論漁業執法之當場處罰

王炎，裴兆斌

摘要：在漁業行政執法活動中，當場處罰是漁業執法機關行使制裁權的重要方式之一，但對于漁業執法當場處罰制度的理解和認識尚存爭議。文章在明確當場處罰的含義、原則和種類的基礎上，分析漁業當場處罰的適用條件及相關程序的規定。并進一步探討《中華人民共和國漁業法》及其相關涉漁執法法律、法規和規章中有關當場處罰的問題，分析漁業執法當場處罰制度與實踐需求不匹配的情形與原因，最后對于發現的問題提出完善證據制度、明確法定依據、明確當場處罰的執法人數、明確漁業當場處罰的標準、完善漁業當場處罰的監督體系等建議。

關鍵詞：漁業執法;當場處罰;行政處罰法;農業行政處罰程序規定;行政裁量

中圖分類號：D922.4;P74 ? ? 文獻標志碼：A ? ?文章編號：1005-9857（2020）07-0033-05

On the Spot Punishment of Fishery Law Enforcement

WANG Yan，PEI Zhaobin

（Dalian Ocean University .School of Marine Law and Humanities，Dalian 116023，China）

Abstract： In fishery administrative law enforcement activities，onthespot punishment is one of the important ways for fishery law enforcement agencies to exercise their sanction power，but there are still disputes about the understanding of the onthespot punishment system in fishery law enforcement.This paper analyzed the applicable conditions and relevant procedures of onthespot punishment in fishery based on its definition，principle and category.The “Fisheries Law” and its related laws，regulations and rules related to fisheries law enforcement related to onthespot punishment were further explored，and the situation and reason of the mismatch between the system of onthespot punishment of fisheries law enforcement and practical needs were analyzed.Some suggestions were also put forward，such as perfecting the evidence system，making clear the legal basis，making clear the number of law enforcement personnel，making clear the standard of fishery onthespot punishment，and perfecting the supervision system of fishery onthespot punishment.

Key words：Fishery law enforcement，Punishment on the spot，Administrative punishment law，Provisions on procedures of agricultural administrative punishment，Administrative discretion

隨著我國漁業執法機關和執法人員執法水平的不斷提高，漁業行政處罰的爭議和矛盾也在不斷增加。究其原因，一方面是行政相對人對于漁政等漁業執法機關作出的事實認定不服;另一方面是行政相對人對執法人員違反執法程序進行處罰頗為不滿。矛盾較為突出的地方就是當場處罰，受漁業執法環境的客觀因素影響，大多數漁業行政執法都在水上開展，包括海洋和陸地內水區域。采取當場處罰的方式處理既是執法的客觀需要也是提高執法效率的保證，因此，在具體的程序上往往都存在瑕疵。關于漁業當場處罰的法律依據，主要來源于《中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》）《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第33條和《農業行政處罰程序規定》第22條的規定[1]。由于漁業執法當場處罰的矛盾突出性和其本身的重要性，我們必須正視漁業當場處罰的問題。

1 漁業執法當場處罰的內涵

《漁業法》本身并沒有關于當場處罰的規定，在其法律責任一章中主要規定的是漁業行政機關對于行為人違反《漁業法》的行為如何處罰。因此，要研究漁業當場執法就要從當場處罰的含義和原則上理解漁業當場處罰的內涵。

1.1 漁業執法當場處罰中“當場”的含義

對于漁業執法中當場處罰的“當場”如何定義，存在兩種觀點：一種是廣義的理解，即當場是區別于一般行政處罰從立案到審批再到告知直至最終做出處罰決定的過程;另一種是狹義的理解，指做出處罰決定發生在發現違法行為的現場[2]。對于廣義的理解，用簡易程序的概念便可以將當場處罰的概念解釋清楚，并不必須用當場處罰這一稱謂。對于狹義的理解，由于漁業執法的特殊性往往會造成執法活動受到很多限制，取證難度也較大。并且，對于當事人的陳述和申辯難以得到充分保障，執法人員對于申辯的復核容易流于形式。但筆者傾向于狹義的理解，因為“當場”是一個時間和空間并存的概念，指的是當時和當地，即正在現場的意思。

1.2 漁業執法當場處罰的原則

1.2.1 法定原則

當場處罰是一種具體行政行為，必須遵守法定原則，《行政處罰法》第3條對此做了專門規定。這是行政處罰法定原則的具體規定，也是漁業當場處罰最基本的原則。[3]對違反法律法規規定，濫用職權、違反程序處罰等行為予以約束。

