公租房制度建設推動創新創業的機制研究

文/陳俊汝 劉陽

一、公租房的發展現狀

近些年來，房源緊張、房價過高等問題凸顯，為了解決人民的基本住房問題，中央政府建立經濟適用房、限價房、廉租房等一系列保障性住房制度，積極推進安居工程建設。2009年，溫家寶總理首次提出“積極發展公共租賃住房”，強調要加快落實和完善促進包括公共租賃住房在內的保障性住房建設的相關政策措施，公租房自此開始逐漸進入大眾視野。近年來，中央政府陸續出臺了公租房建設的相關政策，公租房建設在各省市取得了積極成果，一定程度上改善了住房民生。

杭州市公租房準入門檻于2017年由年人均可支配收入低于48316元放寬到年人均可支配收入低于52185元，貨幣補貼標準由每月6元/平方米大幅提高到每月12元/平方米。截至2017年10月底，政府投資建設公租房累計分配41437套，分配比例達91%，全市2017年新增公租房實物分配11971套。截至2017年9月底，北京市已分配公租房14.7萬套，分配率達到73.5%。市區公租房月租金為每平方米40元至50元，新制定的標準放開了“最小不得低于22平方米”的面積限制，為申請者提供更多的戶型選擇。

表1 公租房2016-2019年主要政策

截至2017年12月，長沙市新建（籌集）公租房9.44萬套，滿足入住條件的公租房8.64萬套，分配入住8.13萬套，入住率達94.12%；公租房面積一般控制在90平方米以內，實行定向配租，不得出售，不得轉借、轉租。武漢市公租房租金補貼執行細化標準，對于申請人群按困難程度實行分類補貼，分別補貼市場租金的30%、60%、80%，公租房每平方米月租最低僅為0.75元。此外，武漢公租房租金補貼面積標準近年來逐步上調，2018年人均建筑面積為16平方米。截至2019年3月底，共建設籌集公租房項目280余個、房源12.22萬套。截至2018年2月底，重慶市市級公租房共有22個項目，目前已分配投用16個項目，累計分配23.56萬套，惠及60多萬住房困難群眾。

廣州市公租房準入標準于2018年8月從29434元/年調整為33300元/年，住房租賃補貼從25元/平方米調整為30元/平方米。銅川市2018年放寬北市區公租房申請條件，家庭人均月收入由不超過1557元調整至不超過2000元，單身申請人月收入由不超過1780元調整至不超過2200元，同時將北市區公租房的保障對象擴大到本區域18周歲以上農村戶籍居民，將環衛公司、公交公司一線工作人員，青年醫生、青年教師（35周歲及以下）納入保障范圍。合肥市2018年同樣放寬了公租房申請條件，申請當月前，連續12個月內家庭人均可支配收入不高于30378元/年的可申請公租房，此外，新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員符合相關條件，均可提出申請。

以上數據反映出公租房建成數量在逐年增加，分配率較高，保障對象不斷擴大。各城市的準入標準和補貼情況雖有所不同，但基本都以人均可支配收入為基準，準入標準與補貼標準逐年提高，并設立了相應的動態調整機制。由此可見，公租房建設正在逐步推進，其建立初衷和發展趨勢都是成為“民生工程”。

二、公租房制度建設對于創新創業的影響路徑

（一）平穩房地產市場，釋放投機資金

近些年來炒房現象比比皆是，人們熱衷于投機房產，以獲得預期增值收益。房地產市場發展失衡激發出一系列經濟問題和社會矛盾，人民住有所居的基本需求得不到滿足。2018年李克強總理在政府工作報告中提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”，基于這一定位，公租房制度建設不斷完善。租售并舉、完善住房保障體系，有利于控制房地產市場的不穩定因素，打擊炒房者的投機行為。

圖1顯示了住宅地價在公租房制度落實與完善過程中的變化情況。地價直接關乎房價，隨著公租房制度的發展，住宅地價增幅趨緩，有“軟著陸”跡象，房價上漲情況正逐步改善，公租房制度在平穩房價中發揮了積極的作用。房地產市場降溫，釋放出的大量投機資金，將轉向其他產業進行投資，增加的投資額可為各行業的創新創業提供驅動力，推動創新創業的發展。除此之外，原先用于炒房的資金還將流入其他行業化作消費動力，消費量的增加將促進各行業的整體發展，為創新創業提供更好的行業環境，同時，消費量增加將在一定程度上促進同行業的競爭，更進一步地倒逼企業在管理、產品、技術、效率等領域不斷創新。

