基于精細(xì)化理念的海岸線管控思考與探討

林靜柔 高楊

摘要：海岸線是海陸交互的分界線，也是實(shí)施陸海統(tǒng)籌和海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，海岸線保護(hù)與利用管理水平和要求不斷提高，我國對海岸線的管控正逐步由“粗放化”向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國海岸線管控中存在規(guī)劃引領(lǐng)不足、海岸線資源分類分級需進(jìn)一步細(xì)化、海岸線人工化顯著、海岸線管控分類較單一等問題。文章在現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，基于精細(xì)化管理理念，對海岸線管控進(jìn)行分析，提出優(yōu)先統(tǒng)籌海岸線規(guī)劃編制、推進(jìn)海岸線分類分級精細(xì)化、探索研究海岸線有效供給方法、增加海岸線用途管控、強(qiáng)化海岸線整治修復(fù)、加強(qiáng)海岸線精細(xì)化管控信息化水平等對策建議，為管理部門提供決策支撐。

關(guān)鍵詞：海岸線;精細(xì)化;陸海統(tǒng)籌;分類管控;用途管控

Abstract：The coastline is the dividing line between sea and land interactions，and is also an important hand for the implementation of land and sea coordination and marine ecological civilization.With the rapid development of society and economy，the requirements for the management of coastline protection and utilization have increased，and China′s management of coastline is gradually changing from “extensive” to “fine”.At present，there are still issues such as insufficient planning guidance，the need to further refine the classification of coastline resources，the significant artificialization of coastlines，and the relatively simple classification and control of coastline in China′s coastline management.Facing the existing problems，this paper analyzed the coastline management based on the refined management concept，and proposed some suggestions to provide decision-making support for the management departments，such as carrying out the compilation of coastline planning，promoting the classification refinement of coastline，exploring the effective supply method of coastline，adding the use control of coastline，strengthening the renovation and restoration of coastline，and improving the informatization level of coastline management and control.

Key words：Coastline，F(xiàn)ine，Land and sea coordination，Classification control，Use control

細(xì)化理念的海岸線管控思考與探討

0 引言

海岸線是平均大潮高潮時的海陸分界線，具有重要的生態(tài)功能和資源價值，關(guān)乎沿海地區(qū)的生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生福祉，是海岸帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間載體[1-3]。海岸線管理是海洋開發(fā)利用與保護(hù)工作的重要抓手。2017年3月，原國家海洋局印發(fā)了《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），提出建立自然岸線保有率控制制度，實(shí)行岸線分類保護(hù)，開展海岸線整治修復(fù)，實(shí)施海岸線保護(hù)與利用情況督察，并首次提出將自然岸線保護(hù)納入沿海地方政府政績考核。2017年10月《廣東省海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃》基于廣東省海岸帶自然資源稟賦和承載能力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿Γ岢鲆院０毒€為軸，構(gòu)建“一線管控、兩域?qū)樱鷧f(xié)調(diào)、生態(tài)優(yōu)先，多規(guī)融合、灣區(qū)發(fā)展”的海岸帶保護(hù)與利用總體格局，首次提出“實(shí)施海岸線分類分段精細(xì)化管控”的理念，并單列“嚴(yán)格海岸線管控”專章，強(qiáng)調(diào)實(shí)施海岸線分類分段規(guī)劃，加強(qiáng)海岸線功能管控。2019年5月，廣東省自然資源廳出臺了《關(guān)于推進(jìn)廣東省海岸帶保護(hù)與利用綜合示范區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出“探索海岸帶空間管控模式，以海岸線為軸，以分類分段功能管控為抓手，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)岸線管理制度，加強(qiáng)嚴(yán)格保護(hù)岸線名錄管理，明確保護(hù)邊界，設(shè)立保護(hù)標(biāo)識。探索海岸線占補(bǔ)平衡制度。”

海岸線管理相關(guān)制度文件的出臺，為海岸線精細(xì)化管控的實(shí)施提供了指引。隨著經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，單純粗放以海岸線長度、類型進(jìn)行管控的模式已不能完全滿足精細(xì)化管理海岸線的目標(biāo)。然而，如何理解海岸線精細(xì)化管控理念，海岸線精細(xì)化管控具體如何實(shí)施，目前尚缺乏相關(guān)的討論。本研究在分析海岸線管控現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合精細(xì)化管控理念，探尋精細(xì)化管控下海岸線管控的針對性措施，以期為海岸線管控的進(jìn)一步精細(xì)化提供思考和借鑒。

