國際法中國際組織的隱含權力理論

余瑾祺

摘要：常設國際法院和國際法院在對國際組織的提出的咨詢意見案中，常設國際法院和國際法院不得不對國際組織章程進行解釋從而明確國際組織的職權范圍，以此來作為決定是否對咨詢意見作出回復的考慮因素之一，基于此國際司法機構在實踐中發展出了國際組織具有隱含權力這樣的理論，這一理論極大地促進了國際組織和國際組織法的發展。而且國際法院則在進一步的實踐中，具體是在關于一個國家在武裝沖突中使用和武器的合法性問題的咨詢意見案（世界衛生組織，1993-1996）中指出了隱含權力理論適用的限制。

關鍵詞：隱含權力;國際組織;咨詢管轄權;國際法院

一、隱含權力理論的最初適用：常設國際法院時期

首先將隱含權力理論應用于司法實踐的 ，是在常設國際法院。在關于“國際勞工組織對農業生產方法的職權問題”咨詢意見中，常設國際法院認為，根據《凡爾塞和約》相關條款的規定，國際勞工組織有權討論關于改善農業勞動者待遇的問題 ，而無權對農業生產手段本身的組織和發展問題討論。常設國際法院雖然沒有明確地使用“隱含權力” 這一詞語，關于國際勞工組織“附帶權力”的說明卻具有同樣的效果。

在關于“國際勞工組織資方個人工作的職權問題”咨詢意見中， 常設國際法院進一步發展了這一理論。針對該組織中資方集團認為國際勞工組織無權處理專屬于資方職權范圍內事項的這一論點 ，常設國際法院強調 ，根據章程的序言及《凡爾塞和約》第 427 條， 在為提高勞動的人道主義條件及為保護工人所采取的措施方面 ，締約國賦予該組織以非常廣泛的權限 ， “為了有效地保護勞方，該組織應有權建議一項必不可少的在一定程度上涉及規范資方的工作的措施 ，否則 ，該組織保護勞方的工作就會受到阻礙 。”因此國際勞工組織是有權處理專屬于資方職權范圍內事項的。

常設國際法院強調， 雖然在關于“國際勞工組織對農業生產方法的職權問題”咨詢意見中， 自己談論的是附帶效果的問題， 但是 ，在實踐中 ，很難在附帶效果與附帶規制之間劃一明確的界限;無論是附帶效果還是附帶規制， 是主要的還是附帶性的， 不應僅僅單純地從在擬規制的立法中是否提到資方這一個因素來判斷 。國際勞工組織的職權雖然被限定在專注于勞工工作方面， 章程卻并沒有排除其權力——為保護勞工而提出有關規制措施時， 該措施可以附帶性地調整資方工作的權力。常設國際法院認為 ， 附帶規范的問題是屬于國際勞工組織行使自由裁量權的問題。而在之后的實踐中，國際勞工組織明顯地接受了上述意見 ，并在實踐中充分地行使了這一附帶權力。

二、隱含權力理論的進一步發展：國際法院早期的司法實踐

隱含權力理論的進一步發展是國際法院關于“為聯合國服務而受損害的賠償問題”咨詢意見案中，在該意見中 ，為了回答聯合國是否具有求償權這一問題 ，國際法院不得不對國聯合國是否具有國際人格進行討論，國際法院認為， 聯合國不僅僅是協調各會員國行動的中心 ，“如果承認具有國際人格， 聯合國就可以對會員國施加義務 。” 由于《聯合國憲章》中沒有明確的條文規定聯合國的這一行為能力 ，國際法院不得不根據憲章中規定聯合國的職能和組織的有關條款的隱含含義進行推定 。國際法院主要從“國際社會的需要”和“國際現實”的需要來進行推定 。法院指出 ， “代表國際社會絕大多數成員的 50 個國家，有權根據國際法來創設一個具有客觀國際人格的實體。”法院強調，國家享有國際法所承認的完全的權利與義務， 而對于像聯合國這樣的國際組織， 其權利與義務依賴于國家設立該組織的目的， 設立該組織的憲法性文件所明確或隱含規定的職能， 以及該組織在實踐中所發展出來的職能 。求償權在憲章中雖沒有明文規定，但由于其對于聯合國履行義務至關重要，可以認為必要地隱含于憲章中。

與常設國際法院使用“附帶權力”這一詞語不同，國際法院直接用了“隱含權力”這一概念。通過適用隱含權力 ，既解決了聯合國的國際人格問題 ， 也解釋了聯合國的求償權問題 。這是國際性司法機構第一次明確地肯定和承認國際組織的國際人格 。在關于“西南非的國際地位”咨詢意見中， 借助于隱含權力理論 ，法院解決了聯合國具有在國聯解散后對西南非作為國聯委任地繼續監管的權力這一問題。