圖1 2013-2017年全國主要城市檢測地價環比變化情況

除此之外，入住公租房的人群所節省的居住成本亦會轉變成消費力量，流向其他產業，居住成本下降也會激發人們對未來的預期，人們對于房地產市場的信心增強會引致更多的投資與消費，為各行業的創新創業發展注入更多資本。與此同時，對未來的積極預期可能會鼓勵人們更加愿意進行關于創新創業的嘗試。

（二）推動高新技術產業發展

近年來，國家重視高新技術產業的發展，相繼出臺了多項鼓勵支持政策，高新技術產業發展趨勢向好，已經出現了一批具有核心競爭力的民族企業。公租房制度的完善使得大量投機資金被“擠出”，轉而變為逐利資本，而高新技術產業就是投資資本追逐的領域之一。隨著資本注入的逐漸增加，高新技術產業的發展速度不斷加快。

杭州市2016年高新技術產品出口424.23億元，增長7.6%；信息經濟實現增加值2688.00億元，增長22.8%，占GDP總量的24.3%，同比提高1.3個百分點。其中，移動互聯網產業和數字內容產業分別增長45.1%和35.0%。2017年杭州市高新技術產品進出口額為774.85億元，高新技術產業產值較去年相比增長了13.6%，增長值為1605.5億元。北京市2017年高技術產業增加值為6376.6億元，中關村國家自主創新示范區企業收入為53025.8億元，較2016年增長了9369.6億元，經濟技術開發區高新技術企業2017年總產值為2965.1億元，比2016年增長了14.9%。至2018年，北京市高新技術制造業增長13.9%，技術合同成交總額4957.8億元，增長10.5%。

長沙市2017年高新技術產業總產值11440.45億元，增加值為3510.24億元，高新技術產業銷售收入為11000.47億元，出口收入為491.40億元，利稅總額為1022.27億元，利潤總額為659.57億元。2018年長沙市高新技術產品出口總額為167億元，進口總額為146.7億元。武漢市2018年高技術制造業投資增長56.5%，智能制造產業總產值比上年增長18.8%，信息技術產業營業收入增長21.5%，技術合同成交額722.54億元，比上年增長19.8%；全年“四上”高新技術企業實現高新技術產值超萬億，比上年增長16.1%，高新技術增加值增長13.5%。重慶市2018年高技術產業增加值增長13.7%，全年高技術產業投資比上年增長0.9%，占固定資產投資（不含農戶）的比重為6.1%；截至2018年底，重慶市有效期內高新技術企業2504家，全年技術市場成交金額為266.10億元，高新技術產品出口額的絕對量為2314.92億元，比2017年增長21.4%，進口額的絕對量為1025.35億元，比2017增長18.5%。

廣州市2018年高技術制造業增加值增長10.2%，高技術產業（制造業）投資比上年增長1.54倍，高新技術產品進口額的絕對量為1190.68億元，比上年增長10.9%。銅川市2018年全市規模以上工業中，高技術行業增加值同比增長36.4%，較上年加快29.1個百分點。

上述數據反映出高新技術產業不斷發展，產業規模逐漸擴大，產業利潤快速增長，進出口數量逐年增加。雖然不同地區高新技術產業的發展情況不同，但都呈現出發展速度不斷加快的向好趨勢。隨著公租房建設日益完善，更多資金流向高新技術產業，助推高新技術產業的蓬勃發展。

（三）引導人口流動，形成人才紅利

住房成本是引導人口流動的主要因素之一，過高的住房成本使得許多高端人才不得不面對高薪酬與高租金的矛盾。

為了吸引人才扎根，各地競相推出針對人才引入的公租房優惠政策，不同城市的公租房優惠政策有所不同，但都是因地制宜，謀定而后動，對于各類人才既作差異化設定，又作統一化保障，指標選取充分考慮科研能力、等級職稱、創新能力、獲得獎項等，為城市聚集人才紅利。人才引入方面的公租房建設通常會有更高的建筑標準，盡可能實現居住條件適宜、基礎設施條件與硬件設備條件完善。此外，政府對予高端人才的補貼力度也相對較大，盡可能地解決高端人才的住房問題。高端人才被引入后，扎根于城市進行創新創業，將為當地帶來先進的技術、豐厚的資本、豐富的經驗、廣闊的人脈，提供開闊的創新創業平臺，推動城市的創新創業發展。

