跨區域協同治理：長三角區域一體化視角下“灣長制”的創新

陳莉莉 詹益鑫 曾梓杰 陳佳敏 何顯濤

摘要：為進一步落實和完善“灣長制”，促進長三角區域一體化背景下的海洋生態環境協同治理，文章分析長三角地區“灣長制”的實踐和反思，在此基礎上提出跨區域協同治理的“灣長制”創新。研究結果表明：“灣長制”是灣（灘）管理保護的長效機制，長三角地區各地通過上下聯動、政社聯合和公眾參與等方式，取得一定治理成效，但在跨行政區域協同治理方面仍存在不足;面對區域一體化背景下海洋生態環境協同治理的發展趨勢，長三角地區應通過成立聯動機構、加強法制建設、制定治理綱要、實行考核制度、鼓勵公眾參與和設立專項基金等方式，創新實施“灣長制”。

關鍵詞：區域一體化;海洋生態環境;灣長制;協同治理;公眾參與

Abstract：In order to further implement and improve the “Bay Chief System” and promote the collaborative management of marine ecological environment in the context of regional integration in the Yangtze River Delta，this paper analyzed the practice and reflection of the “Bay Chief System” in the Yangtze River Delta region，and proposed the innovative cross-regional cooperative governance of “Bay Chief System”.The research results showed that the “Bay Chief System” would be a long-term mechanism for the bay （beach） management and protection.The Yangtze River Delta Economic Zone areas have achieved certain governance results through linkages between upper and lower levels，joint government and public participation，however，there are still some deficiencies in the cross-administrative region collaborative governance;Facing the development trend of coordinated management of marine ecological environment in the context of regional integration，the Yangtze River Delta Economic Zone System should be innovatively implemented by establishing linkage agencies，strengthening legal construction，drawing up governance guidelines，implementing assessment systems，encouraging public participation and setting up special funds.

Key words：Regional integration，Marine ecological environment，Bay Chief System，Synergistic governance，Public participation

0 引言

長三角地區位于我國東部沿海的長江入海沖積平原上，是我國綜合實力最強、創新能力最強、對外開放程度最高、經濟發展最活躍和發展潛力最大的區域之一，在我國經濟發展中發揮舉足輕重的作用。2019年《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》對長三角區域一體化高質量發展做出重要部署。隨著長三角區域一體化高質量發展的推進以及海洋強國戰略的實施，長三角地區迎來海洋經濟全面發展和開放的新機遇，同時對區域海洋生態環境治理提出新挑戰。近年來，長三角地區成為我國海洋污染最嚴重的區域之一，海洋生態環境已成為長三角區域一體化高質量發展的重要制約因素。海洋的流動性和整體性等特點決定長三角地區的海洋污染存在顯著的“跨界傳導”現象，開展區域協同治理迫在眉睫[1]。

區域一體化視角下的協同治理以協同理論和治理理論為基礎，是為保護和增加社會公共利益，一定區域內的行政主體、企業、公眾和非政府組織在遵循現有政策法規的前提下，以政府為主導，以平等協商、積極參與和實施合作為形式，管理社會公共事務以及采取相應對策的總稱[2]。換言之，區域協同治理是強調多元主體基于利益共同體而采取集體行動以及互相配合、相互協調和共同進步的治理模式，并且優于傳統意義上的治理模式[3]REF_Ref19777314＼r＼h＼*MERGEFORMAT。為破解長三角地區海洋生態環境治理難題，中央與地方政府相繼頒布和實施一系列制度和政策，進一步強化長三角地區海洋生態環境協同治理。然而由于當前開展海洋協同治理存在體制和機制的障礙，實際治理效果尚不明顯，仍有較大的提升空間。基于此，解決長三角地區海洋生態環境協同治理的困境，推進區域一體化發展，是當前理論和實踐的重要課題。

1 長三角地區“灣長制”的實踐和反思

1.1 “灣長制”

