海上構筑物用海存在的問題及管理政策建議

李珊 徐偉 劉淑芬

摘要：隨著社會經濟的發展和海洋資源開發利用水平的提高，海上人工構筑物呈現種類、數量和規模都迅速增長的態勢。但目前我國大部分海上構筑物尚未納入統一的管理體系，導致管理權限不清和管理環節缺位。文章分析我國海上構筑物管理的現狀和存在的問題，從海洋管理實踐出發，對海上構筑物管理進行有益探索，提出在協調眾多涉海部門的基礎上，從審批、登記、竣工驗收、棄置管理、事中事后監管等方面，解決最緊迫的管理需求，先易后難地完善海上構筑物管理的缺位環節，逐步建立和完善海上構筑物管理制度體系，更好地服務于海洋經濟建設。

關鍵詞：海上構筑物;海域使用管理;措施

Abstract：With the development of social economy and the improvement of technological level of exploitation and utilization of marine resource，the types，quantity and scale of artificial structures on the sea are increasing rapidly.However，at present，most of the offshore structures have not been incorporated into the unified management system，the regulatory authority for marine structures is not clear，and a number of management links are missing.This paper analyzed the current situation and existing problems of offshore structure management in China，made a useful exploration of the management of offshore structures from the practice of marine management，and put forward that on the basis of coordinating many maritime-related departments，the most urgent management needs were solved from the aspects of approval，registration，completion acceptance，disposal management，after-the-fact supervision，etc.，and that the management of offshore structures should be improved first and later，gradually establishing and perfecting the management system of offshore structures，better service to marine economic construction.

Key words：Marine structures，Sea use management，Measures

隨著社會經濟的發展和海洋資源開發利用技術水平的提高，海洋資源開發日益向深海、遠海拓展，海上人工構筑物呈現出種類、數量和規模都迅速增長的態勢。但是，目前大部分海上構筑物尚沒有納入統一的管理體系，海上構筑物的管理權限不清，多個管理環節缺位，廢棄構筑物得不到及時清理，生態修復工作浮于表面、流于形式等。作為最重要的海洋開發利用平臺，海上構筑物用海具有數量多、規模大、用海活動集中等特點，加之構筑物對海域自然屬性造成一定程度的改變，且部分構筑物用海占用一定的岸線，因此科學、規范地管理海上構筑物是促進海洋經濟可持續發展，實現海洋強國戰略的重要基礎性工作。

1 海上構筑物的概念及管理現狀

1.1 海上構筑物的概念和分類

構筑物一般指除了有明確定義的工業建筑、民用建筑和農業建筑等之外的，對主體建筑有輔助作用的，有一定功能性的結構建筑的統稱，一般不具備、不包含或不提供人類居住功能。在《現代漢語詞典》中，構筑物是指“特種工程結構的通稱，指一般不直接在里面進行生產和生活活動的工程建筑，如水塔、煙囪等。”《辭海》將其定義為“一般指人們不直接在內進行生產和生活活動的場所。如水塔、煙囪、棧橋、堤壩、擋土墻、蓄水池和囤倉等。” 《民用建筑設計術語標準》中的構筑物是指“為某種使用目的而建造的，人們一般不直接在其內部進行生產和生活活動的工程實體或附屬建筑設施。”但這也不是絕對的，如在水利水電工程中就將江河、渠道上的所有建造物都稱為建筑物，比如水工建筑物。

根據《海域使用分類》（HY/T 123—2009），構筑物用海包括非透水構筑物、透水構筑物、跨海橋梁和海底隧道等。其中，非透水構筑物是指采用非透水方式構筑不形成圍填海事實或有效岸線的碼頭、突堤、引堤、防波堤、路基等構筑物的用海方式。透水構筑物是指采用透水方式構筑碼頭、海面棧橋、高腳屋、人工魚礁等構筑物的用海方式。

根據《深圳市海上構筑物登記暫行辦法》，海上構筑物是指在本市海域內的固定建筑物和構筑物，包括碼頭、海上固定平臺、海底隧道、橋梁、高架屋、人工漁礁以及法律法規規定的其他海上構筑物。

國內學術界中，陳凱峰[1]認為海上構筑物是指享有海域使用權的主體為實現用海目的而搭建于海上的構筑物，如海上固定平臺、海底隧道、橋梁、高架屋、人工魚礁及其他海上構筑物。

