大數據提升政府理能力的理論視域

俞俊峰 劉雅鑫

摘要：政府治理從理論研討到實踐探索，歷經了社會發展的不同階段。隨著治理需求地不斷改變，形成了各個階段相應的治理模式，經歷著一次次循環式進步。尤其是當下大數據戰略的提出，大數據產業迅速融入到了社會生活的方方面面。在政府治理領域加快引入大數據，成為當下提升政府治理能力的有效路徑。在此背景下，研究《貴州省大數據發展應用促進條例》對提升政府治理法治化與精細化能力的評估，應當把梳理政府治理理論視域下的歷程與成果作為前提，厘清政府治理法治化和精細化的概念范疇，對大數據在政府治理領域的應用加以分析。

關鍵詞：大數據;政府治理能力

一、國內關于大數據提升政府治理能力的理論研究

通過對數據庫的文獻進行檢索分析，發現目前國內很少有專著和論文對《貴州省大數據發展應用促進條例》對提升政府治理法治化與精細化能力的評估展開研究。對于大數據的研究，不少學者做了較深入探討，主要集中在大數據的技術應用和發展、大數據對經濟與教育等傳統模式的影響問題上。而關于大數據的發展應用對政府治理能力的提升問題的研究則主要體現為一種趨向性研究。有學者雖提出大數據應用發展的一些基本方向，但研究視角是從社會學、經濟學、教育學等領域出發，更側重于從政策方面進行探討，未涉及對政府法治化與精細化治理能力的具體建設，且相關研究偏向粗放式、理想化。目前國內關于大數據在政府治理領域的發展應用研究主要集中在三個方面，分別是政府治理和大數據立法的基本理論研究、大數據與政府治理結合的具體發展應用研究以及大數據是政府治理的重要路徑的研究三大模塊。

1.1政府治理和大數據立法的基本理論研究

余池明（2020）通過梳理政府治理精細化在我國的產生和新時代的發展歷程，提出我國政府治理精細化目前正處于系統設計和高位推動階段，而精細化的主要目標之一就包括了要構建政府治理精細化體系和標準。何水、鄭曉瑩（2020）通過對國內政府治理研究熱點與趨勢可視化分析，提出政府治理的研究階段可以劃分為三段，分別是政府治理理論與模式的引介探討、政府治理模式構建與反思以及回應大數據變革和政府治理能力提升三個階段。他們還認為當下學術界對于政府治理的概念模糊，缺乏一致性的解讀。莫于川（2019）歸納總結了中國行政法制四十年變遷的重要特點，把法治化、精細化、民主化加以強調，認為其是加快建設法治政府建設的重要手段。徐娟（2019）通過研究地方立法，提出當前的地方立法在地方治理法制化進程中沒有發揮應有的功能和作用，在地方治理中應當建立人大主導立法的地方立法機制防止地方保護主義與部門利益法律化、厘清立法權限避免地方立法沖突、以地方需要為依歸凸顯地方立法特色、完善地方立法主導司法機制提高地方立法權威。周雅頌（2019）以“云上貴州”為研究對象，總結分析了數字政府建設現狀以及困境和對策，提出數字政府建設其存在著明顯的“條塊分割”和“數據孤島”現象，并未實現政務數據的“聚通用”。究其原因，這與數字政府建設進程中存在著歷史遺留和技術現狀交織而成的標準化困境、部門差異和數字紅利交織而成的共享困境、商業化和公共性交織而成的發展困境以及對內職能和外部治理交織而成的流程再造困境有關。