1.2.2 公正、公開原則

這是當場處罰的重要原則，要堅持事實清楚、證據確實充分。因為是當場處罰，所以必須要確保認定的違法事實清楚明確，要保證必要證據收集完整。并且，要確保處罰程序公平公正公開。執法人員與當事人有利害關系的要主動回避，當事人申請回避的理由正當的，要遵從回避規定。做出當場處罰決定前要詢問當事人是否需要陳述或申辯，對于爭議較大的案件不能當場對其做出處罰決定，要保障當事人的該項權利，不能使其形式化。此外，對于處罰的法律依據和當事人不服處罰決定的救濟途徑要書面明確告知當事人。

1.2.3 處罰與教育相結合原則

處罰不是規范違法行為的根本目的，對漁業違法行為人做出處罰是為了讓其承擔違法的不利后果，逼迫行為人自覺守法，因此，當場處罰還應堅持處罰與教育相結合。要在當場處罰的同時，對違法行為人進行批評教育，使當事人真正認識到違法行為的違法性和社會危害性[4]，但也要注意處罰與教育不可相互替代。

1.3 漁業執法當場處罰的種類

1.3.1 警告

盡管《漁業法》的處罰規定中并未明確規定警告這類處罰，但是其他涉漁法規中存在警告處罰。如，《中華人民共和國管轄海域外國人、外國船舶漁業活動管理暫行規定》第17條的規定[5]。

1.3.2 罰款

罰款是漁業當場處罰最常用的一種處罰種類。通過罰沒違法行為人一定數額的金錢，達到制裁和教育當事人的目的。《漁業法》中只規定了罰款幅度的上限，并未規定具體的罰款數額，這導致了執法人員的裁量權過大，即使在當場處罰情況下，這樣的規定也十分容易造成執法不公正的問題。但在其他涉漁法規、規章中對于罰款的數額有多重類型的規定，如統一罰款數額、按比例計算罰款數額、只規定罰款但不規定罰款數額等，其中各地方的地方性法規的規定也不盡相同。

2 漁業執法當場處罰的適用條件和程序

漁業行政機關普遍存在工作量大、任務重的問題，采取當場處罰的方式可以使漁業行政執法成本更低、效率更高。但當場處罰也容易導致行政權力濫用的問題，因此，必須嚴格規制漁業執法當場處罰的適用條件和程序。

2.1 漁業執法當場處罰的適用條件

《行政處罰法》第三十三條和《農業行政處罰程序規定》第二十二條明確規定了當場處罰的適用條件，分為4個方面：①當場發現漁業行政違法行為。當場處罰要求執法人員當場發現的違法行為正在進行，如果是他人舉報的或者是其他機關移送的案件，都應當按照普通程序進行處理[6]。②違法的事實清楚，證據確鑿。這要求執法人員在現場發現的違法事實比較簡單明確，證據完整且爭議不大。③有法定的依據。做出漁業當場處罰所依據的法律、行政法規、地方性法規和規章都必須符合《行政處罰法》第二章的規定。④處罰輕微，危害不大。當場處罰僅限于警告以及自然人50元以下罰款和法人、其他組織1 000元以下罰款。這意味著在漁業執法活動中，只有滿足上述4個條件時才可以當場進行處罰，這是法律和行政法規的規定。

2.2 漁業執法當場處罰的程序

行政行為不僅需要保證實體公正還需要保障程序正義，漁業執法處罰是關系漁業生產者切身利益的一項具體行政行為，必須要在事實清楚、證據確鑿的基礎上，經過公正的執法程序調查后，最終做出經得起歷史檢驗的處罰。對于漁業執法當場處罰的程序，盡管《行政處罰法》與《農業行政處罰程序規定》在這一問題上的規定有些許差別，但大體上是一致的。

（1）執法人員向行政相對人出示證件，表明身份。任何行政行為都必須要有適格的行政主體，都要具備行政執法權。漁業執法人員在發現漁業違法行為并開展調查工作時，必須向相對人表明自己的執法人員身份，并出示相關執法證件。未經出示證件或證明身份的，行政相對人可以拒絕配合。

（2）當場查清違法事實，收集和保存必要證據。當場處罰適用簡易程序處理，一線執法人員可以簡化辦案流程，但是在違法事實認定和證據收集保存上不能過于簡化，從而影響了違法行為的正常處罰。

（3）告知處罰實施及給予處罰的理由和依據，聽取當事人的陳述和申辯。漁業行政執法人員在做出當場處罰決定之前，應當告知其違法的事實和給予行政處罰的理由，并同時告知對其處罰的法律依據。對于當事人提出的陳述和辯解，漁業執法人員應當認真聽取，不得禁止其申辯，更不得因此而加重相對人的處罰。陳述和申辯權是法律賦予當事人的權利，任何人不得剝奪。