綜上來看，海上構筑物就是搭建于海上的構筑物，包括海上固定平臺、海底隧道、橋梁、高架屋、人工魚礁、大型深水網箱、海上波浪能發電等科學實驗裝置，法律法規規定的其他透水式的海上構筑物以及采用非透水方式構筑不形成有效岸線的碼頭、突堤、引堤、防波堤、路基、設施基座等構筑物。不同海域使用類型采用的海上構筑物有所不同。根據《海域使用分類》，對不同海域使用類型可采用的海上構筑物類型進行梳理（表1）。

1.2 海上構筑物的管理現狀

目前雖然沒有針對海上構筑物的統一管理法律法規，但現行的管理制度中有的已包含對海上構筑物的管理要求。

1.2.1 海域管理方面

《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域管理法》）規定，國家實行海洋功能區劃制度，海域的開發利用必須符合海洋功能區劃。也就是說，各類海上構筑物的建造使用，必須符合海洋功能區劃中該海域的功能。同時，《海域管理法》規定申請使用海域的，申請人應當提交的書面材料中必須有海域使用論證材料。之后，原國家海洋局陸續頒布多個相關文件，確立并完善海域使用論證制度。這些制度要求海域使用（包括海上構筑物建造）必須進行海域使用論證。《中華人民共和國海洋環境保護法》設專章規定防治海岸工程、海洋工程對海洋環境的污染損害，并規定新建、改建、擴建海水養殖場應當進行環境影響評價。國務院出臺的《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》，原國家海洋局出臺的《海洋石油開發工程環境影響后評價管理暫行規定》和《海洋工程環境影響評價管理規定》等，都規定海上構筑物的建造應當進行環境影響評價。

沿海各地區也陸續出臺相關法律法規，對海域管理工作進行規定。《遼寧省海域使用管理辦法》將海上人工構造物納入圍海項目管理，提出其用海應當提交海域使用論證報告書的要求，并明確分級審批要求。《山東省海域使用管理條例》（2004年修正）提出海上人工構造物的分級審批規定。《天津市海域使用管理條例》（2019年第六次修正）提出填海、圍海和建設非透水性海上人工構筑物等改變海域自然屬性的項目，申請人應當提交海域使用論證報告書;同時規定填海、圍海和非透水性海上人工構筑物等海洋工程項目竣工海域使用驗收的要求。《天津市海域使用管理條例》《浙江省海域使用管理條例》和《廣西壯族自治區海域使用管理條例》都規定海域使用權終止后，原海域使用權人應當拆除海上構筑物，恢復原狀，并對未依法拆除的海洋構筑物提出處罰要求。

1.2.2 其他涉海行業方面

我國目前涉海管理部門眾多，且不同部門管理權責不同，對構筑物的管理主要側重于與本部門職責相關的特定構筑物或特定環節的管理。根據《海域使用分類》梳理的海上構筑物類型，分述涉海行業關于海上構筑物的管理內容。

（1）漁業用海。

①漁業基礎設施用海。管理包括前期環境影響評價、通航安全評估和通航安全影響論證、水上水下建設施工項目許可、后期臨時檢驗、定期檢驗，但缺少構筑物建設規劃，建造審批、棄置和拆除等環節的管理規定以及基礎設施的規劃布局要求。涉及的法律法規及相關規定有《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國漁業法實施細則》《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》《漁業資源增值保護費征收使用辦法》等及各級漁業發展規劃。

②人工魚礁用海。主要根據布局規劃要求進行管理，相關規定見各級人工漁礁建設規劃。

（2）工業用海。

①油氣開采用海。主要基于環境影響的考慮，較為詳細地規范了建造、運行以及廢棄處置構筑物的防污要求。涉及的法律法規及相關規定有《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》及其《實施辦法》《海上油氣生產設施廢棄處置管理暫行規定》《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》《海上油氣生產設施棄置費企業所得稅管理辦法》等。

②電力工業用海。海上風電、核電的管理相對較為完善，從選址要求、建設規劃、報建審批、施工技術、工程驗收、安全標準等都有相關規定和技術標準等進行規范，但也缺少拆除、廢棄、登記等的管理。風電涉及的法律法規及相關規定有《全國風能資源評價技術規定》《風電場工程建設用地和環境保護管理暫行辦法》《關于風電建設管理有關要求的通知》《風電場工程前期工作管理暫行辦法》《風電場場址選擇技術規定》《風電場預可行性研究報告編制辦法》《海上風電開發建設管理暫行辦法》等管理規定及《全國大型風電場建設前期工作大綱》《風電場工程等級劃分及設計安全標準》《風電場工程安全設施竣工驗收辦法》《風電場工程安全驗收評價報告編制規程》《風電場工程規劃報告編制辦法》《風電場工程可行性研究報告編制辦法》《風電場工程可行性研究報告設計概算編制辦法及計算標準》等技術要求。核電涉及的法律法規及相關規定有《國家核電中長期發展規劃（2005—2020年）》《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國民用核設施安全監督管理條例》以及核電廠廠址選擇安全、設計安全、運行安全、質量保證安全等規定。潮汐能、波浪能等因目前在我國的應用較少，相關管理規定也較少。