孟天廣、張小勁（2018）提出“大數據驅動的政府治理能力”依托于治理理論和實踐的發展，結合了互聯網技術革命，并將其定義為一種互聯網和海量數據支撐的、涵蓋了更廣泛內涵的政府治理能力，概括了政府治理能力建設在大數據時代所呈現出的新發展、新動態和新前景，這集中反映在功能拓展、技術支撐和應用創新三方面。孟天廣、趙娟（2018）通過對大數據驅動的智能化社會治理問題進行相關研究，對政府治理的理論建構和治理體系進行了梳理分析。他們提出。伴隨著大數據時代治理環境復雜化、治理訴求多元化和治理場景網絡化，基于大數據構建多主體協同、信息均衡、數據驅動的智能化社會治理體系成為社會治理創新的發展趨勢。基于海量數據資源、數據治理思維和智能治理技術的進步，大數據已成為治理生態優化與社會治理創新的技術驅動力。王成紅、陳偉能等（2014）在對大數據技術國內外發展動態和現狀深入研討的基礎上未來我國在大數據技術與應用領域急需關注和解決的九個重大科學問題，提出了與開展大數據技術與應用研究相關的若干政策和措施建議。劉道新、胡航海、張健、徐秀敏（2014）從大數據的存儲、處理、挖掘三大方面，提出按照指標分類及關聯關系建立數據緩存模型的方法實現大數據的高效訪問和靈活轉換，在挖掘展現時應用動態可配置的設計方法，解決數據查詢海量頁面的動態生成問題。

1.2大數據與政府治理結合的具體發展應用研究

李晴、劉海軍（2020）把大數據治理城市看做政府治理現代化的可能路徑，但同時也提出大數據在與政府治理融合應用過程中發生了一些新的沖突，比如與傳統管理理念不兼容、技術應用與安全風險并存等諸多問題，進而提出把大數據的技術優勢同政府治理的制度優勢相結合，才能有序推進政府治理現代化。張明斗、劉奕（2020）通過對大數據共享、大數據安全、大數據質量和大數據應用等問題的詳細研究，基于城市治理現代化的平臺架構，提出了城市治理的大數據共享、法律約束、績效評估和運營保障機制，共同構成了城市治理現代化的體系框架;并認為基于大數據治理的城市治理現代化，應當從推動城市治理結構的扁平化、實現城市治理流程的法治化、促進公共決策科學化精準化和通過技術創新推動服務創新的角度全面推進。陳鵬（2019）通過研究人工智能時代的政府治理，提出當下科層制的行政組織體制難以有效適應智能化治理的需求、數據壁壘的存在導致數據共享和互聯互通存在困難、政府面臨人工智能技術開發和應用等方面的瓶頸以及技術導向的人工智能治理引發的行政倫理等問題也日漸凸顯，政府面臨去中心化的危險。

王東旭（2018）通過對邊疆民族地區政府治理能力問題進行研究，將我國邊疆民族地區的政府治理歷程劃分為了三個階段，這三階段分別是以管制型為主導的政府治理、經濟建設為主導的政府治理、以服務型政府為主導的政府治理。在此基礎上，他總結出了邊疆民族地區的發展與治理面臨的困難和挑戰，即多民族共處與政治結構動態調適性不足之間的矛盾、區域經濟發展滯后性與市場主體發育不足之間的矛盾、民族文化獨特性與政府公共服務財力不足之間的矛盾、社會發展多元性與政府整合資源能力不足之間的矛盾、資源稟賦差異性與公共服務供給水準偏低之間的矛盾。因此，他把重視信息管理水平的建設，加大在科學技術方面的投入，加強政府電子政務建設，提升治理過程的信息化水平，看做提升政府治理能力必須要做的事情之一。李德仁、姚遠、邵振峰（2015）對智慧城市的大數據進行了分析，面對智慧城市中大數據將帶來的諸多問題和挑戰，提出了應對大數據的策略和思路，重點論述了云計算與數據挖掘，并給出了云平臺的基礎框架，提出了建立智慧城市運營中心的建議。