截至2017年底，北京已累計提供人才公租房約8.2萬套，為人才提供相應的居住配套服務，其創新能力或影響選房順序。銅川市于2019年4月份建成人才公寓，人才引入分為五個層次：第一層次最高可享受150平方米的住房，免租金；第二層次最高可享受120平方米的住房，免租金；第三層次最高可享受100平方米的住房，每人每月可享受800元租房補貼；第四層次最高可享受80平方米的住房，每人每月可享受500元租房補貼；第五層次最高可享受80平方米的住房，每人每月可享受300元至800元租房補貼。深圳市于2017年啟動人才公租房定向配租計劃，人才引入分為三個層次：國家級領軍人才不超過150平方米；地方級領軍人才不超過100平方米；后備級人才不超過80平方米。東莞將符合條件的新入戶人才納入公租房的租賃補貼發放范圍，補貼標準為6000元/年/人，補貼期限最長為3年。

上述公租房的優惠政策都產生了較好的吸引人才的效果。為了滿足中關村周邊高新技術人才的住房需求，海淀區創客人才公租房試點項目中關村創客小鎮，一期共有2772套全家電精裝創客公寓，已入駐創客3000余人，創客承租人享受海淀區財政50%租金補貼。銅川市人才公寓建成當日即引入兩名高層次人才完成入住。深圳市2019年第一批次領軍人才住房補貼的受理工作中有335位人才符合住房補貼發放條件。東莞市2017年引進培育高層次人才3000多人?；诟鞯貐^實際情況不同，其公租房優惠政策存在或多或少的差異，多數城市針對人才引入的公租房政策都會根據高端人才本身的能力制定不同細則，公租房政策引入高端人才是一個雙向選擇的過程，高端人才能力越強，所能作出貢獻越大，能夠享受的住房條件就越好。各地的公租房政策雖各不相同，但是它們都在一定程度上吸引高端人才留在當地進行就業創業。在居住得到保障的前提下，高端人才在城市中更能找到安全感與歸屬感，將提升其創新效率與創業成功機率。

三、公租房制度建設與創新創業發展的實證研究

公租房制度建設對創新創業發展的推動作用，可以通過實證研究進行證明。由于我國公租房制度起步晚，官方數據并不完善，基于城市數據的可得性和公租房建設先鋒性兩方面考慮，文章選擇北京市、重慶市和成都市的相關數據進行實證分析。

在指標的選取方面，因為公租房建設數量和分配套數并非逐年公布，所以本文選擇年度公租房用地供應面積作為公租房發展的衡量指標，在創新創業方面，專利授予量能夠直接體現創新能力，而高新技術企業的新增數量則顯示了社會創業潮的周期變化，所以本文選擇專利授予量和高新技術企業年度新增數量作為衡量指標。

北京市是公租房工作推進較為穩健的城市之一，北京市公租房發展情況和創新創業的脈絡可以從表2中窺見一斑。

表2 2011-2018年北京市公租房用地供應、專利授予和高新企業增量情況

公租房建設需要一定的周期，并且其對創新創業的作用發揮有“時滯效應”。根據理性預估，可假設這個時間差為兩年，如表3所示。

表3 公租房土地供應面積與專利授予數量增長、高新企業數量增加的關系

可利用線性回歸進行統計分析。

圖2 公租房用地供應面積與專利授予數量增長之間的關系

圖3 公租房用地供應面積與高新技術企業新增數量之間的關系

由圖2可以看到，公租房用地供應面積與專利授予數量增長兩者具有正相關關系，即當年公租房用地供應面積，對兩年后的專利授予數量增長具有推動作用，而且推動作用比較明顯。2013年的公租房用地供應面積變化過于劇烈，形成了一個極端值，在將極端值剔除之后，得到圖3，可以很明顯地看出公租房用地供應面積與高新技術企業新增數量之間具有十分強的正相關關系。可以推斷，公租房年度用地供應面積，對兩年后的專利授予數量增長和高新技術企業數量的增加具有明顯的推動作用。