（3）交通運輸用海。

①港口用海。管理較為完善，包括港口公用基礎設施、港口內的構筑物的規劃、環評、建設施工、通航安全、竣工驗收、檢驗、拆除、監督檢驗等環節。涉及的法律法規及相關規定有《中華人民共和國港口法》《港口規劃管理規定》《港口建設管理規定》《港口經營管理規定》《中華人民共和國海上交通安全法》《海事行政許可條件規定》《船舶和海上設施檢驗條例》等。

②航道用海。管理較為完善，其管理側重于規劃、環評、通航安全、建設施工、竣工驗收、檢驗、養護、監督檢查等。涉及的法律法規及相關規定有《航道管理條例》《航道管理條例實施細則》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海事行政許可條件規定》《船舶和海上設施檢驗條例》等。

③路橋用海。管理較為完善，其管理環節主要集中于規劃、設計、環評、通航安全、建設施工、檢驗以及監測等。涉及的法律法規及相關規定有

《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規定》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海事行政許可條件規定》《船舶和海上設施檢驗條例》等。除此之外，各地區相繼制定比較詳細的規范跨海大橋的地方性法規。

（4）旅游娛樂用海。

主要是旅游基礎設施用海，包括規范旅游娛樂用海的環評、通航安全、施工許可等。

并沒有專門的法律法規規范，其他涉及旅游娛樂用海的法律法規包括《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海事行政許可條件規定》《船舶和海上設施檢驗條例》等，且項目建設應符合各級旅游發展規劃。

（5）海底工程用海。

①電纜管道用海。管理比較規范和嚴格，審批、施工、備案制度、保護、維護等均有規定，但目前尚無專門規范海底電纜管道棄置的法規或政策規定。涉及的法律法規及相關規定有《鋪設海底電纜管道管理規定》《鋪設海底電纜管道管理規定實施辦法》《海底電纜管道保護規定》，同時還編制了《全國海底電纜管道分布圖集》。此外，《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《船舶和海上設施檢驗條例》《海上航行警告和航行通告管理規定》《海事行政許可條件規定》《水上水下活動通航安全管理規定》等也適用于海底電纜管道。

②海底隧道用海。我國建成海底隧道較少，目前其管理規范較少。

（6）特殊用海。

①科研教學用海和海岸防護工程用海。目前專門管理規范較少，涉及的法律法規及相關規定有《中華人民共和國海事局水上水下活動通航安全影響論證與評估管理辦法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《防治海洋工程建設項目污染損海洋環境管理條例》《海事行政許可條件規定》《水上水下活動通航安全管理規定》《船舶和海上設施檢驗條例》。②軍事用海。管理嚴格、規范，涉及的法律法規及相關規定有《中華人民共和國軍事設施保護法》及其《實施辦法》，主要側重于對于軍事設施的保護，此外《中華人民共和國海事局水上水下活動通航安全影響論證與評估管理辦法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《防治海洋工程建設項目污染損海洋環境管理條例》《海事行政許可條件規定》《水上水下活動通航安全管理規定》《船舶和海上設施檢驗條例》也適用。

總體來看，目前在海上構筑物的管理中，基本以構筑物的建設使用主管部門管理為主，在用海審批、航行安全、環境影響、選址、海域使用論證等方面管理相對完善，但其他如竣工驗收、棄置拆除等環節的管理還存在空白。

2 海上構筑物海域管理存在的問題

2.1 海上構筑物管理缺少統一立法

目前我國并沒有制定專門的統一管理海上構筑物的法律法規，海上構筑物的管理主要依賴于各用海單位所屬的建設主管部門，已出臺的關于海上構筑物的管理主要是針對特定構筑物、特定環節的管理。由于管理部門眾多，又沒有統一的規劃和建設要求，不同部門對構筑物的管理主要側重于與本部門職責相關的管理環節。如：交通部門制定了針對船舶和海上設施的《中華人民共和國船舶和海上設施檢驗條例》，針對港口的《港口建設管理規定》和《港口規劃管理規定》;海底工程用海中的電纜管道管理有《鋪設海底電纜管道管理規定》及其《實施辦法》以及《海底電纜管道保護規定》;油氣平臺管理有《海上油氣生產設施廢棄處置管理暫行規定》《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》《海上油氣生產設施棄置費企業所得稅管理辦法》等。這些法規、政策的出臺均是構筑物建設使用主管部門出于本部門的職責或該構筑物的特殊功能（特點）要求，針對某一管理環節制定的，有很強的部門特點，不能適用于所有海上構筑物。