1.3大數據是政府治理的重要路徑的研究

彭中禮（2020）把智慧法治稱贊為國家治理現代化的時代宣言，其中提到智慧法治將進一步穩固黨的執政能力，提升政府的治理能力，形塑公民的主體思維，以及整合國家與社會的關系，是新時代國家治理必然面臨的重大社會變革。這就把大數據的深度發展應用作為提升政府治理能力的重要途徑明確起來。周文彰（2020）認為推進國家治理現代化是一個系統工程，需要全方位努力，而加快數字政府建設無疑是其中一項重大舉措。他還提出數字政府對于國家治理現代化的作用和意義在于，它使政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化、政府治理民主化，還在許多方面使腐敗失去了條件。李儲學（2019）針對政府治理精細化探討總結出了六大維度，在其中把技術維度與制度維度、機制維度、隊伍維度、互動維度、文化維度并列，這就將“互聯網+”、大數據同提升政府治理精細化能力連接了起來。

王勇、朱婉菁（2018）認為大數據與國家治理已經日漸融合為“數據化國家治理”，依靠大數據信息與分析優勢，有助于增進國家治理各次級體系中政府治理對于公共服務供給、市場治理對于私人服務供給、社會治理對于社會服務供給的預見性、準確性和回應性，可以從根本上彰顯國家治理體系須“以人民為中心”的本源訴求與底色。司林波、劉暢（2018）認為大數據時代政府治理的變革方向即是智慧政府的建設，并提出實現政府治理體系和治理能力的現代化，首先政府應當更具“智慧”，匯聚政務大數據，打造高效能的智慧政務。其次要建立數據驅動的決策支持系統，提升政府決策精確性。再次要實現精細化數據管理，加速智慧服務建設。最后則是要完善智能化數據監管體系，加強和創新社會監管，努力構建起以大數據為核心資源的智慧政府治理模式。于瑤（2018）認為大數據的廣泛應用對社會產生了深遠影響，也對政府治理變革起著重要推動作用，大數據將推動政府治理理念、治理體系、治理方式的創新。政府必須要主動適應信息公開和數據共享的大趨勢，以此推動政府治理的變革與創新，進一步提高政府治理能力。于施洋、王建冬、童楠楠（2016）從大數據的概念入手，指出政務大數據應用應成為政府管理改革的全新階段，提出中國政務大數據發展需堅持整體性政府、透明化政府和服務型政府三個基本方向，并應避免將將大數據等同于開放數據、共享數據和海量數據三大認識誤區，警惕數據權的惡意使用或過度濫用、大數據帶來的信息歧視和互聯網公司侵害國家數據主權三大潛在問題。黃鏵煥、薛麗芳（2013）認為政府需要變得更加透明、智慧和責任，提出通過大數據技術構建新一代的電子政務階段——大政務，構建“大政務”的網絡層，使“大政務”能更加開放、協同、透明、精準地適應時代發展的需求。

二、國外對提升政府治理能力的理論研究

國外對政府治理研究存在著不同的立場和背景，但起源于國外的治理理論，為我國政府治理的研究提供了重要的理論基礎。在對政府治理能力問題的研究上，全球治理委員會于1995年對治理能力的構成體系進行了界定。而后，聯合國開發署、經合組織、聯合國教科文組織等國際機構和國際組織都先后表達了與治理相關的理論看法，治理問題的研究受到越來越廣泛的關注。二十世紀七十年代，歐美國家掀起新公共管理運動，政府治理理論受其影響深重。從概念上來說，他們認為政府治理主耍是指政府組織的企業化，以及政府管理的市場化，特別是強調網絡化和扁平化的政府治理。

