關于海洋測繪監管的探討

徐淑升 劉大川 徐棟 錢立兵

摘要：為提高我國海洋測繪管理水平和促進海洋測繪市場發展，文章基于海洋測繪的內容和分類，分析我國海洋測繪市場存在的問題、海洋測繪和陸地測繪的關系以及海洋測繪監管的必要性和依據，并提出完善海洋測繪監管的建議。研究結果表明：我國海洋測繪市場存在監管和技術薄弱等問題;隨著海洋開發利用和海洋測繪活動的增多，亟須加強對海洋測繪的監管;應進一步加強頂層設計、厘清監管邊界、培育業務市場、完善監管模式、提高數據服務能力和加強交流合作。

關鍵詞：海洋測繪;陸地測繪;市場監管;軍民融合;陸海統籌

Abstract：In order to improve the management level of marine surveying and mapping ，develop marine surveying and mapping market in China，based on the content and classification of marine surveying and mapping，this paper analyzed the problems existing in China′s marine surveying and mapping market，the relationship between marine surveying and land surveying，the necessity of marine surveying and mapping supervision，and gave suggestions for improving the supervision level of marine surveying and mapping.The results showed that there were some problems in the market of marine surveying and mapping，such as weak supervision and technology; with the increase of marine development and marine surveying activities，it was urgent to strengthen the supervision of marine surveying and mapping; it was necessary to further strengthen the top-level design，clarify the supervision boundary，cultivate the business market，improve the supervision method，improve the data service ability，and strengthen the exchange and cooperation.

Key words：Marine surveying and mapping，Land surveying and mapping，Market supervision，Civil military integration，Coordinated land and marine development

0 引言

海洋測繪屬于測繪科技，同時與海洋科學和地球物理等學科聯系緊密。隨著我國海洋開發利用進程的加快，海洋基礎測繪和海洋工程測量等海洋測繪活動越來越多。

海洋測繪的對象不僅是海洋，而且包括江河湖泊等內陸水域，即海洋測繪泛指水域測繪，這與海事活動包括海上事務和內河事務具有相似性。因此，海洋測繪資質的分級標準明確要求，在內陸水域從事測繪活動的單位應取得海洋測繪范圍的相應專業子項。本研究主要探討海洋范圍內的海洋測繪。

1 海洋測繪的內容和分類

海洋測繪的目標是獲取水深、地貌、底質、淺層地質構造、水文、潮流、潮汐、重力和磁力等，水下地物、建筑物、構筑物和特征物（障礙物）等，毗鄰陸地地形以及水上標志物（障礙物）等的信息。

根據《測繪資質分級標準》，海洋測繪的分類包括海域權屬測繪、海岸地形測量、水深測量、水文觀測、海洋工程測量、掃海測量、深度基準測量、海圖編制和海洋測繪監理等[1-3]。

根據行業屬性和地理信息要素，海洋測繪通常分為海洋大地測量、海道測量、海底地形測量、海岸地形測量、海洋重力測量、海洋磁力測量和海洋工程測量，此外單獨劃設海洋遙感測量。其中，海洋工程測量包括底質測量、淺地層剖面測量、水下管線測量以及港口和航道工程測量。

隨著海洋經濟的不斷發展，海洋測繪開始根據服務目標分類，主要包括海道測量、海洋工程測量和海籍測量[4-7]。

2 我國海洋測繪市場存在的問題

近年來我國海洋測繪的行業規模和業務能力加快發展，但在市場發展的過程中也存在一些問題。

（1）監管力量分散。海洋測繪地理信息領域包括海洋、測繪、海事、油氣和考古等行業，涉及部門較多，且以行業項目管理為主，監管較分散，監管隊伍不成熟。

（2）技術較弱。與發達國家相比，我國海洋測繪地理信息技術總體較弱，相關研究集中于工程應用領域，而全球海洋時空基準方面基本處于空白，學科認知程度、技術水平和裝備水平有待加強。

（3）市場競爭不充分。由于海洋測繪設備價值較高，一般企業很難承受。與陸地測繪市場相比，海洋測繪市場仍未發展成熟。與此同時，陸地測繪市場存在的轉包、違法分包和質量參差不齊等問題在海洋測繪市場尚未凸顯。

（4）監管難度大。目前對海洋測繪的監管包括數據獲取、質量、處理和分發等環節，監管重點在資質審批、質量抽查和數據生產管理等方面，其中資質管理（事前監管）和質量管理（事后監管）是重要的監管手段。隨著近年來監管思路的轉變，對事前監管相對弱化，而對事中和事后監管提出更新和更高的要求（如對海上測繪活動進行監管），這些轉變需要新的監管手段。