1 海岸線管控研究進(jìn)展

我國關(guān)于海岸線管控的研究總體起步較晚，是在海岸帶資源保護(hù)利用研究基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來的，主要包括特定區(qū)域海岸線資源現(xiàn)狀與評價、海岸線及海岸帶空間區(qū)劃研究、海岸線管理問題分析及相應(yīng)對策研究等。石強(qiáng)等[4]對深圳濱海資源的特點(diǎn)和開發(fā)利用現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，對深圳東、西濱海海岸線資源的開發(fā)布局進(jìn)行了規(guī)劃;宋素青等[5]全面介紹了河北省主要海岸線類型的分布、開發(fā)利用狀況和主要特點(diǎn)，在充分考慮各類海岸線的自然稟賦和開發(fā)利用及管理問題的基礎(chǔ)上，提出了具有針對性的合理利用與保護(hù)的對策和措施;李彥平等[6]針對我國海岸線管理中存在的問題，提出制定海岸線總體規(guī)劃、建立海岸線有償使用制度、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管力度等措施;陳洪全[7]以鹽城市為例，對該市的海岸線資源進(jìn)行了評價，找出了海岸線資源數(shù)量減少，質(zhì)量下降、功能和效益減弱的原因，并提出了科學(xué)圍墾、節(jié)點(diǎn)開發(fā)、防護(hù)保護(hù)、生態(tài)利用、嚴(yán)格管理等海岸線保護(hù)利用對策;王麗蕓[8]總結(jié)出秦皇島海岸線資源利用存在缺少合理規(guī)劃、海水入侵嚴(yán)重、排污入海缺乏嚴(yán)格監(jiān)控、跟蹤管理不到位等問題，提出規(guī)劃先行、分區(qū)開發(fā)、生態(tài)保護(hù)、加強(qiáng)管理、公眾參與等秦皇島海岸線資源保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展利用的對策;張健等[9]全面介紹了滄州市海岸利用現(xiàn)狀和特點(diǎn)，在結(jié)合海岸線自然屬性和規(guī)劃的基礎(chǔ)上，提出了海岸線利用、保護(hù)修復(fù)和管理方面的建議;孫偉等[10]討論了寧波海岸線及海岸帶的空間區(qū)劃指標(biāo)體系選擇和方法應(yīng)用問題，重點(diǎn)討論評價單元劃分、評價指標(biāo)選擇與處理等技術(shù)方法，將寧波市海岸帶空間劃分為生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間，并結(jié)合寧波市空間開發(fā)現(xiàn)狀，提出不同類型區(qū)域空間布局調(diào)整引導(dǎo)方向和管制要求。劉大海等和林靜柔等[11-12]研究總結(jié)出我國海岸線管理遇到的主要問題，包括海岸線利用效率低、非功能性用海占用過多岸線資源、海岸線資源價值未受重視、行業(yè)部門海岸線使用規(guī)劃不合理、自然岸線未得到保護(hù)和重視。前人關(guān)于海岸線管理的研究為理解和推進(jìn)精細(xì)化管控提供了豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)與建議。然而，由于技術(shù)和管理理念的局限性，關(guān)于海岸線分類分段精細(xì)化管控的研究相對較少，亟須在原有海岸線管理的基礎(chǔ)上進(jìn)一步開展海岸線精細(xì)化管控的理論與實(shí)踐。

2 海岸線管控現(xiàn)存問題

2.1 海岸線管控規(guī)劃引領(lǐng)不足

當(dāng)前，我國海岸線管理主要以《管理辦法》為依據(jù)，各地方自行制定和編制相應(yīng)的海岸線管理?xiàng)l例和相關(guān)規(guī)劃，尚未形成統(tǒng)一分層級的海岸線管理制度。同時，由于對海岸線向陸和向海兩側(cè)的開發(fā)利用和保護(hù)銜接不足，導(dǎo)致陸海統(tǒng)籌矛盾突出。