（4）做出處罰決定，填寫制式決定書并當場交付給被處罰人。因為行政處罰決定是一種要式行為，所以在做出處罰決定時，應當填寫預定格式、編有號碼的當場處罰決定書，并應當將當場處罰決定書當場交付給被處罰人[7]。除《行政處罰法》第四十七條和第四十八條的規定外，漁業執法機關應當實行罰繳分離，但對例外情形下允許當場收繳罰款的，行政機關應向當事人出具省級財政部門統一印發的罰款收據。

（5）告知當事人不服處罰決定的，可以申請復議或者提起行政訴訟。當場處罰是一種被當事人對行政責任的負擔，應當告知當事人不服從處罰決定，維護自身合法權益的救濟途徑。不僅保障了當事人的合法權益還能制約一部分漁業執法人員濫用職權的問題。

（6）當場處罰決定報所屬漁業行政機關備案。漁業執法人員應當自抵岸之日起2日內，將《當場處罰決定書》報所屬漁業行政處罰機關備案。對于當場收繳的罰款，應當自抵岸之日起2日內交至漁業行政處罰機關，該機關應在2日內將罰款交至指定的銀行。

3 漁業執法當場處罰存在的問題及原因分析

在漁業執法的長期實踐中，由于漁業行政處罰配套法律法規的不完善，導致執法者在實際執法中出現了很多的問題。在一般行政處罰中，漁業行政處罰就已經存在較多的問題，在當場處罰過程中，問題進一步擴大。

3.1 漁業執法當場處罰存在的問題

3.1.1 缺乏證據制度的規定

一般行政處罰對證據的要求是行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據[8];必要時，依照法律、法規的規定，可以進行檢查。但是在漁業執法當場處罰的證據要求上，僅有“違法事實確鑿”這樣非常籠統的規定。這樣的要求降低了一線漁業執法者對當場處罰的證據的重視程度，缺乏明確的指導和嚴格的要求。容易造成執法人員認為的和最終應當提供的證據不匹配的問題，無法作為處罰的真正依據，更不能成為行政復議和行政訴訟采納的證據。

3.1.2 法定依據的內容不明確

《行政處罰法》和《農業行政處罰程序規定》對于當場處罰的條件中有一項要求是有法定依據，但是這個法定依據的內容并不明確。是僅能適用全國性的漁業法律、法規、規章還是也可以適用地方性的漁業法規和規章？對于除此之外的漁業規范性文件是否也可以算是有法定依據？另外，是否滿足當場處罰要求的法律、法規和規章，即使與不屬于漁業法律、法規的，也可以視為有法定依據？

3.1.3 當場處罰執法人數缺乏規定

一般的行政處罰要求有2名執法人員，但是漁業當場處罰并沒有規定執法人員的人數[9]。在司法領域，簡易程序可以由一名法官獨任審判。在行政處罰簡易程序出臺初期，很多地方也是一人執法。一些法規、規章以及地方性規范性文件都默認了這種情況，但是這種做法在實踐中產生了很多的爭議，漁業執法人員本來就擁有較大的自由裁量權，一人執法的處罰結果并不能使當事人認可。

3.1.4 漁業行政執法中處罰標準不明確

《漁業法》是漁業行政機關對違法行為人作出處罰的主要依據，現有規定中的處罰數額范圍很大，但是《漁業法》并沒有明確規定處罰的標準。而我國各地區由于經濟水平的不同，對漁業處罰標準的規定也不同。此外，當場處罰的罰款數額制定的很低，這與漁業執法的實際情況不大相符，尤其是海洋漁業的執法處罰遠遠超出了當場處罰的數額限制，導致海洋漁業執法無法當場進行處罰，給執法工作帶來很多的不便。

3.1.5 監督體系不完善

漁業當場處罰本身就具有不完善之處，缺乏統一明確的處罰標準導致了自由裁量權的擴大，而如果再缺乏處罰機關審批環節的制約，將非常容易促使漁業執法不作為、執法亂作為等執法不公的情況。同時，當事人往往會為了免于處罰而向執法人員行賄，執法人員在缺乏監督的情況下很難做到拒絕受賄，因此，當場處罰也很容易滋生腐敗問題，而腐敗則是執法不公最難以鏟除的毒瘤，缺乏監督體系將會對我國漁業生產的發展造成十分不利的影響。

3.2 漁業執法當場處罰問題的原因分析

3.2.1 主觀原因

當下，一部分漁業執法人員缺乏對漁業處罰相關法律、法規和規章的理解，業務能力不能適應漁業發展的需要，缺乏對漁業執法的工作熱情，在漁業當場處罰的問題上，由于立法對執法的要求相對降低，而放松了執法實體和程序上的要求。此外，由于缺乏監督機制的制約，導致一些漁業執法人員濫用執法權，以言代法，以權謀私。

