為生物岸線：通過紅樹林種植等技術手段，將紅樹林繁殖體或幼苗引入可維持其生長的林地或灘涂，或者通過改善原有紅樹林濕地生境條件，因地制宜的重建或者恢復已經退化的紅樹林生態系統，使紅樹林可以形成穩定的植被群落和生態系統并提供與原生紅樹林相似的生態功能。對于整治修復后，自然海岸形態特征明顯且生態功能得到明顯改善的海岸線，結合遙感數據、現場監測和公眾參與，提出人工岸線整治修復成砂質岸線、生物岸線的指標體系。之后，再通過專家評審打分的形式進行認定，得分超過某一標準值（標準值可以全國統一，也可綜合考慮各沿海省、市、自治區經濟社會發展水平，以及大陸自然岸線保有率等管控要求因地制宜進行設定）的可納入自然岸線管控目標管理。

以人工岸線整治修復成砂質岸線為例，砂質岸線的生態功能主要從沙灘質量（含沙灘寬度和砂質品質）、沙灘穩定性、沙灘親水性、堤岸改造與景觀設施等方面考慮。由于整治修復項目多使用財政資金進行建設，海岸帶地區的高質量發展是“以人為本”的發展，也應充分考慮濱海群眾和游客的感受，故亦設置了公眾滿意度評價指標。人工岸線整治修復成砂質岸線后納入自然岸線管控的認定標準見圖1和表1（粒級等參考《HY/T 254—2018 海灘質量評價與分級》，生態環境質量、公眾滿意度等指標應委托具備相應資質或能力的第三方機構開展調查，或從政府認可的權威部門獲取）。

4.2 人工岸線自然恢復成自然岸線的認定

人工岸線自然恢復成自然岸線是指在非人工干預環境下，人工海堤、圍海堤壩或受損海灘外側的岸灘逐漸淤漲，或海洋保護區內的海堤經過多年嚴格保護管理，基本恢復或重塑了自然岸灘形態特征和生態功能的岸線。在缺少人為干預情況下，人工岸線短期內自然恢復為基巖岸線、砂質岸線難度很大，自然界中比較常見的情況是人工岸線自然恢復為泥質岸線和生物岸線。對于自然恢復的自然岸線，需綜合考慮“三帶”，即潮間帶、岸堤帶、潮上帶的自然環境特征。其中：潮間帶的地形特征明顯，有代表性的潮間帶生物;岸堤采取生態化建設方式;潮上帶屬于低強度開發的生態區域。人工岸線自然恢復成生物岸線后納入自然岸線管控的認定標準見圖2和表2，認定形式仍為專家打分法。

潮間帶（海堤向海一側的生態化岸灘）：受長時間海陸相互作用的影響，人工岸線外的岸灘自然淤漲，逐漸恢復或重塑了自然岸灘剖面形態，高潮灘發育基本完整且高程高于平均大潮高潮水位新形成的海岸線。岸堤帶（生態化海堤）：在保障海堤（護岸）防洪防潮防浪安全的前提下，向海側堤型采用斜坡式結構，在條件適宜地方緩坡入海，促進近岸海洋生境的重建，迎海面營造了生物棲息場所，海堤植被覆蓋率高，建筑材料體現生態和景觀方面的需求。潮上帶（海堤向陸一側的生態化用地）：除生產岸線、特殊利用岸線以及相關法律法規另有規定的岸線區域外，岸線均以適當方式向公眾開放，落實海岸建筑退縮線理念，開發退讓距離符合《建設項目用海面積控制指標（試行）》的相關要求，保留沿岸綠化帶、公眾親海空間和進出親海空間的通道。

5 新增自然岸線的管理要求

5.1 制定標準，規劃先行

以地方實踐摸索的經驗為基礎，綜合考慮人工岸線整治修復或自然恢復為自然岸線的基本特點，盡快制定海岸帶地區新增自然岸線認定標準，以指導地方政府更有針對性地開展海岸線管理，特別是具有生態功能的自然岸線保護工作，同時為海岸線調查統計、自然岸線考核監管、自然資產離任審計提供依據。強化頂層設計，適時啟動海岸線兩側資源與環境綜合調查與專項評價。依據資源稟賦、環境容量、開發利用現狀以及受損岸線的空間特征，編制新增自然岸線總體規劃，保障沿海藍色屏障生態功能。

5.2 更新數據，納入管理

沿海地市級自然資源行政主管部門提出新增自然岸線驗收申請，并對驗收申請書、生態環境調查評價報告、自評估報告等驗收資料的真實性負責。省級自然資源主管部門成立海岸帶地區新增自然岸線驗收工作領導小組和專家組，在自然資源部相關業務司局的指導下開展驗收工作。新增自然岸線通過驗收后，應及時更新岸線管理基礎數據庫，納入自然岸線進行統一管理。各級自然資源行政主管部門要建立由海洋行政管理、海洋執法、海域動態監測機構間的定期會商機制，及時進行情況交流與數據交換，實現審批、監管、監視監測、督查、查處等信息的共享。

5.3 加強維護，從嚴管控

省級自然資源行政主管部門通過遙感監測、視頻監控、現場監測等方式對新增自然岸線開展常態化動態監視監測，對發現的違法違規活動進行跟蹤監測。新增自然岸線應參照海洋生態保護紅線進行嚴格管控，并在下一次省級海岸線統計調查時進行更新。新增自然岸線應納入行政執法體系，加強日常監視監測，建立全覆蓋的綜合監視監測體系，以及資源環境承載能力監測預警機制，實行實時、動態、立體化的監視監測、預測預警，及時監測、分析、評價岸線開發利用活動和近岸海域生態環境狀況。

6 結語

我國是陸海兼備的大國，沿海地區人口密度和經濟密度均遙遙領先，是我國經濟持續快速增長的“龍頭”和重要動力源。為貫徹落實十九屆四中全會提出的“健全海洋資源開發保護制度”，以及《海岸線保護與利用管理辦法》等有關文件要求，亟須加快制定沿海地區新增自然岸線認定標準，以推動構建科學合理的自然岸線格局、實現海岸帶“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐、人和”的海洋生態文明建設目標。未來國家及沿海各級政府仍需開展深入研究，強化陸海統籌，堅持因地制宜，探索建立和實施人工岸線使用退出機制[16]，將整治修復和自然恢復有效融合，建立科學、合理、規范的新增自然岸線認定標準，以海岸線嚴格管控為重要抓手推動沿海地區生態環境保護和高質量發展。

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基金項目：2018年國家社會科學基金重大研究專項項目“陸海統籌背景下我國海洋生態環境協同治理研究”（18VHQ014）;廣東省海洋經濟發展（海洋六大產業）專項資金項目“新時代國土空間規劃背景下廣東省市級海洋空間規劃方法與應用研究”（粵自然資合＼[2020＼]068號）;2020年度中國-東盟海上合作基金項目“全球變化背景下南中國海近海生態系統監測與保護管理示范”.

作者簡介：張曉浩，高級工程師，碩士，研究方向為海洋生態保護修復、海岸帶與海洋空間規劃

通信作者：黃華梅，高級工程師，博士，研究方向為生態文明制度構建和政策制定