2.2 海岸線資源分類分級需進(jìn)一步細(xì)化

根據(jù)《管理辦法》，按照海岸線資源自然屬性，自然岸線分為砂質(zhì)、基巖、淤泥質(zhì)、生物、河口岸線以及整治修復(fù)后具有自然海岸形態(tài)特征和生態(tài)功能的岸線（以下簡稱“自然形態(tài)生態(tài)岸線”），海岸線資源類型的細(xì)化程度有待提高。以沙灘資源為例，沙灘資源均屬于砂質(zhì)岸線，但不同區(qū)域沙灘質(zhì)量各異。如有些區(qū)域沙灘砂質(zhì)細(xì)膩，面積較大，適宜開展旅游;而有些沙灘寬度較短，且沙灘上分布有石塊等，較難進(jìn)行開發(fā)利用。不同特征的沙灘采用相同的管控要求，易導(dǎo)致資源粗放化利用。

2.3 海岸線人工化顯著，岸線集約程度有待提高

近年來，隨著海域開發(fā)利用強(qiáng)度增大，海岸線人工化態(tài)勢顯著，部分發(fā)達(dá)沿海地區(qū)自然岸線保有壓力較大。如東莞市濱海灣新區(qū)，大陸海岸線總長23.91 km，其中人工岸線占大陸岸線總長的88.97%，河口岸線、基巖岸線和砂質(zhì)岸線等自然岸線總長僅占11.03%，自然岸線保有率遠(yuǎn)低于2020年的全國自然岸線保有率目標(biāo)（35%）。而海島基巖岸線、砂質(zhì)岸線等自然岸線僅占海島岸線總長的5%。此外，部分海岸線開發(fā)利用方式粗放，集約節(jié)約利用程度不夠。

2.4 海岸線管控分類較單一，管控要求亟須加強(qiáng)

當(dāng)前我國海岸線分類分段管控主要按照保護(hù)類別劃分為嚴(yán)格保護(hù)岸線、限制開發(fā)岸線和優(yōu)化利用岸線3種類型，這種分類方式對海岸線管理起到了加強(qiáng)自然岸線保護(hù)、分層級優(yōu)化利用岸線的作用。但是，目前這種管控方法對岸線進(jìn)行分段分類保護(hù)，尚未考慮同一岸段同一類別中還存在開發(fā)利用現(xiàn)狀及未來規(guī)劃利用方向的差異性，仍比較粗放，還需進(jìn)一步細(xì)化以滿足各地方對海岸線精細(xì)化管理的要求。

3 海岸線精細(xì)化管控

3.1 精細(xì)化管理理念

精細(xì)化管理是一種現(xiàn)代的企業(yè)管理理念和管理技術(shù)，是社會分工精細(xì)化和服務(wù)質(zhì)量精細(xì)化的體現(xiàn)。該概念最早起源于工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，涉及生產(chǎn)過程中的每一個環(huán)節(jié)，本質(zhì)意義就在于其是一種對戰(zhàn)略和目標(biāo)進(jìn)行分解、細(xì)化和落實(shí)的過程，是讓企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃能有效貫徹到每個環(huán)節(jié)并發(fā)揮作用的過程，同時也是提升企業(yè)整體執(zhí)行能力的重要途徑[13]。精細(xì)化管理理念目前已應(yīng)用到包括政府管理的各個領(lǐng)域中。

我國海岸線管理也正逐步由“粗放化”向“精細(xì)化”邁進(jìn)，亟須在原有海岸線管理基礎(chǔ)上進(jìn)一步開展海岸線精細(xì)化管控的理論與實(shí)踐。從空間資源全過程管理角度出發(fā)，海岸線管控應(yīng)掌握岸線賦存狀況、明確海岸線需求、因地制宜實(shí)施岸線管控，并實(shí)現(xiàn)海岸線有效供給。具體實(shí)施內(nèi)容包括海岸線修測與調(diào)查統(tǒng)計、岸線分類分段管理、海岸線動態(tài)監(jiān)測、岸線開發(fā)保護(hù)、岸線占補(bǔ)平衡、岸線退縮管控、生態(tài)修復(fù)岸線統(tǒng)計等。本研究所指的海岸線精細(xì)化管控，是指秉承精細(xì)化管理理念，對海岸線進(jìn)行分類分段劃分與管理，從而達(dá)到精準(zhǔn)和高效管控目的的方法（圖1）。