2017年原國家海洋局印發《關于開展“灣長制”試點工作的指導意見》。浙江全省和江蘇省連云港市成為長三角地區的全國首批“灣長制”試點地區。從地理學來看，“灣”是三面為陸的海洋，處于陸地和海洋交界的紐帶位置。長三角地區主要有江蘇省的海州灣以及浙江省的杭州灣、三門灣、臺州灣和溫州灣。

“灣長制”是以主體功能區規劃為基礎，按照海灣屬地原則，逐級壓實地方黨委政府海洋生態環境保護主體責任，以構建長效管理機制為主線，以改善海洋生態環境質量和維護海洋生態安全為目標，加快建立健全陸海統籌、河海兼顧、上下聯動和協同共治的治理新模式[4]REF_Ref19777329＼r＼h＼*MERGEFORMAT。“灣長制”從實質上建立責任明確、監管嚴格、協調有序和措施有力的灣（灘）管理保護長效機制，為打造美麗整潔的生態海灘和實現海灘資源的可持續利用提供制度保障[5]REF_Ref19777337＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

1.2 “協同治理”的地方實踐

1.2.1 上下聯動，部門協同

作為試點地區的江蘇省連云港市成立“灣長制”工作領導小組，并建立四級聯動的“灣長”組織體系。浙江省試點地區舟山市、寧波市、溫州市和嘉興市等按照分級管理和屬地負責的原則，建立由市和縣（區、管委會）二級“灣長”以及鄉（鎮、街道）和村（社區）二級“灣（灘）長”組成的組織體系。

溫州市的分級管理走在浙江省前列。蒼南縣將轄區灣（灘）細分為104個責任區，落實三級“灣（灘）長”覆蓋，并設立公示牌;瑞安市成立“灣（灘）長制”試點工作領導小組，針對村級灘涂邊界不清的問題，由駐村干部擔任村級“灘長”，落實各項責任;樂清市成立工作專班，抽調5名工作人員負責“灣（灘）長制”的日常工作;洞頭區按照試點先行、總結經驗和提升推廣的思路，積極開展實踐探索，在洞頭國家級海洋公園核心區——“藍色海灣”整治區域啟動實施“灣（灘）長制”工作。

寧波市象山縣按照屬地管理、條塊結合和分片包干的原則，分別確定鄉（鎮、街道）級和重點村級“灘長”，負責各自轄區灘涂內違規違禁網具的調查摸底、巡查清繳和建檔報送等工作，并根據實際制定“周督察、旬通報、月總結”制度。

1.2.2 政社聯合，協同推進

連云港市聯同中國移動運營商合作開發“灣長通”App，通過整合信息數據加強“灣長制”信息化建設，從而構建包括日常管理、監督舉報、問題受理和及時反饋的響應機制，實現對灣（灘）環境的精細化管理和常態化監督。浙江省探索建立“灣（灘）長”巡查、群眾參與和執法人員整治“三位一體”的灣（灘）管理網格化工作機制，建立村級灣（灘）保潔員雇傭機制，實施常態化灣（灘）清理。

臺州市建立灘涂專職巡查員制度，并與有關企業合作研發具有巡查督導和投訴舉報等功能的“灘長助手”App，通過高清探頭進行24 h全方位監控，強化海洋生態聯動治理。溫嶺市通過整合天網工程、借助漁港可視化系統和加強海防監控等措施，實現對港口碼頭和重要岸灘等區域的遠程監控;椒江區將落實“灣（灘）長制”與創建“五無”漁業鄉鎮有機結合，著力解決灘涂“絕戶網”使用和堤塘“臟、亂、差”等問題，灣（灘）治理取得一定成效;路橋區大力推動“灣（灘）長制”與網格化綜合治理的有機結合，實現分段包干和定人定責;臨海市率先采用無人機設備助力灘涂巡查和管理等工作;玉環市推廣使用“灘長助手”App，利用現代科技手段構建包括日常管理、監督舉報和問題反饋的響應機制;三門縣建立“五個一”巡查機制（縣級“灘長”要“一月一督查”，鎮（街道）級“灘長”要“半月一檢查”，村級“灘長”要“一周一巡查”，巡灘員要“兩日一巡查”）和“1+2+5”反饋機制（對涉及海洋灘涂的問題，在1個工作日內由鎮（街道）級“灘長辦”接收并上報，在2個工作日內由主要責任單位牽頭辦理，在5個工作日內完成即時整治并反饋），對灘涂保護管理的重要事項進行跟蹤督辦[6]。