同理，再考察重慶的情況。

表4 2011-2018年重慶市公租房用地供應、專利授予和高新企業新增數量情況

同樣，公租房對創新創業的促進作用會存在時滯，但是，相比較北京而言，重慶的經濟發展速度相對慢一點，所以，這個時間差不妨假設為三年。

表5 公租房土地供應面積與專利授予數量增長、高新企業數量增加的關系

可利用線性回歸進行統計分析。

圖4 公租房土地供應面積與專利授予數量增長之間的關系

圖5 公租房土地供應面積與高新技術企業數量增長之間的關系

由圖4可知，公租房年度用地供應面積，對三年后的專利授予數量增長具有明顯推動作用。然而，圖5顯示，公租房土地供應面積與高新技術企業數量增長之間的關系為負相關關系，而且是很強的負相關關系，那么，公租房土地供應面積是否對高新技術企業數量增長具有較強的抑制作用？轉換一下角度，可以發現并非如此。

表6 公租房土地供應面積與高新技術企業增速之間的關系

現在將三年前公租房用地供應面積和高新技術企業數量增加增速進行實證分析，如圖6所示。

圖6 公租房土地供應面積與高新技術企業增速之間的關系

可以發現，公租房土地供應面積與高新技術企業數量增長增速之間具有較強的正相關關系，即公租房土地供應面積增加會推動高新技術企業數量增長速度提高。假設數據是連續的，則增速就是增長數量的一階導數，而一階導數大于0且遞增，表明隨著時間的推移，公租房土地供應面積對高新技術企業數量增長的推動力將會越來越大。

再選擇一個城市通過同樣的方法進行驗證。以成都的公租房供應面積、專利授予情況作為分析對象，相關數據如表7所示。

表7 公租房土地供應面積與專利授予數量增長的關系

可利用線性回歸進行統計分析。

圖7 公租房土地供應面積與專利授予數量增長的關系

三個城市的數據可以得出同樣的結果：公租房制度建設對創新創業發展有明顯的推動作用，但是，由于公租房建設以及制度方面的原因，這種作用會存在一個時間差，并且在不同的城市，這個時間差的長短也各不相同，但是，即便存在時滯效應，在剔除這個時間差的影響之后，依然能得出這樣的結論：公租房制度建設對創新創業發展確實有推動作用。

四、公租房制度建設推動創新創業的措施建議

（一）加快公共租賃住房發展，引導投機資金轉化為投資資本

公租房制度是房地產市場“穩定器”中的重要一環，加快公共租賃住房的發展，有利于房地產市場價格回歸理性，進而“擠出”投機資本。在存量資金一定的情況下，壓縮投機資金的比例，使之轉化為投資資本，推動產業轉型和升級，促進創新創業的發展。

加快公租房的發展需要政府政策的支持和財政資金的撬動，目前公租房的籌建和運作并沒有立法的保障，政策措施多以“辦法”和“通知”的方式公布，各試點城市因地制宜紛紛出臺各自的操作辦法和運行規則，公租房制度的發展出現“百家爭鳴”的景象，試點城市的差異化制度安排有利于探尋公租房制度的建設路徑和優化環節，但是不利于形成公租房制度建設的規范準則，在實踐中出現的很多問題也不能夠依照法律法規高效地予以解決，阻礙了公租房制度的快速發展和積極推進。因此，需要政府加快公租房相關法律法規框架和細則的制定、修正和推廣，為公租房制度建設提供更多法律保障。

財政資金的有限性制約了政府投資公租房的力度和廣度，但是，財政資金具有導向性，可以引導社會資金的流向，應充分發揮財政資金“風向標”作用，以政府基金和財政撥款投向公租房建設來吸引社會資本的參與，并且在制度上和收益率方面給予社會資本一定的保障，激發社會資本的積極性。

此外，公租房穩定房地產市場的作用還能夠將部分投機資金轉化為消費動力，促進實體經濟特別是高新技術產業的發展。消費需求倒逼產業技術升級、產品更新速度和企業服務質量提升，推動創新創業的發展。

同時，公租房制度為高端人才降低了居住成本，創造了較為舒適的居住環境，也為他們創新創業增加了信心和安全感，加上目前社會鼓勵“雙創”的大環境，可以預見，創新創業必將蓬勃發展，公租房制度亦為吸引人才、推動創新創業的發展保駕護航。

