政府購買社區居家養老服務文獻綜述

程鑒

摘要：社區居家養老已成為國內養老發展的一種模式。城市社區養老服務具有成本低、覆蓋面廣、服務方式靈活等諸多優點。本文通過對近五年政府購買社區居家養老服務的研究文獻和國家政策進行梳理，并在總結多位學者提供的建議基礎上，提出對該行業發展的一些可行性措施。

關鍵詞：居家養老服務;政府;社會組織;老年人;監管

養老服務，廣義上指一切以滿足老年人需要為指向的產品和服務的總稱。對于養老服務的類別劃分，依據供養來源的不同分為家庭養老與社會養老，依據居住地點的不同分為居家養老、機構養老和社區居家養老。社區居家養老指的是以社區為依托，以相應的法律法規作為制度保障，引入專業的社工力量參與，通過社區服務站點向社區內的老年人提供文體娛樂、精神慰藉、日托照料等定點服務，同時以家庭照顧為輔的復合型社會養老方式。

一、關于政府購買社區居家養老服務的理論研究

從知網搜索“政府購買養老服務”，共959條結果，2015年至今，每年關于“政府購買養老服務”的文章都維持在一百多篇。若將關鍵詞進一步精確定位到“社區居家養老服務”進行搜索，文獻數量則降低至343篇，以近三年偏多。總體來看，由于我國剛推行“政府購買社區居家養老服務”模式的時間不久，所以該項目還處于探索發展的階段，對于此領域的研究文獻總量也偏少，但隨著國家重視程度加深還有社會需求增多等一系列因素的影響，現已有越來越多的學者、專家開始關注此領域的發展，并從實踐出發，進行理論研究，以期望能夠為此行業的發展提出自己的一些可行性措施。

人口老齡化最早發生于社會福利程度較高的西方國家，西方學者較早注意到了人口老齡化對國家未來發展的負面影響，并以該角度為切入點論證養老服務供給的必要性。Alexzander Davidson在《人民生活與社會秩序》一文中提到，人口老齡化會造成社會生產率下降、經濟發展放緩等負面影響，是一個不容忽視的社會問題。在政府購買公共服務研究問題上，通常，“政府購買公共服務”又稱為“服務外包”，興起于20世紀70年代的英國。其率先開展了對社會福利領域的改革，實行公共服務外包。在新公共管理運動的推動下，這種新型供給方式逐漸推廣到了其他歐美發達國家。

在我國，國家大力推進“政府購買養老服務”是在“十二五”時期提出的，2015年是“十二五”規劃的最后一年，《中國老齡事業發展“十二五”規劃》指出，“從2011年到2015年，全國60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億”，同時提出“要重點發展居家養老服務”。此時，針對老年人口劇增，國家提出居家養老服務方式予以緩解，處于初步向全國推進的階段。故，此時對于政府夠買居家養老服務的研究主要集中于三方面：一是政府購買居家養老服務的概念界定。二是政府購買居家養老服務的政策內容、運作機制與運作績效研究。學者多是從政府購買居家養老服務的要素、政策內容、運行機制等進行分析。而在政府購買居家養老服務的困境分析方面，一些學者則從制度、購買主體、供給主體和需求主體方面做了探討。三是關于政府購買居家養老服務評估研究。

直至2016年，國家已經高度重視社區居家養老服務的發展，有關部門先后出臺《關于全面推進居家養老服務工作的意見》《關于加快發展養老服務業的若干意見》等政策文件，鼓勵和支持社會力量參與、興辦社區居家養老服務業，積極培育和發展社區居家養老服務組織，并要求政府加大投入力度，大力發展社區居家養老服務網絡。各地方政府也紛紛響應國家號召，結合本地實際，出臺了相關政策法規并積極探索適合本地的居家養老模式，建設社區居家養老服務站，為老年人提供如助餐、助潔、助醫等服務，有些地方的城市社區甚至已經實現了社區居家養老服務站的全覆蓋。此時研究社區居家養老的文獻很多，主要集中在發展社區居家養老服務的必要性、現狀、問題、對策等方面，涉及老年人利用社區居家養老服務的文獻較少。但總體來看，對社區居家養老服務利用情況的研究尚不充分，非常有必要繼續拓展和深化。

到2018年，社區居家養老已成為國內養老發展的一種模式，其是在一定的養老實踐中探索總結出來的，具有典型性、普遍性的，解決老年人養老的社會問題服務方式和方法。2019年，政府購買居家養老服務在成為解決養老問題的一種基本模式，逐漸向縣一級展開，但縣域政府購買居家養老服務面臨著購買行為“內部化”、購買程序規范化程度低、缺少社會信任和支持等問題。所以近兩年的文獻研究主要集中于對政府購買居家養老服務在實踐中出現的問題進行分析，并提出改善的措施，以期望該行業的發展走上良性軌道。多數學者以實際調研的方式，以某市或某區為出發點進行實踐分析，最終形成理論綜述。

二、關于政府購買居家養老服務的政策分析

改革開放后我國政府陸續發布了一系列關于政府購買養老居家服務的政策文本。從政策文本發布的密集程度以及內容來看，可把我國政府購買居家養老服務劃分為孕育（1984～2005年）、探索（2006～2012年）和繼續推進（2013年至今）三個階段。

就繼續推進階段來說，2016年底，民政部、財政部下發了《關于開展2016年居家和社區養老服務改革試點申報工作的通知》，決定在北京市豐臺區等26個市（區）開展2016年中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作，開始在全國范圍內推行政府購買居家養老服務。2017年，政府又頒發《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》和《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，表示“要全面放開養老服務市場，鼓勵各地向符合條件的各類養老機構購買服務，對在養老服務領域采取政府和社會資本合作（PPP）方式的項目，可以國有建設用地使用權作價出資或者入股建設”，“要大力推行政府購買公共服務，推動專業化居家社區養老機構發展”。2019年9月，民政部下發了《關于進一步擴大養老服務供給 促進養老服務消費的實施意見》，針對養老服務行業有效供給不足、消費政策不健全、營商和消費環境有待改善，難以滿足廣大老年人多樣化多層次養老服務需求等突出問題，提出了全方位優化養老服務有效供給，繁榮老年用品市場，加強養老服務消費支撐，保障培育養老服務消費新業態，提高老年人消費支付能力和優化養老服務營商和消費環境等詳細意見。11月，民政部又印發了《養老服務市場失信聯合懲戒對象名單管理辦法（試行）》的通知，專門規范養老服務市場秩序，加快養老服務領域信用體系建設，促進養老服務業持續健康發展。

三、政府購買社區居家養老服務的研究方向

目前，關于政府購買社區居家養老服務領域的未來研究方向可能在：其一，加強頂層設計，頒布相關的上位法。增加居家養老服務領域法律法規之間的互補性，逐漸形成較為完整的制度體系，為社會組織培育、支持和監管以及老年人相關權益的實現提供法律支撐。其二，制度建設中對社區充分賦權，以社區作為社會資本培育重要的空間載體，給予社區足夠的財、人、事權力，促使社區在對居民居家養老服務需求的回應中充分發揮能效。其三，完善監管體制，合理規范政府行為，保障社會組織的平等權利。其四，加強政府及媒體的宣傳報導力度，鼓勵老齡化社會愛老助老、為老服務的積極政治擔當與創新政策作為。其五，建立聯動的網絡信息平臺，促使社區居家養老服務的信息化，使多方主體在線上進行有效的互動，以達到多方主體共同治理的局面。

作者單位：西北政法大學行政法學院