非法生產、進口和出口水產苗種的法律責任及其完善

蔡詩巍 裴兆斌 郭云峰

摘要：為促進我國水產養殖業和水產品貿易的發展，文章梳理我國關于生產、進口和出口水產苗種的相關規定，分析對非法生產、進口和出口水產苗種進行處罰的原因和力度，并提出建議。研究結果表明：水產苗種是重要的漁業資源，具有自身特點和內在規律，我國以法律形式對生產、進口和出口水產苗種進行規定;我國對非法生產、進口和出口水產苗種進行處罰的法律規定較寬泛，建議以法律形式完善水產苗種檢疫體系、完善水產苗種許可制度以及規定從輕或減輕處罰條款。

關鍵詞：漁業法;水產苗種;水產養殖;水產品貿易;處罰

Abstract：In order to promote the development of China′s aquaculture industry and aquatic products trade，the paper reviewed China′s laws and regulations on the production，import and export of aquatic seed，analyzed the reasons and intensity of penalties for illegal production，import and export of aquatic seed，and made recommendations.The research results showed that aquatic seed was an important fishery resource with its own characteristics and inherent laws.China has regulated the production，import，and export of aquatic seed in legal form，and the illegal production，import，and export of aquatic seed has been penalized.The legal provisions are relatively broad，and it is recommended that the aquatic seed quarantine system，the aquatic seed licensing system，and the provision of lighter or lighter penalties should be improved in legal form.

Key words：Fisheries law，Aquatic products breeding，Aquaculture，Aquatic products trade，Punish

0 引言

漁業資源是重要的自然資源，對我國國民經濟的發展發揮重要作用。現行《中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》）對水產苗種相關的處罰依據和法律責任等規定得較寬泛，為非法生產、進口和出口水產苗種的行為提供可乘之機。非法生產、進口和出口水產苗種嚴重危害人民身體健康，且在一定程度上增加我國進出口水產苗種的障礙，從而影響我國水產品國際貿易。

1 生產、進口和出口水產苗種的相關規定

1.1 《漁業法》

水產苗種是指用于繁殖、栽培生產、科研試驗和觀賞的水產動植物的親本、稚體、幼體、受精卵、孢子及其遺傳育種材料[1]。水產苗種具有自身特點和內在規律。①水產苗種具有生命性。作為特殊商品，水產苗種是繁衍后代和水產養殖苗用的關鍵因素，其他水產品無法取代。②水產苗種的生產具有時效性。水生生物有自身的繁殖期且受季節的限制，如錯過最佳繁殖期，水產苗種不僅養殖成活率低，而且會失去苗用價值，達不到養殖生產的目的，即使人為因素介入也無法獲得最佳效果。③水產苗種生產、進口和出口的技術性較高。管理和經營水產苗種的過程極為嚴密，對相關技術要求極高，須對技術人員進行專門培訓，盡可能地避免水產苗種生產、進口和出口的盲目性。因此，我國以法律形式對生產、進口和出口水產苗種進行規定。

2013年《漁業法》第十七條規定：“水產苗種的進口、出口必須實施檢疫，防止病害傳入境內和傳出境外，具體檢疫工作按照有關動植物進出境檢疫法律、行政法規的規定執行。引進轉基因水產苗種必須進行安全性評價，具體管理工作按照國務院有關規定執行”[2]。在非法生產、進口和出口水產苗種的法律責任方面，《漁業法》第四十四條規定：“非法生產、進口、出口水產苗種的，沒收苗種和違法所得，并處五萬元以下的罰款。經營未經審定的水產苗種的，責令立即停止經營，沒收違法所得，可以并處五萬元以下的罰款。”《漁業法》第四十八條規定處罰主體，即“本法規定的行政處罰由縣級以上人民政府漁業行政主管部門或者其所屬的漁政監督管理機構決定，但本法已對處罰機關作出規定的除外”[3]。

1.2 《漁業法》修訂草案

2019年8月，農業農村部發布《中華人民共和國漁業法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案》），其中包含一系列對生產、進口和出口水產苗種的規定。