（二）優化公租房分配補貼機制，激勵高端人才創新創業

公租房準入門檻的設定和分配機制的建立體現出國家對于保障人群的界定和選擇。公租房分配補貼政策的設定需要充分考慮創新創業人群的需求，與人力資源管理相匹配。目前各地的公租房優惠政策或多或少都會有一定的差異，但是，多數城市都已經針對高端人才的特質和需求設定了不同的優惠門檻和補貼機制，例如：銅川市和深圳市依據高端人才的職稱等級和科研成果等分別將人才引入分為五個層次和三個層次；北京市將創新能力視為影響選房順序的因素之一。人才自身的能力越強，所作的貢獻越大，就越能夠享受好的住房條件，這就是一種激勵和福利并重的機制，其目的是在推動經濟高質量增長的同時，也實現高端人才的個人價值。

同時，科學的激勵機制應包含一種競爭性,在具有競爭性的環境中，人才將獲得環境壓力和向上的驅動力，這種壓力和動力將轉變為創新創業的原動力。這些都需要在公租房的準入門檻設定、層級分配規則建立和房源更換、退出等機制建設方面加以體現。建設公租房是為了留住優秀人才，而不同類型住房的分配，則可以激勵人才成長。建議公租房的分配補貼等政策的設定要充分按照人才的專業取向與價值取向建立相應的激勵機制與評價系統，為人力資源優化與開發創造良好的條件。

（三）統籌公租房和產業園的區位分布，實現職住一體化

職住分離使得工薪階層疲于奔波，不利于創新創業的發展，同時也是現代城市交通問題的主要根源。因此，公租房的選址問題至關重要。舊城區的規劃和建設工作已經完成，短期內無法改變和完善，但是，由于城鎮化步伐的加快，許多城市的新城區正在如火如荼地建設，在新城區的規劃中應充分考慮公租房的選址問題以及其他住宅與產業園的位置關系。

應區分所在地區不同的產業園類型，高污染園區周邊不適合建設住宅小區，高精尖產業園則無此顧慮。如果不能在產業園附近就近規劃公租房小區，則應在公交線路的設定方面有所考慮，盡量在職住之間安排直達線路，減少工薪族的通勤時間成本。職住一體化能夠壓縮不必要的時間成本，增加高端人才創新創業的有效時間，并使他們產生歸屬感和安全感，成為這個城市和社群的深度貢獻者，因為社群的核心作用就是培養創新能力，而創新的起點又是多元化和交流的融合。

職住一體化能夠緩解城市交通擁堵的問題，減少使用道路的人數，減輕公交系統的壓力，提升交通速度和效率，為創新創業創造良好的城市環境。

公租房的建設，不能只是單純地考慮住宅本身，還要完善公租房居住區配套設施，諸如交通、購物、醫療、治安、教育、運動等配套設施都需要同時建設。這些配套設施都具有很強的外部性，其輻射范圍較廣，能夠有效地降低輻射區域內后續公租房建設的邊際成本，同時提高公租房居民的生活質量，使他們能夠更加積極地投身于創新創業的事業。

（四）堅持公租房封閉化運行機制，使安居工程造福更多創新創業人群

公共租賃住房的性質定位在于“公共”和“租賃”，“公共”意味著公共租賃住房的保障對象為所有滿足條件的民眾，而“租賃”則決定了保障模式是保證“有房可住”，解決居住問題，而不是擁有住房。

由于國家較大的人口基數和貧富差距的存在，需要保障的人群很多，公租房的建設速度和覆蓋面短期內不會有大幅度地提升，這就要求對于公租房的存量進行妥善管理和科學分配，在相當長的一段時期內應該堅持公租房封閉化運行機制，保證公租房的建設成果逐年增長，且不會流失，使安居工程能夠造福更多創新創業人群和真正需要保障的人群。

首先，要保證公租房租賃性質的長期性，在房源籌集的同時將房屋屬性長期固化；其次，應當建立準入指標體系，并根據宏觀經濟周期的變化、人口增長數量和人力資本結構變化情況調整指標體系或者指標數量，在人才優先的前提下，應保盡保；再次，對于創新創業領域作出突出貢獻的人才給予增加政府補貼或者調整住房面積等形式的獎勵，鼓勵創新創業發展；最后，在退出機制的設定上充分考慮公平性，加大監督力度，及時清退不符合條件的住戶，增加公租房的流動性和使用效率。