1.2.3 公眾參與，協同共治

一些城市逐漸重視公眾在灣（灘）治理過程中的重要作用，開始“公眾參與，協同共治”的實踐。連云港市發揮社會公益環保組織的作用開展灣（灘）治理，多家海洋環保公益團隊通過開展“凈灘”和海洋垃圾清理等公益活動，增強公眾的海洋保護意識和培養公眾愛護海洋環境的“主人翁”意識。舟山市在政府的鼓勵和支持下成立“民間河長”志愿者團隊，團隊成員擁有共同的名字即“民間河長”，自2017年2月以來，隨著“尋找‘民間河長’”“我要當‘民間河長’”和“‘民間河長’在行動”等一系列活動的推出，社會各界積極響應，不斷拓展公眾參與海洋環境治理工作的途徑，大大減少陸源污染物對近海灣（灘）環境的影響;東極鎮等地在黨員干部的組織下，由當地村民組成志愿者隊伍，對沿岸垃圾進行清理。

1.3 “跨行政區域協同治理”缺失的反思

目前試點地區的“灣長”制更多表現為某地方政府在本轄區內的協同治理。相對于長三角區域一體化的進程，各地區在實施“灣長制”的過程中還是“各自為政”，而缺乏跨行政區域協同治理的動力和行動。基于區域一體化和多元主體，在治理過程中應制定信息和資源共享、聯席會議、績效考核以及地區聯動等相應的協同機制，以保證治理過程的統一性和整體性[7]REF_Ref19777375＼r＼h＼*MERGEFORMAT。目前的協同治理整體上表現為“自上而下”的政府動員模式，即通過中央強有力的政策部署，帶動試點地區出臺相關的灣（灘）治理工作政策。然而各地方政府的響應和推進速度存在差異，且具體的考核指標、污染治理標準和重點任務等方面也存在差異，導致實際治理效果不一致。

浙江省各地和江蘇省連云港市均提出至2020年建立責任清晰的“灣（灘）長制”，但具體內容有所不同。①在考核指標方面：浙江省臺州市的目標為大陸自然岸線保有率保持在42%、海島自然岸線保有率不低于78%以及海洋生態紅線面積占所轄海域面積的比重超過30%;江蘇省連云港市的目標為大陸自然岸線保有率不低于32.95%、海島自然岸線保有率不低于60.97%以及海州灣海洋生態紅線面積占所轄海域面積的比重不低于30.82%。②在污染治理標準方面：浙江省普遍僅提出治理目標，而未提出詳細的治理標準;江蘇省尤其是連云港市在污水處理以及農業和工業污染管控等方面提出治理標準。③在重點任務方面：浙江省的重點任務包括全面取締海灘違禁漁具和“三無”漁船，加強入海排污口和農藥清灘行為監管，加強非法占有海灘和非法修、造、拆船舶行為監管以及加強岸線管理和整治修復等，溫州市洞頭區根據本地實際情況增加“強化近岸養殖水域管理”的重點任務;江蘇省連云港市的重點任務包括加強海州灣資源節約利用、實施海洋生態保護和修復、嚴控陸源污染物排放、減少污染物入海總量、加強涉海工程管理、防范海上污染風險、科學規劃海水養殖以及合理開發漁業資源等。

與此同時，從聯動機制的角度，雖逐步出現地方合作治理意識的強化和多元協同機制的構建，但仍缺乏對跨行政區域“聯防聯控，合作治理”的設計。江蘇省連云港市側重于政府內部之間的橫向協同，各職能部門作為“灣長制”的成員單位承擔一定的職責;浙江省側重于各級地方政府之間的縱向協同，部分地區延伸至村級治理單位。無論是橫向還是縱向，當前協同治理的范疇仍局限于本地區。然而灣（灘）治理往往跨越多個行政區域，亟須多方協同合作，“各自為政”無法徹底實現有效治理。