《修訂草案》第十四條規定水產苗種生產許可證的核發，即“從事水產苗種生產活動應當取得縣級以上地方人民政府漁業主管部門核發的水產苗種生產許可證。原種場、良種場的水產苗種生產許可證由省級漁業主管部門核發。”第十五條規定水產苗種生產者義務，即“水產苗種生產者使用的親本應當符合國家有關規范和標準，建立水產苗種生產經營記錄，并至少保存五年。水產苗種生產經營記錄應當包括親本引種和培育、苗種繁育生產、疫病防控、用藥和產品銷售等信息。水產苗種出售或者運輸前應當按照有關動物檢疫法律規定實施檢疫。”第十六條規定水產苗種進出口管理制度，即“水產苗種的進口、出口由國務院漁業主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府漁業主管部門審批。首次引進水產種質資源應當通過國務院漁業主管部門組織的生態風險評估。水產苗種的進口、出口應當實施檢疫，防止病害傳入境內和傳出境外，具體檢疫工作按照有關動植物進出境檢疫法律、行政法規的規定執行。引進轉基因水產苗種應當進行安全性評價，具體管理工作按照國務院有關規定執行。”第五十七條規定對違法輸出水產種質資源、經營苗種的處罰，即“未經批準向境外輸出或者在境內與境外機構、個人合作研究利用不對外交換或者有條件對外交換水產種質資源的，未經生態風險評估引進水產種質資源，或者引進轉基因苗種未進行安全性評價的，沒收水產種質資源和違法所得，并處五十萬元以下的罰款。非法生產、進口、出口水產苗種的，沒收苗種和違法所得，并處二十萬元以下的罰款。經營未經審定批準的水產苗種的，責令立即停止經營，沒收苗種和違法所得，可以并處二十萬元以下的罰款。”

2 非法生產、進口和出口水產苗種的處罰

2.1 處罰原因

（1）單位（個人）生產水產苗種沒有取得水產苗種生產許可證或超過許可證核定標準。單位（個人）從事水產苗種生產須有固定的生產場所，用于生產的水產苗種親本應符合法律規定的種質生產標準，專業技術人員在水產苗種的生產過程中須符合專業操作流程。從事水產苗種生產的單位（個人）在取得水產苗種生產許可證后，應遵守許可證規定的生產范圍和種類，并可向原發證機關申請辦理生產范圍和種類的變更手續。任何單位（個人）不得在水產苗種繁殖地和棲息地進行采礦和挖沙等污染水域生態環境的活動，如造成水域污染，則根據《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國海洋環境保護法》的有關規定處理[4]。

（2）進口和出口水產苗種未經國家或省級漁業行政主管部門批準，或未按規定檢疫，存在安全隱患。單位（個人）進口水產苗種應向國家或省級漁業行政主管部門提交申請書和安全影響報告等材料。進口和出口水產苗種須經出入境檢驗檢疫機構檢疫合格，隨后立即向所在地的省級漁業行政主管部門報告[5]。如進口未經審定的水產苗種（包括水產苗種未被列入進口名錄），在水產苗種經出入境檢驗檢疫機構檢疫合格后，應設置專門場所或由國家漁業行政主管部門指定場所開展試養。

（3）單位（個人）進口未被列入進口名錄的水產苗種，或未提供相應材料。單位（個人）進口水產苗種，除須提交一般的申請書和安全影響報告等材料外，還須提供進口水產苗種的所在地信息、進口水產苗種的人工養殖情況和進口國家（地區）水產苗種疫病發生情況等材料[6]。

2.2 處罰力度

我國現行法律僅有《漁業法》第四十四條為非法生產、進口和出口水產苗種做出具體的處罰規定：“非法生產、進口、出口水產苗種的，沒收苗種和違法所得，并處五萬元以下的罰款。經營未經審定的水產苗種的，責令立即停止經營，沒收違法所得，可以并處五萬元以下的罰款。”然而本條文對非法生產、進口和出口水產苗種的法律責任規定得較寬泛。

在已有的法律實踐中，單位（個人）已取得水產苗種生產和收購許可證，在超過許可證規定范圍生產和收購水產苗種時，相關行政機關不予以沒收苗種而僅處以罰款。如單位（個人）未取得水產苗種生產和收購許可證，相關行政機關應對其沒收苗種并處以5萬元以下罰款。如單位（個人）進口未被列入名錄的水產苗種而未按法定程序提交材料和進行檢疫，或出口和生產未被列入名錄的水產苗種，則視為經營未經審定的水產苗種[7]，相關行政機關應責令其立即停止經營，沒收違法所得，并根據違法情節的嚴重程度和違法獲利的情況決定是否處以5萬元以下罰款。