在之后的“聯合國行政法庭判決補償的效果問題”咨詢意見中，國際法院也同樣使用了隱含權力理論，至此是國際組織隱含權力理論的進一步發展。

三、隱含權力理論適用的新發展：適用的限制和必要性

（一）考慮專業性原則

國際組織的隱含權力，不是無限制的適用，任何一個理論都不可能無限制的適用。首先正如上文所提到的，隱含權力理論的發展是來自于國際法院對國際組織章程的目的解釋，從國際組織的章程合理推斷出隱含的權力，進而判斷國際組織的職權范圍是否是在國際法院的咨詢管轄權范圍內，在世界衛生組織向國際法院咨詢“一國在戰爭和其他武裝沖突中使用核武器的合法性案”中，國際法院第一次以“不在職權范圍內”為由拒絕了世界衛生組織的咨詢請求，本案實際上是一個里程碑式的案件，在國際法院的歷史上具有特別重要的意義，對國際法院今后的司法實踐產生深遠的影響。國際法院通過本案，實際上隱含地表明了自己對國際法體系統一性問題的立場和認識，為國際法院在此之前提出的“必要的隱含”界定了標準，提供了方向。

國家創設了國際組織，并以實現組織宗旨為目的，賦予其一定職能。因此，國際組織不同于享有完全國際人格的國家，應受“專業原則”的限制，即其所享有的權力要以實現組織的目的與宗旨為限。在“一國在戰爭或其他武裝沖突中使用核武器的合法性案”中，法院的問題在于，解釋WHO提出的問題是否是在WHO的職權范圍內。法院雖然強調了 WHO 的目的是“使全體人類的健康水平盡可能得到提高”，顧及到了 WHO章程的宗旨，并提到了“隱含權力”，卻并沒有適用，相反，國際法院認為WHO 在行使自身職能的時候，必須受限制于兩個概念：聯合國體系和專業性原則。法院認為，雖然國際組織擁有“隱含權力” ，但是，國際組織作為國際法主體，并不能像國家一樣擁有全面的權力。相反，必須受限制于專業性原則，即以實現組織的宗旨為目標。法院強調，如果承認WHO 有提出核武器的合法性問題的權力，實際上就等同于對“專業性原則”的忽視， 因為根據成員國所賦予WHO 的宗旨，這樣一種職權不能被認為隱含于其章程中，不論在戰爭或其他狀態下使用核武器是否合法，國際法院指出，WHO的職能，根據章程第2條，共22項之多，沒有一項與危害人類健康活動的合法性有關，WHO也沒有任何一項職能依賴于其采取行動所處情勢的合法性。況且，章程第2條引言規定，WHO履行其職能“以達到其目的”，而目的，根據章程第1條的規定，是“使全體人類的健康水平盡可能得到提高”。國際法院認為，根據通常含義，按照上下文并參照WHO章程的目的與宗旨，以及嗣后慣例，章程第2條應被解釋為：授權WHO處理因使用核武器或其他危險活動而對人類健康造成的影響;在遇有使用核武器或危險活動發生時，授權WHO采取預防措施以保護人類健康。導致人類健康惡化的原因是多方面的，這些原因的合法或非法，與WHO必須采取相應措施來消除影響是根本不相干的。而使用核武器的合法或非法這一問題，不會影響到WHO采取特定措施來防止或消除因核武器的使用而對健康等產生的不利影響。如果將其納入WHO的職權范圍，這不僅是對“專業性原則”的違背，還可能會讓國際組織的權力無限制的擴大。

（二）考慮聯合國體系的統一

世界衛生組織作為聯合國的專門機構之一，是一個特殊的國際組織。聯合國和各專門機構之間是相互獨立而作用上又是互補的關系，正如其章程前言及第 69 條所述：“本組織應與聯合國發生聯系，成為聯合國憲章第 57條所稱的專門機關之一。”基于《憲章》第 57、58 和 63 條規定，以《憲章》為基礎的體系，通過授權聯合國全面的權力使其與各種自主性及補充性的國際組織建立聯系，并授予這些組織一定的權力，以使兩者保持和諧的國際合作。這些屬于“聯合國體系”內的組織行使權力時是相互協調的，這種協調通過聯合國與各專門機構之間簽訂的關系協定來實現。1948 年7月10 日，聯合國與世界衛生組織間簽訂的關系協定第 1 條表述如下：“聯合國承認世界衛生組織作為聯合國的專門機構負有采取適當行動以完成其章程中所提出的宗旨與目標。”因此，就對世界衛生組織的授權而言，其章程的解釋既要考慮到“專業原則”，也要考慮到《憲章》所設計的這一體系的“邏輯性”，這就是在國際組中的活動范圍界定過程中必須要考慮的聯合國內部的統一性，WHO作為聯合國的專門機關得到聯合國憲章的授權履行職能，依據該系統所遵循的規則以及《憲章》第 57 條，如果世界衛生組織擁有“廣泛的國際責任”，這些職責也有必要限制在“公共衛生”領域，而不能涉足聯合國體系內其它部門的職責。毫無疑問，如果不考慮聯合國內部體系的統一性，國際組織之間功能的交叉是隨處可見的，那么不對其職權范圍活動范圍加以限制的話，在全球化進程不斷加快的二十一世紀，國際組織是否會成為一個超級國際組織，權力的“巨無霸”，而國際組織的產生決定了它永遠不會成為像國家一樣的權力主體，它與國家的權力不是完全重合的，因此在界定國際組織的權力范圍時，我們不得不對聯合國體系的統一性做考慮，避免國際組織的權力無限制的擴大。

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