2.2 分級審批權限不清

2007年《海域使用權管理規定》第十六條規定“國務院或國務院投資主管部門申請、核準的建設項目由國家自然資源主管部門受理。”對不屬于國務院審批的海上構筑物，其審批權限均無明確的規定。

目前，沿海地區只有《山東省海域使用管理條例》（2004年修正）和《遼寧省海域使用管理辦法》明確了海上人工構造物分級審批的權限。多數沿海地區審批海上構筑物的做法并不統一，不利于海上構筑物的統一管理。

2.3 海上構筑物登記和監管環節存在空缺

2.3.1 登記制度仍需細化

隨著我國社會經濟的發展，海洋的開發利用越來越多，對海域管理提出了更高的要求，其中比較迫切的就是規范海域使用權、用海設施和海上構筑物的流轉。《海域管理法》提出了海域使用權登記制度，并在《海域使用權登記辦法》中予以完善。《中華人民共和國物權法》第九條和第十條分別規定不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力以及國家對不動產實行統一登記制度。《不動產登記暫行條例》（2019年修改）規定海域使用權應依照規定辦理登記。既然海域使用權得到了確定，那么海上構筑物的登記制度也應是海域使用權（不動產權利）確定的題中之意，然而海域使用權的登記制度中并沒有加以規整，對健全海上構筑物登記制度形成障礙[2]。作為海洋開發利用的平臺之一，海上構筑物在海域使用中的作用不言而喻，在現實中，海域使用權的流轉通常也會伴隨著海上構筑物的流轉，如何維護海域使用權人和構筑物所有權人的權益，規范管理其義務，就成為管理者的重要工作。實行海上構筑物登記管理，從法律上確認構筑物的所有權，是對構筑物所有者權益的最有效的保護。

2.3.2 事中事后監管缺位

長期以來，我國習慣于以行政審批的方式代替監管工作，海域使用竣工驗收工作目前僅在填海項目范圍內開展，屬地化管理工作有待進一步落實和加強。

近年來，海底電纜管道、海上油氣平臺、人工島礁、人工島嶼等海上構筑物日益增多，分布范圍覆蓋我國從近海到專屬經濟區和大陸架的主張管轄海域。目前大部分海上構筑物尚沒有納入統一的管理體系，海上構筑物的建設、施工、驗收、登記、拆除和棄置等多個管理環節缺位，導致海上構筑物建設質量和安全存在隱患;廢棄構筑物得不到及時清理，影響海域尤其是近海海域利用率。

為貫徹落實國務院推進簡政放權、放管結合、優化服務的決策部署，做好海域使用審批與事中事后監管的有效銜接，加強海上構筑物用海監管，全面掌握構筑物本底數據，對提升安全用海保障水平具有十分重要的作用。

2.4 海上構筑物棄置、拆除管理需要進一步完善

隨著海洋經濟的發展，對海洋資源，尤其是近海海洋資源的開發利用程度日益提高，海上構筑物的建筑和分布密度將越來越大。但是近海資源有限，海上構筑物的拆除、廢棄管理需求日益迫切。

2002年原國家海洋局頒布《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》，對海洋石油平臺的棄置申請、棄置方式、棄置時間、不同棄置方式的環境影響評估論證、環境保護要求等做出規定。原國家海洋局2010年頒布的《海上油氣生產設施廢棄處置管理暫行規定》對海上油氣生產設施的棄置做出較為詳細的規定，要求“海上油氣田進入商業開發前，作業者應同時編制總體開發方案和設施廢棄處置預備方案”“設施廢棄處置實施方案須包括設施廢棄處置方式、作業步驟、安全防護措施、費用預算等內容”，此外還規定棄置費的計提和管理等內容。

上述2個規定針對海上油氣生產設施，較為全面地規定了相關構筑物的拆除、廢棄等，雖然規定其他構筑物的棄置參照執行，但實際上海上構筑物種類繁多，各類構筑物在數量、形態、分布、廢棄后的影響等方面差異較大，難以統一參照執行。此外，對于什么樣的構筑物可以棄置，什么樣的構筑物應當拆除以及不同構筑物棄置后的管理要求等都沒有規定。