2 跨區域協同治理的“灣長制”創新

隨著長三角區域一體化進程的推進，亟須建立長期和完善的長三角區域協同治理模式，從而保障海洋生態環境治理取得持續性成果以及建立海洋生態環境協同治理體系。“灣長制”在試點地區的推動為長三角區域一體化的海洋生態環境協同治理提供新視角，長三角地區的灣（灘）治理亟須從區域整體出發，加強中央和地方各級政府的深度協作，通過縱向的政策互動和橫向的協調整合以及相關聯動治理機構，實現區域灣（灘）治理成本的最小化和治理效果的最佳化。

從政策制定的角度來看，應更加注重在政策目標和手段等方面的區域合作，盡量保持步調一致，從而避免出現海洋生態環境協同治理的政策“洼地”和協作“短板”。從治理考核的角度來看，除完善政策和制度以及重視治理效果外，還應對治理工作進行考核和監督。此外，社會力量對于長三角地區的灣（灘）治理也十分重要，多方參與有利于形成治理合力。因此，推動“灣長制”走向跨區域協同治理，是實現長三角區域一體化背景下海洋生態環境協同治理的突破口，亟須形成一系列的組織和制度。

2.1 成立聯動機構

遴選政府人員組成長三角“灣長”委員會，負責對長三角地區“灣長制”的發展進行整體研究和規劃（具體治理方式由各地結合實際情況自行決定）、通過重大決議以及開展考核和監督。此外，建立科學的獎懲機制，以調動各地方的工作積極性。

2.2 加強法制建設

根據《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等法律法規，將“灣長制”納入法律體系，為其提供強有力的法律保障。此外，明確“灣長制”在長三角地區海洋生態環境治理中的地位，推動其更好地落實和發展[8]。

2.3 制定治理綱要

長三角地區各地應根據長三角“灣長”委員會確立的“灣長制”發展規劃，結合當地經濟發展、海洋開發利用、海洋污染和入海河流等狀況，詳細制定“灣長制”的治理綱要，包括工作方案和目標、時間表和路線圖以及保障措施等。各地區應互相學習、集思廣益和加強合作，充分借鑒經驗和吸取教訓，促進“灣長制”取得更好成效[9]。

2.4 實行考核制度

績效考核是通過績效判斷工作完成情況的最簡單和最直觀的考核方式，在一定程度上抑制被考核者的創新能力，且績效可能具有虛假性。長三角地區應根據各地的基礎條件、治理難度和最終成效等因素，因地制宜地制定完善的考核制度。可采取由長三角“灣長”委員會進行考核和各地隨機抽取互相考核的方式，使考核更加公平和公正。同時，通過科學的獎懲機制，調動各地的工作積極性。

2.5 鼓勵公眾參與

加大對“灣長制”的宣傳力度，加深公眾對“灣長制”的了解，并從公眾中遴選“護灣（灘）員”，使其真切參與“灣長制”的日常工作[10]REF_Ref19777455＼r＼h＼*MERGEFORMAT。充分采納公眾對于“灣長制”治理方式的實用意見和建議，加快治理方式向適應現狀轉變。除長三角“灣長”委員會和各級政府自上而下的監督外，發揮公眾監督的作用，實現政府與公眾的共同監督。

2.6 設立專項基金

長三角區域一體化背景下的海洋生態環境治理一體化是必然發展趨勢，而海洋生態環境協同治理須有大量資金的支持。因此，各地可投入部分資金設立專項基金，為“灣長制”的實施提供強有力的經濟保障。由長三角“灣長”委員會研討和審批相關出資情況，嚴格和科學地配置資金，并將收入和支出信息全部公開，保證資金透明度。

3 結語

在長三角區域一體化的大背景下，經濟一體化和環境一體化是必然發展趨勢。海洋生態環境治理要取得更大成效，協同治理是重要途徑。可將“灣長制”作為全新視角，對長三角區域一體化背景下的海洋生態環境協同治理進行探索和研究，從而為區域的可持續發展奠定良好的基礎。

參考文獻

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