發揮省屬企業黨委領導作用研究

報送單位：山東省人民政府國有資產監督管理委員會

主創人：張斌 張志波

創造人：陸清梓 董先軍 許科輝 遲建勇 馬明亮 鐘世隆 李梁

【摘要】黨的十九大修訂的《黨章》規定：“國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實。”近年來，山東省屬企業黨委圍繞“如何更好地發揮領導作用”進行了積極探索。本研究的主要創新點包括：一是把黨建工作要求寫入公司章程。按照單獨一章的形式，把黨建工作要求納入公司章程，明確了黨組織在公司治理結構中的法定地位，明確了黨組織研究討論在重大問題決策中的“前置程序”。目前省屬一級企業章程修訂全部完成，二級企業完成率97.06%。二是完善“雙向進入、交叉任職”領導體制。省屬企業現任黨委班子成員中80%以上在董事會、經理層交叉任職，黨委書記與董事長全部“一肩挑”，符合條件的其他黨員總經理均擔任黨委副書記。三是建立健全制度體系。省屬企業普遍制定修訂了“三重一大”決策制度、黨委會議事規則、董事會議事規則、總經理辦公會議事規則等制度體系，理順了企業黨委與其他治理主體的權責邊界，確定了黨委研究討論的規則程序。

當前省屬企業黨委發揮領導作用的措施是得力的，成效是明顯的，基本實現了組織化、制度化、具體化。實際運行中，省屬企業黨委高度重視事前溝通，普遍把事前溝通作為提高決策質量和效率的重要措施，黨委會研究前與董事會、經理層成員充分溝通，達不成一致意見的一般不上會研究。為使黨委會成員深入了解業務工作，提高決策執行能力，有些企業探索實施了有效的分工合作協調機制。

【關鍵詞】前置程序;企業黨委

習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會明確指出：“國有企業黨組織發揮領導核心和政治核心作用。黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序，重大經營管理事項必須經黨組織研究討論后，再由董事會或經理層作出決定。”黨的十九大修訂的《黨章》規定：“國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實。”近年來，山東省屬企業黨委圍繞“如何更好地發揮領導作用”進行了積極探索。為建立符合中央精神、符合現代企業制度要求、符合企業實際的決策機制，進一步明確山東省屬企業重大決策事項黨委前置研究討論的總體要求、研究決策內容、前置研究討論內容和有關要求，我們開展了此次課題研究，在總結經驗、分析問題的基礎上提出了相關意見建議。在本課題研究中，到部分企業進行了實地調研，與企業各層面人員進行了座談交流，發放并回收近500份調查問卷，為課題研究提供了有力支撐。

一、發揮國有企業黨委領導作用的歷史演進和政策要求

國有企業是國家的重要物質基礎和政治基礎，是黨執政興國的重要支柱和依靠力量。一直以來，中央始終高度重視和加強國有企業黨的領導，國有企業積極探索黨組織發揮作用的路徑和形式。從歷史進程和政策要求看，企業黨組織的地位和作用可以劃分為六個階段。

第一階段：新中國成立之前。這一時期從行政、黨支部、工會“三權鼎立”開始探索建立“廠務會議”制。新民主主義革命時期革命根據地的公營企業是國有企業的雛形，早在那時就探索了企業基層黨組織的建設問題。1942年10月，毛主席在陜甘寧邊區高干會議上指出，一個工廠內的行政、黨支部和工會工作必須統一在一個共同目標下：成本少、產品好、銷售快，這是三者的共同任務。1943年3月，陜甘寧邊區政府召開直屬公營工廠廠長、支部書記和工會主席聯席會議，建立了“廠務會議”制，一定程度上克服了工廠內部“三權鼎立”的現象，但是也引發了廠長包辦、削弱黨支部與工會獨立性的問題。這一時期的探索盡管尚不成熟，但在當時的歷史條件下仍然難能可貴。

第二階段：新中國成立到文革期間。這一時期從管理委員會、生產行政工作廠長負責制、黨委領導下的廠長（經理）制到“書記掛帥”和“黨委包辦”。建國后中央對企業黨組織的地位和作用作了新的探索。建國之初，按照《共同綱領》等文件規定，在國營企業中實行廠長領導下的工廠管理委員會制。但在實踐中，由于缺乏政治和業務素質兼備的高級管理人才，實際上并未建立，各地根據情況和認識采取了不同的形式，如東北地區實行廠長負責制，華北地區和華東地區則實行了黨委制。“一五”計劃時期，先后實行過“生產行政工作的廠長負責制”和“黨委領導下的廠長（經理）負責制”。1956年，黨的八大正式提出在國營企業中實行黨委領導下的廠長負責制。“文革”期間，企業的領導體制受到破壞，革命委員會取代黨的組織領導企業，廠長統一指揮生產的職權大大削弱甚至實際上被取消。“文革”中后期，企業的黨組織恢復后，由于強調黨的一元化領導，黨委書記兼任革委會主任，形成了事無巨細都由黨委包辦的現象。