3 加強海上構筑物海域使用管理的措施及建議

隨著社會經濟的發展和海洋資源開發利用技術水平的提高，海洋資源開發日益向深海、遠海拓展，海上構筑物呈現出種類、數量和規模都迅速增長的態勢，必然導致對海域空間提出持續增長的數量需求和質量安全需求[3]。要完善海上構筑物管理的缺位環節，需要協調眾多涉海部門，可能需要相當長的時間，但海上構筑物管理的需求卻日益突出，因此從海洋管理實踐出發，結合海域使用權進行管理，先易后難，解決最緊迫的管理需求，以期逐步建立和完善海上構筑物管理制度體系。

3.1 制定分級審批要求

在黨的十九大要求“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”的大背景下，建議將海上構筑物項目，根據涉及重大公共利益和社會影響，反映構筑物的橋梁、墩臺等結構的阻水比[4]，占用岸線（尤其是自然岸線）長度和跨市用海等方面，明確海上構筑物的分級審批權限，進一步落實“放管服”改革，全面提高各級自然資源主管部門的海洋綜合管理能力。

3.2 完善海上構筑物的海域使用權登記及相關要求

根據《中華人民共和國物權法》《海域管理法》以及《不動產登記暫行條例》等有關法律法規的規定，完善海上構筑物登記的原則，規范海上構筑物登記行為，明確登記管理權限，確認和保障權利人的合法權益，同時建立健全海上構筑物電子信息平臺。從法律上確認海上構筑物產權關系，為所有權人提供產權證明，保障海上構筑物所有權人和交易相對人的合法權益，促進海上構筑物的流轉和抵押融資活動，培育海上構筑物交易市場發展，進一步促進海洋經濟發展。

3.3 探索提出海上構筑物用海竣工驗收

海上構筑物處于流動的海水包圍之中，由于海洋的資源生態環境特點，海上構筑物在建造時往往需有抗腐蝕、抗風浪等的要求。與陸地構筑物不同，海上構筑物大部分不是起輔助作用的主建筑附屬，而往往是為實現用海目的而搭建于海上的構筑物，如海上固定平臺、海底隧道、橋梁、高架屋、人工魚礁等。

建議參照《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》開展海上構筑物竣工海域使用驗收的探索，自然資源主管部門按照審批權限組織海上構筑物用海驗收。驗收內容包括海上構筑物用海范圍，面積、界址、坐標、高度、深度等與批復用海方案的相符性以及生態用海措施落實情況等。

3.4 完善海上構筑物棄置管理要求

妥善處理廢棄的海上構筑物是防止其污染或者影響海洋環境的重要環節。隨著海上構筑物密度的增加，棄置管理將是亟須解決的問題。目前海洋石油平臺、海上油氣生產設施等已有專門規范棄置的法規，其中也提及其他構筑物棄置可參照執行。建議海上構筑物的棄置參照2002年原國家海洋局頒布的《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》，從海上構筑物棄置的事前管理、棄置活動和再利用3個時期，對海上構筑物的棄置提出分類管理要求。

在海域使用權申請時，海域使用論證報告應包含海上構筑物服役期滿廢棄處置預備方案，并明確海域使用權人應當承擔的責任和義務。預備方案應包括棄置費估算、棄置費籌措方案和棄置方式等。根據構筑物特征，在綜合評估廢棄處置方式對海洋生態環境的影響后，確定棄置方式。對于可能造成海洋環境污染、威脅海上交通安全、對海上通航造成嚴重影響的設備和設施，應當由海上構筑物所有權人拆除;對于不會造成海洋環境污染且暫時不會影響其他項目用海的海上構筑物，鼓勵構筑物所有權人予以拆除或廢棄后再利用。

3.5 明確海上構筑物的事中事后監管要求

根據國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見要求，創新管理方式，規范監管行為，促進依法治海、生態管海的要求，加強海上構筑物的監督管理，提升安全用海保障水平等。按照屬地化管理的原則，以日常監管和隨機抽查相結合的方式開展海域使用事中事后監管，并建立電子信息數據庫，實現海上構筑物基本信息管理共享和用海全過程監管。

參考文獻

[1]陳凱峰.用海設施和海上構筑物的登記：以鹽城市為例[J].中國房地產，2013（7）：25-27.

[2]周章明.用海設施和海上構筑物的登記制度研究[D].武漢：武漢理工大學，2010.

[3]阿東.積極構建系統完整的海洋生態文明制度體系[J].海洋開發與管理，2015，32（10）：3-4.

[4]徐林春，鄭國棟.殼牌工程阻水比與河道水位關系初探[J].中國農村水利水電，2011（4）：45-49.