縱觀國外對政府治理歷程與成果的研究，依照主體功能的不同，可以將西方的政府治理研究歷程大致劃分為政府主導、政府讓位、政府回歸、新公共管理以及合作治理幾個階段。這就是以奧斯特羅姆、格里·斯托克、詹姆斯·N·羅西瑙以及帕特南為代表，針對政府治理主體而提出的，實現政府治理的“多主體治理”要求。這種多元共治的現代治理體系為我國政府治理理念提供了理論借鑒基礎。亨特在1953年分析了社區事務的決策架構、決策機制，描述了社區權力運行的過程，亨特認為基層社區的權力分配存在不對等情況，權力主要掌握在社區內部高層的手上，其它階層實際上只是政策的完全接受者，并沒有多少發言權。長期如此會造成一定矛盾，然而作為多元論的代表人物達爾認為城市基層治理中存在多元權力結構，該結構被多元主體分割并分配給各個權力主體。羅斯瑙（Rosenau）作為政府治理理論的主要創始人之一，他認為治理就是一種沒有被正式授權的管理機制。與統治有所區別，治理被看做是擁有共同目標支持的系列活動，這些活動的主體很多時候都不是政府，更不用利用政府的管制來支撐。貝利（Balley）與羅茲（Rhodes）等均圍繞中央政府與地方政府的權力分配關系，對政府治理的具體問題進行過分析。錢德勒（Chandler）將英國政府治理的價值觀作為研究對象，揭示了民主制度對政府的重要性。奧斯特羅姆（Ostrom）圍繞美國地方政府的公共服務領域，研究與探討了政府治理機制的構建。他主張基層社區治理的多中心論，認為政府、社會組織、志愿組織等共同組成了社區治理的主體體系，政府與其它組織實際上是平等互動與協調發展的關系，而不是純粹的“領導—服從”關系。斯巧克（Stoker）圍繞英國地方政府與公眾之間的彼此聯系，研究了不同階段英國政府治理的不同問題。另外斯巧克（Stoker）還分別從不同時期的英國政府治理問題進行了探討。羅茨（Rhooles）認為治理的內涵應該被理解成一種新的規則，可以分為作為最小國家管理活動的治理、作為公司管理中的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會控制體系的治理等五個層次。勃蘭特（Brandt）更加主張協作在治理過程的重要作用，治理可W不是一種正式的規章，更不是一種管控，而應該是政府與社會機構之間的一種相互協同。

關于政府治理模式的研究，美國學者庫伊曼（Kooiman）按照地方事務的性質將治理分為三種模式：自我治理、共同治理和層級治理三種。英國學者里池（Leach）認為地方政府治理有三種模式，即市場模式、網絡模式和社區模式。米勒（Miller）則認為地方治理有四種模式，分別是地域保護型、私人利益型、社會參與型和強權統治型。西方發達國家經過多年政府治理實踐與理論研究，己經出現了市場競爭式治理、企業式治理、網絡式治理、彈性化治理等與科層式治理模式相并列的治理模式。

關于將大數據與政府治理現代化相結合開展的研究，美國政府于2009年頒發《開放政府指令》（The Open Government Directive），推出了“Data.gov”公共數據開放網站。2012年3月份，投資兩億美元，發布了發展大數據的倡議，并啟動了“大數據計劃”。同年，發布了《數字政府戰晦》（Digital Government Strategy），目的是為了使政府為廣大公眾提供的服務進一步數字化。英國制定了《英國數據能力發展戰略規劃》。通過數據信息化建設將政府的治理體系與公共服務體系結合在一起，2000年啟動的“英國在線”網絡，將公民通過網絡與政府資源、社會資源聯通，另外，英國政府還啟動了六千多組網絡中必的建設，加強基礎設施建設，并建立了一系列政策法規作為制度保障。歐盟也對科學數據基礎設施投資上億歐元，并在歐盟第屯研發框架計劃中專口推動關于大數據的研究項目。2011年9月，巴西、菲律賓、墨西哥、挪威、南非、印度尼西亞、英國、美國等8個國家組成“開放政府合作伙伴”，并聯合簽署了《開放數據聲明》。截至2014年2月，開放政府合作伙伴己發展為63個成員國。韓國也在2014年出臺了《國家優先開放數據的計劃》，逐步開放不動產綜合數據以及公共交通等領域的數據。