3.2 海岸線精細(xì)化管控措施

3.2.1 優(yōu)先統(tǒng)籌海岸線的規(guī)劃編制

建議將海岸線資源作為重要因素，開展岸線資源開發(fā)利用和保護(hù)規(guī)劃編制;將海岸線規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃或海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃的重要組成部分，強(qiáng)化海岸線管控要求的可操作性;制定海岸線用途管控的分類標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮現(xiàn)狀與規(guī)劃的銜接性，科學(xué)確定岸線的基本功能，統(tǒng)一開展海岸線用途管控分類分段管控。規(guī)劃過程中強(qiáng)化岸線需求分析，統(tǒng)籌考慮陸海需求、產(chǎn)業(yè)需求、生態(tài)環(huán)保需求等。同時應(yīng)厘清岸線依賴型和非依賴型產(chǎn)業(yè)、可持續(xù)利用和一次性利用岸線產(chǎn)業(yè)，結(jié)合國土空間規(guī)劃及港口、旅游、海岸帶等各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，因地制宜細(xì)化對岸線的具體需求。

3.2.2 試行推進(jìn)海岸線分類分級精細(xì)化

海岸線分類精細(xì)化是建立實(shí)施海岸線分類分段管控的基礎(chǔ)。建議以現(xiàn)行海岸線修測工作為基礎(chǔ)，結(jié)合海岸線資源資產(chǎn)價值評估，試行推進(jìn)海岸線分類精細(xì)化。在原有砂質(zhì)、基巖、淤泥質(zhì)等分類基礎(chǔ)上，基于海岸線特征，對不同海岸線屬性實(shí)施分類評價，掌握不同岸段資源的價值差異。由國家統(tǒng)一制定海岸線分類細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，各地方因地制宜按照管理需求進(jìn)行細(xì)化。

3.2.3 探索研究海岸線有效供給方法

應(yīng)以海岸線管理的目標(biāo)為基礎(chǔ)，嚴(yán)格論證海岸線使用必要性，分階段供給岸線資源。可通過岸線交易、岸線占補(bǔ)平衡等研究海岸線“二次供給”。應(yīng)針對不同區(qū)域，明確劃定可供給的海岸線分布和量，研究提出一次供給和二次供給（即修復(fù)岸線、岸線交易等）的岸段。

3.2.4 增加海岸線用途管控，優(yōu)化海岸線分類分段管控標(biāo)準(zhǔn)

海岸線分類分段不僅應(yīng)按照保護(hù)類別劃分，同時應(yīng)結(jié)合現(xiàn)狀與規(guī)劃方向，統(tǒng)籌陸域與海域功能，從海岸線用途角度進(jìn)行分類分段管控。如按照岸線用途可分為漁業(yè)岸線、工業(yè)岸線、交通運(yùn)輸岸線、濱海旅游岸線、特殊利用岸線、保護(hù)區(qū)岸線和其他岸線等，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)海岸線用途。建議以保護(hù)類別和利用方向?yàn)樽ナ郑瑢Ω鞯胤介_展海岸線分類分段劃分，并定期對實(shí)施效果進(jìn)行評估。同時加強(qiáng)海岸線分類分段管控與海岸線修測、海洋生態(tài)紅線的銜接。

3.2.5 強(qiáng)化海岸線整治修復(fù)

加強(qiáng)海岸線整治修復(fù)工作，制定海岸線整治修復(fù)認(rèn)定為自然岸線的標(biāo)準(zhǔn)，建立海岸線整治修復(fù)與制度。探索實(shí)施海岸建筑退縮線劃定與海岸線占補(bǔ)平衡。

3.2.6 加強(qiáng)海岸線精細(xì)化管控的信息化水平

將海岸線信息錄入系統(tǒng)平臺，對公眾開放，可及時獲取和監(jiān)督海岸線動態(tài)變化。提高海岸線管控效率。探索“互聯(lián)網(wǎng)+海岸線”模式，建立海岸線監(jiān)督管控平臺，強(qiáng)化公眾參與，鼓勵及時舉報損害破壞海岸線等現(xiàn)象。

4 結(jié)語

海岸線精細(xì)化管控對于高效管理海岸線資源保護(hù)與利用、充分發(fā)揮海岸線資源價值具有重要意義，也是海洋精細(xì)化管理的必然趨勢。本研究通過對海岸線管控現(xiàn)存問題的分析，結(jié)合精細(xì)化管理理念，提出優(yōu)先統(tǒng)籌海岸線的規(guī)劃編制、試行推進(jìn)海岸線分類分級精細(xì)化、探索研究海岸線有效供給方法、優(yōu)化海岸線分類分段管控標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化海岸線整治修復(fù)、加強(qiáng)海岸線精細(xì)化管控的信息化水平等措施，為海岸線管理決策提供技術(shù)支撐。

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