第三階段：文革后到80年代末。這一時期從黨委領導下的廠長負責制恢復到廠長（經理）負責制。1978年4月，中央決定取消企業中的革命委員會，恢復黨委領導下的廠長負責制和黨委領導下的職工代表大會制。1982年，黨中央先后頒發了《國營企業廠長工作暫行條例》和《中國共產黨工業企業基層組織工作暫行條例》，明確貫徹黨委集體領導、職工民主管理、廠長行政指揮的根本原則。基層黨組織應對重大原則問題進行討論和作出決定，同時保證行政負責人充分行使職權，不搞包辦代替。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，提出在全國工業系統內廣泛實施廠長（經理）負責制。1986年9月，中央頒發全民所有制工業企業廠長、基層組織、職工代表大會等條例，進一步明確廠長（經理）是企業的法人代表，對企業負有全面責任，處于中心地位，黨組織在企業起保證監督作用。1987年8月以后，廠長負責制開始全面推行。1987年黨的十三大報告中進一步明確了國營企業黨組織的地位和作用，企業黨組織的作用是保證監督，支持廠長、經理全面領導。基層黨組織主要加強黨的建設，做好思想政治工作和群眾工作;支持行政負責人按規定充分行使職權，并對重大問題提出意見和建議。1988年4月，《全民所有制工業企業法》以法律形式確立了廠長（經理）負責制，規定了廠長的中心地位。廠長負責制的全面推行，對克服黨組織包攬一切、黨政職責不明、生產行政多頭領導或無人負責現象收效明顯，但也出現了企業黨組織建設滯后、黨的工作被弱化、黨組織的保證監督作用無法具體落實的情況，造成廠長（經理）獨斷專行等問題。

第四階段：80年代末到2000年。這一階段在堅持廠長（經理）負責制的同時，確立企業黨組織的政治核心地位和作用。針對出現的新問題，1989年7月，中央明確規定“所有基層黨組織包括企業黨組織是基層單位的政治核心”。江澤民同志指出：“現在我們黨中央有必要要求企業黨組織起政治核心作用，這與《企業法》規定的廠長負責制并不矛盾。”1992年10月，黨的十四大修改的黨章明確：全民所有制企業中黨的基層組織，發揮政治核心作用;參與企業重大問題的決策。經過不斷探索，1997年1月，中央發布了《關于進一步加強和改進國有企業黨的建設工作的通知》，明確提出國有企業要堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，從政治、思想、組織和作風上全面加強黨的建設，充分發揮黨組織的政治核心作用，促進企業的物質文明和精神文明建設。1997年9月，黨的十五大修改的黨章中明確：全民所有制企業中黨的基層組織，發揮政治核心作用，圍繞企業生產經營開展工作。保證監督黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行;支持廠長（經理）依法行使職權，堅持和完善廠長（經理）負責制;全心全意依靠職工群眾，支持職工代表大會開展工作;參與企業重大問題的決策;加強黨組織的自身建設，領導思想政治工作和工會、共青團等群眾組織。在這一時期，國有企業黨組織的政治核心地位得到了確立。

第五階段：2000年到黨的十八大召開。這一階段確定了現代企業管理制度下企業黨組織的政治核心地位。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出：“國有企業黨組織要適應建立現代企業制度的要求，充分發揮政治核心作用。”胡錦濤同志在黨的十七大報告中強調要落實黨建工作責任制，推進企業的基層黨組織建設。十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》指出：把建設高素質經營管理者隊伍、人才隊伍、黨員隊伍、職工隊伍和增強國有經濟活力、控制力、影響力貫穿國有企業黨組織活動始終，保證黨組織參與決策、帶頭執行、有效監督，發揮政治核心作用。這些文件都要求在現代企業制度中堅持黨的領導，發揮黨組織的政治核心作用。2009年8月，全國國有企業黨建工作會議指出，要毫不動搖地堅持黨對國有企業的領導，充分發揮國有企業黨組織的政治核心作用。要加強和改進新形勢下國有企業黨的建設，確立企業黨組織在公司治理結構中的政治核心地位，建立確保黨組織充分發揮政治核心作用的公司治理結構運行機制，把黨組織的設置、職責、任務納入企業管理體制，使黨組織的政治核心作用組織化、制度化、具體化。要把黨組織參與重大決策和董事會依法決策結合起來，健全黨組織有效參與決策的體制機制。要堅持黨管干部的原則，積極探索黨組織在企業選人用人中發揮主導作用的有效途徑和辦法。要切實履行企業黨組織的保證監督職能，確保黨和國家方針政策在企業貫徹執行。