此外，國外學者對于政府治理能力的評價標準作過相關探討，例如克里斯蒂納·阿爾恩特和查斯·歐曼所著《政府治理指標》之中，就曾介紹了四種常用的政府治理指標，分別是國際國別風險指南的治理指標、自由之家的治理指標、透明國際的治理指標和世界銀行的治理指標。這四大政府治理常用治理指標的提出，為構建政府治理能力評估指標體系提供了一定的指引。克里斯托弗·胡德（Christopher C. Hood）等（2007）在《數字時代的政府工具》一書中指出數字技術將成為政府治理的重要工具，提出了由節點、權威、財富和組織所構成的NATO分析柜架，介紹了數字時代政府工具的應用，以及政府治理變革的未來憧憬。曾本偉在其博士論文中提出西方學者的研究側重于社會本位主義，通過對許多西方學者針對中國公民社會與國家民主治理轉型開展的一系列研究成果進行分析，認為西方學者試圖通過全面市場化改革誘發社會轉型及由此引發的治理困境為切入角度，分析多維社會利益如何影響并滲透國家治理過程，探究這種過程背后隱藏的國家-社會權力平衡轉移的邏輯。但這種研究本身所帶有的西方價值色彩并不能科學合理解釋市場化啟動的中國政黨—國家—社會關系變革的內在邏輯。

三、政府治理研究理論發展趨勢

自20世紀90年代左右開始，政府治理相關理論研究就引發了我國學術界的廣泛關注。此后，一大批學者率先在這一領域開始進行系列研究，如毛壽龍、俞可平、陳振明、盧漢龍、趙景來等，他們開創并奠定了我國政府治理研究的基礎。前文提及的研究從不同側面對大數據發展應用問題有所述及，但已有的研究成果之中，從社會組織角度論述的較多，對政府治理法治化精細化的路徑、建設方案等方面研究顯得不足。對大數據的發展應用綜合研究上，側重于對大數據的開發和管理規劃，政府治理能力的法治化與精細化方面的建設比較單薄。我國對政府治理法治化、精細化的研究尚處于起步的探索階段，貴州省政府治理法治化與精細化研究更是一個全新的課題。面對貴州地方經濟與社會發展變化出現的新情況、新問題對政府治理帶來的挑戰，與國家對政府治理建設問題的高重視，加上《貴州省大數據發展應用促進條例》對相關問題也作出了具體規定，如：第二十條規定：縣級以上人民政府應當加強社會治理大數據應用，推動簡政放權，提升宏觀調控、市場監管與公共服務等決策、管理、服務能力;實施“數據鐵籠”，規范權力行使，對公共權力、公共資源交易、公共資金等實行全過程監督。又如：第二十二條規定縣級以上人民政府應當在社會保障、公共安全、人居環境、勞動就業、文化教育、交通運輸、綜合治稅、消費維權等領域開展大數據應用，優化公共資源配置，提高公共服務水平;推進大數據精準扶貧，建設涉農數據交換與共享平臺，實現涉農基本數據動態化、數字化、常態化精準管理。因此，對《貴州省大數據發展應用促進條例》的頒布實施以來對提升政府治理法治化與精細化能力做一全面的評估，是進一步豐富完善政府對大數據發展應用的必然選擇。

不可否認的是，國內學界已有不少研究關注政府治理法治化問題，但關于貴州地區政府治理法治化與精細化問題并沒有得到應有的重視。大數據作為貴州省“十三五”時期重大戰略行動，作為社會各領域、各方面的牽引和支撐，委省政府高度重視大數據產業發展，對《貴州省大數據發展應用促進條例》實施對提升政府治理法治化與精細化能力做一個評估顯得尤為重要。推進政府治理法治化和精細化是我國當前和今后一個時期創新政府治理、提高政府治理水平的發展趨勢和必然路徑，貴州作為經濟不發達地區，政府治理法治化與精細化是解決民族團結繁榮、安定有序的現實性問題，需要著力研究和探索。

作者簡介：

俞俊峰（1982-），男，漢族，浙江寧波，法學博士，貴州民族大學法學院副教授，碩士研究生導師，研究方向：憲法學與行政法學;

劉雅鑫（1996-），女，漢族，河北邢臺人，貴州民族大學碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

基金項目：本文系貴州省軟科學項目《<貴州省大數據發展應用促進條例>對提升政府治理法治化與精細化能力的評估》（項目編號：2017GZ63399）階段性成果。