3 海洋測繪監管的必要性

海洋測繪監管對于海洋測繪的技術設計、成果質量、數據應用和行業發展等都有重要意義。

我國海洋測繪監管集中在涉海部門及其下屬單位，多為行業內監管。例如：海事部門負責對承擔的航道測量的監管，原國家海洋局負責對承擔的水文測量的監管，軍隊負責對海洋基礎測繪的監管，各海洋工程施工單位負責對本部門海洋工程測量的監管。海洋測繪監管未形成統一體系，數據資料相對分散，對海洋突發事故的應對能力較弱。與此同時，沿海地方測繪管理部門尚不具備對海洋測繪的監管能力。

由于海洋測繪具有特殊性，我國海洋測繪尤其是海上測繪活動的監管機制和監管能力相對薄弱。隨著我國海洋開發利用活動的增多，海洋測繪作為基礎手段越來越頻繁。同時，隨著軍民融合程度的加深，民間機構參與海洋基礎測繪的機會逐漸增多，海洋基礎測繪為民用領域提供的服務也逐漸增多。此外，海洋測繪相關測量標志保護和涉外海洋測量活動等都對海洋測繪監管提出更高的要求。

4 海洋測繪和陸地測繪的聯系和區別

在“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”的戰略引領下，應明確海洋測繪和陸地測繪的聯系和區別。

（1）與陸地測繪相比，海洋測繪的測量要素更多，以滿足不同的應用需求。

（2）陸地測繪市場競爭激烈，監管相對成熟。相比之下，海洋測繪市場尚不完善。但在對測繪活動的事中監管方面，二者都處于起步或初級階段。

（3）從事陸地測繪業務的單位較多，而實際從事海洋測繪業務的單位較少。

（4）房地產等陸地測繪行業關系到重大民生問題，社會關注度較高。相比之下，公眾對海洋測繪行業的關注度較低。

（5）陸地測繪對精確度的要求很高，且對質量標準的把控非常嚴格。而海洋測繪易受海況和環境等因素的影響，測量過程不可重復，導致測量精確度較低[8-10]。

5 海洋測繪監管的依據

目前我國海洋測繪監管的法律依據主要包括《中華人民共和國測繪法》《外國的組織或者個人來華測繪管理暫行辦法》《測繪質量監督管理辦法》《測繪地理信息市場信用信息管理暫行辦法》《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法（暫行）》《測繪資質管理規定》《測繪資質分級標準》和各地區的《測繪管理條例》[11-12]。

6 完善海洋測繪監管的建議

（1）加強頂層設計，完善工作機制和標準，提升監管能力，與不斷發展的技術和市場需求相適應。從重資質管理轉變為重信用管理，加強對測繪單位的信用監管。

（2）厘清監管部門的監管邊界。目前海洋測繪監管部門包括軍隊、自然資源部及其派出機構以及地方相關部門等。①厘清軍隊與政府部門的監管邊界。②厘清中央與地方的監管邊界。目前自然資源部的測繪管理部門負責對全國甲級測繪單位的資質監管，自然資源部的3個海區局負責對海區內海上測繪活動的監管，各地方省級測繪管理部門負責對全國乙、丙級測繪單位的資質監管并委托市、縣級測繪管理單位負責對丙級測繪單位的資質監管，同時省級測繪管理部門也可對甲級測繪單位進行監管，上述職能有所交叉，應進一步明確各自監管范圍。③厘清測繪管理部門的監管邊界。充分協調測繪管理派出機構與地方測繪管理部門之間的關系、測繪管理派出機構之間的關系以及傳統測繪管理部門與海洋測繪管理部門之間的關系等。

（3）加強對海洋測繪市場的培育和監管。加強業務整合，在陸海統籌的引領下，將海上測繪市場逐漸放開和充分競爭。提煉重大項目，通過重大海洋項目監管，逐漸建立完善的監管體系。

（4）完善監管模式。以自然資源部的3個海區局為例，探索項目管理的海洋監管模式（圖1）。

（5）通過監管提高海洋測繪的數據管理水平和基礎數據服務能力。例如：可在海洋防災減災的過程中提供基礎地理信息，為后期的救災工作提供服務保障。

（6）從信息來源、聯合執法、技術支撐和規章制度等方面加大交流合作力度。充分發揮國家和地方測繪管理部門、海警、海洋行政主管部門和軍隊在各領域的優勢，實現統籌考慮、共同監管和統一執法。

參考文獻

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