3.2.2 客觀原因

漁業執法人員除了自身的主觀原因導致在日常執法過程中產生了一系列的問題外，對于在漁業當場處罰中出現的其他問題，大多是由于違反執法程序造成的。這一問題是行政執法普遍存在的問題，尤其在程序規定不明確、不完善的情況下，重實體、輕程序的現象更為明顯。并且，漁業處罰的自由裁量權較大，不同的執法者對于同一個案件的處罰結果可能不完全一樣，也容易讓當事人產生執法者不公正處理的想法。對于當場處罰執法人數的問題，是由于缺乏立法的明確規定造成的，當場處罰到底是1人還是2人，都有法定的依據，即使人數規定的不統一確實會帶來很多爭議，但立法的欠缺是問題的根源。

4 完善漁業執法當場處罰的建議

漁業當場處罰的相關立法目前還不完善，而這樣的法律規定又不太符合執法工作的實際情況，這導致一線執法工作者在面對漁業違法行為作出當場處罰決定時，面臨著違法行為認定和程序是否合法等諸多問題。這些問題的解決需要立法上加以完善，并進一步明確相關規定的標準和依據。

4.1 完善證據制度

證據制度的完善，首先應當在立法上加以明確。當場處罰雖然相較于一般的行政處罰有所簡化，但這并不意味著在取證上可以同樣變得簡易，證據是證明違法事實的依據，沒有完整的證據鏈就不能確定行為人違法的事實，因此，要將“違法事實確鑿”的規定進行細化，不能僅憑執法者的主觀認知來斷定，要制定出明確的證據制度，或者在證據制度上保持和一般行政處罰同樣的標準。

4.2 明確法定依據

對于“有法定依據”的規定要在立法上明確加以限制，對于法律、法規和規章以外的任何規范性文件一律不得適用[10]。對于地方性法規和規章要向社會公開，被公眾所知曉，否則不得作為漁業處罰的依據。由于漁業生產活動具有跨區域性的特點，而地方性法規和規章的內容又不完全一致，容易引發執法上的爭議和沖突，因此，建議由國務院或者國家漁業行政管理部門統一制定當場處罰的法規或規章，增強漁業當場處罰的普適性。

4.3 明確當場處罰的執法人數

對于漁業當場處罰人數不統一的問題，建議增加《行政處罰法》中關于當場處罰人數的規定，或者將一般行政執法不少于2人的規定統一適用于當場處罰。由于漁業執法的特殊性，1人執法難以避免執法不公的問題，并且也容易遭到當事人的威脅和阻撓。只有立法的紅線繃緊了，實踐中才能更好地依法行政。

4.4 明確漁業執法當場處罰的標準

由于《漁業法》對違法行為的處罰標準比較寬泛，致使漁業執法人員的自由裁量權較大，對漁業當場處罰的公正性產生了不利的影響。因此，建議《漁業法》在修改上進一步明確漁業當場處罰的標準，為漁業執法人員的裁量提供規范指導，或者由國家漁業行政主管部門出臺相關的規定，統一規范漁業當場處罰的標準。

4.5 完善漁業執法當場處罰的監督體系

漁業當場處罰因為其自身的特殊性導致缺乏監督機制的制約，首要的任務就是要彌補監督缺位的問題。建議在當場處罰程序中增加由當事人填寫反饋的廉政監督卡環節，允許行政相對人對漁業執法過程正常的錄音錄像，加強行政相對人的外部監督。還要加強對漁業行政執法人員的內部監督，制定合理的內部監督管理制度，對作出當場處罰的漁業執法人員實施同等考評制度，確保漁業當場處罰的過程公平公正公開。

5 結語

探討漁業執法的當場處罰是當前漁業行政執法中極具現實意義的研究，是發現并解決漁業執法當場處罰問題的重要步驟。通過研究漁業當場處罰的相關制度，認為要完善現有的漁業當場處罰制度規定，提高漁業當場處罰的罰款數額，使其罰款數額規定符合漁業執法的實際情況。要細化漁業當場處罰標準，完善當場處罰的監督和制約機制。要明確當場處罰不是單純的行政處罰簡易程序，要確保當場處罰符合實體公正和程序公正。

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基金項目：遼寧省教育廳2019年度科學研究經費項目（DW201903）;2020遼寧省經濟社會發展研究課題（2020lslktjdzd-014）;農業農村部漁業漁政管理局2019年度研究項目（梳理漁業行政強制及法律責任）;中國學位與研究生教育學會農林學科工作委員會2019 年研究課題立項（2019-NLZX-YB52）;教育部備案2017年度國別與區域研究中心項目（GQ17091）.

作者簡介：王炎，碩士研究生，研究方向為國際法、海洋法

通信作者：裴兆斌，教授，博士，研究方向為行政法與行政訴訟法、刑法、海洋法與漁業法