3 建議

3.1 完善水產苗種檢疫體系

我國應根據水產苗種的自身特點和內在規律以及社會主義市場經濟體制特征制定相關法律。長期以來，我國漁業行政管理體系存在漏洞，水產養殖的行業自律尚未形成，水產苗種生產者對“抗生素”等藥品的使用不規范，導致水產苗種在出口過程中存在較大隱患。導致這一問題的原因并不是我國出口水產苗種的質量低，而是發達國家對進口水產品的檢測標準和信息披露均較為嚴格和完備。因此，應高度重視我國水產苗種的檢疫監管工作。建議以法律形式完善我國水產苗種檢疫體系，如在檢疫過程中發現水產苗種不符合安全標準，即予以沒收，并根據情節的嚴重程度決定是否處以罰款。

3.2 完善水產苗種許可制度

現行《漁業法》未對水產苗種許可證做出規定，原農業部于2005年公布的《水產苗種管理辦法》中有辦理水產苗種生產許可證的具體規定。建議在《漁業法》中規定生產、進口和出口水產苗種應分別取得的相應許可，且包含為生產、進口和出口水產苗種而進行的準備行為（如收購）的許可。其中，水產苗種進口和出口許可證應在經出入境檢驗檢疫機構審查合格的基礎上，根據《水產苗種管理辦法》的相關規定，到縣級以上漁業行政主管部門辦理。

此外，建議對于單位（個人）超過許可證規定的期限、數量和范圍從事水產苗種生產、進口和出口的，應沒收超出部分的苗種，并視情況處以相應的罰款。

3.3 規定從輕或減輕處罰條款

《修訂草案》規定：“未經批準向境外輸出或者在境內與境外機構、個人合作研究利用不對外交換或者有條件對外交換水產種質資源的，未經生態風險評估引進水產種質資源，或者引進轉基因苗種未進行安全性評價的，沒收水產種質資源和違法所得，并處五十萬元以下的罰款。非法生產、進口、出口水產苗種的，沒收苗種和違法所得，并處二十萬元以下的罰款。經營未經審定批準的水產苗種的，責令立即停止經營，沒收苗種和違法所得，可以并處二十萬元以下的罰款。”與現行《漁業法》相比，《修訂草案》的處罰顯然更重，這是現代社會市場經濟發展的必然產物。然而加大處罰力度雖能在一定程度上實現預防和打擊違法行為的效果，但仍須考慮違法行為的嚴重程度與其法律責任相適應的問題，依法保護相對人的合法權益，維護社會和諧穩定。

建議在法律責任方面增加“從輕或減輕處罰”的情形：如單位（個人）積極返還非法生產、進口和出口水產苗種的盈利，彌補受害者的損失或上交國庫，可在罰款上予以從輕或減輕處罰;單位（個人）通過合法途經獲得相應許可證后，生產、進口和出口不符合檢疫標準的水產苗種（如添加不符合安全規定的藥品），造成損害后積極采取補救措施，并主動說明情況，最終沒有造成嚴重后果，可在罰款上予以從輕或減輕處罰。

4 結語

隨著我國市場經濟的不斷發展，國內和國際水產品貿易頻繁，非法生產、進口和出口水產苗種的案例也日益增加。現行《漁業法》對水產苗種相關法律責任的規定較寬泛，實踐中對非法生產、進口和出口水產苗種的打擊力度也存在不足，監管體系的漏洞較大，難以適應水產經濟的發展需求。生產、進口和出口水產苗種是水產養殖業的基礎環節，須引起高度重視，我國應逐步完善相關立法，促進漁業經濟的長期和穩定發展。

參考文獻

[1] 陳靜.全面啟動遼寧省水產苗種產地檢疫[J].江西農業，2019（20）：97.

[2] 全國人大常委會關于修改漁業法的決定[J].新法規月刊，2000（12）：7-11.

[3] 薛忠民.修改后的《中華人民共和國漁業法》12月1日起實施[J].畜牧獸醫科技信息，2000（12）：21.

[4] 何家才，王明龍.無鱗魚養殖疾病防控探索與實踐[J].水產養殖，2019，40（9）：42-44.

[5] 樂清市開展全市水產苗種監督抽查及水產飼料、漁藥等投入品監測工作[J].科學養魚，2019（8）：85.

[6] 李易珊.建立專業隊伍開展水產苗種產地檢疫[J].海洋與漁業，2019（7）：23.

[7] 李慶東，劉萬學.增強風險防范意識 強化水生動物疫病防控[J].黑龍江水產，2019（3）：5-7.