第六階段：黨的十八大以來至今。這一階段，黨對國有企業的全面領導進一步加強，明確了國有企業黨委發揮領導作用，把方向、管大局、保落實。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國有企業黨建工作。2013年，中央辦公廳轉發《中央組織部、國務院國資委黨委關于中央企業黨委在現代企業制度下充分發揮政治核心作用的意見》，明確了黨委發揮政治核心作用的內涵、要求和規則程序。2015年7月，中央辦公廳印發《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》強調，在協調推進“四個全面”戰略布局的偉大進程中，必須毫不動搖堅持黨對國有企業的領導，毫不動搖加強國有企業黨的建設。2015年9月13日，中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見全文公布，一條基本原則是堅持黨對國有企業的領導。2016年10月，黨中央召開了全國國有企業黨的建設工作會議，這是歷史上黨的最高領導人第一次出席國企黨建工作會議。習近平同志強調，堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之;建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。黨對國有企業的領導是政治領導、思想領導、組織領導的有機統一。國有企業黨組織發揮領導核心和政治核心作用，歸結到一點，就是把方向、管大局、保落實。要明確和落實黨組織在公司治理結構中的法定地位，明確黨組織在決策、執行、監督各環節的權責和工作方式，使黨組織發揮作用組織化、制度化、具體化。2017年10月，黨的十九大對《黨章》進行了修改，明確要求“國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實。”我省認真落實中央文件和會議要求，2016年11月，省委召開全省國有企業黨的建設工作會議;2017年8月，印發《關于在國有企業堅持黨的領導加強黨的建設的實施意見（試行）》，這些都為我省國有企業黨委發揮應有作用提供了政策支持和依據。

二、省屬企業黨委發揮領導作用的現狀

山東省屬企業認真貫徹黨的十八大、十九大和全國、全省國有企業黨的建設工作會議精神，堅持把加強黨的領導和完善法人治理結構有機統一，不斷健全黨委發揮領導作用的體制機制。一是把黨建工作要求寫入公司章程。按照單獨一章的形式，把黨建工作要求納入公司章程，明確了黨組織在公司治理結構中的法定地位，明確了黨組織研究討論在重大問題決策中的“前置程序”。目前省屬一級企業章程修訂全部完成，二級企業除個別特殊情況外也基本完成。二是完善“雙向進入、交叉任職”領導體制。省屬企業現任黨委班子成員中80%以上在董事會、經理層交叉任職，黨委書記與董事長全部“一肩挑”，符合條件的其他黨員總經理均擔任黨委副書記。三是建立健全制度體系。省屬企業普遍制定修訂了“三重一大”決策制度、黨委會議事規則、董事會議事規則、總經理辦公會議事規則等制度體系，理順了企業黨委與其他治理主體的權責邊界，確定了黨委研究討論的規則程序。四是高度重視事前溝通。省屬企業普遍把事前溝通作為提高決策質量和效率的重要措施，黨委會研究前與董事會、監事會、經理層成員充分溝通，達不成一致意見的一般不上會研究。五是積極進行探索創新。為使黨委會成員深入了解業務工作，提高決策執行能力，有些企業探索實施了有效的分工合作協調機制。

總體來看，當前省屬企業黨委發揮領導作用的措施是得力的，成效是明顯的，基本實現了組織化、制度化、具體化。但在實踐過程中也存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）對發揮領導作用的認識存在偏差

仍有部分同志對黨委研究討論作為董事會、經理層決策重大問題的前置程序理解不到位，認為屬于多頭研究、重復研究，拉長了決策流程，影響了決策效率。有的認為實行黨委書記、董事長“一肩挑”，黨委會研究的事項基本上就完成決策了，再由董事會或經理層作出決定，屬于“走形式”。18.8%調查問卷認為黨委會研究討論代替了董事會、經理層決策，董事會、經理層決策流于形式。

（二）發揮領導作用的內容不盡科學

省屬企業黨委發揮領導作用的內容及重點差別較大，在決策事項上有多有少，在決策尺度上有的全部實行實質性決策，有的僅就政策等問題把關定向。38.5%的調查問卷反映企業無論大事小事凡屬于決策事項都要黨委會研究或最終決策，調研發現有的企業平均不到2天開一次黨委會，企業領導基本處于“文山會海”中。15.6%的調查問卷反映企業黨委只研究人事和黨務工作，涉及企業改革發展等重大事項參與研究較少。有的企業職責定位把握不準，權責劃分還不夠科學合理，29.5%的調查問卷認為省屬企業法人治理結構職責定位不準，25.3%的認為企業黨委對如何研究討論重大問題的定位不準確，37.4%的認為法人治理結構職責落實不到位。有的企業對發揮黨委領導作用的內容界定比較籠統，隨意性較大。調研發現，很多同志對“重大問題”“重大事項”的標準認識不一，有的認為黨委發揮領導作用的范圍盡可能廣泛，有的認為范圍應當盡可能縮小。

（三）發揮領導作用的能力有所不足

省屬企業一些黨委成員缺乏企業生產經營和管理方面的專業知識，缺乏對企業發展運營的深刻認識，駕馭市場、把關定向的能力較差，工作上滿足于開幾次會、搞幾次活動，找不準黨組織工作與經營管理工作的最佳結合點，因而決策的點子不多、方法不活，影響了黨委發揮領導作用的水平和效果。51.1%的調查問卷認為黨委成員對企業生產經營了解不夠，54.2%的認為黨委研究討論重大問題之前調查研究不充分。有的黨委委員參與重大決策時，以主要領導意志為轉移，往往“跟著舉手”。

（四）發揮領導作用的監督有待完善

有的省屬企業黨委在發揮領導作用過程中缺少有效的監督，往往存在“上級不想監督、下級不敢監督、自己不愿監督”的情況，決策實施過程中出現的資產流失、用人不當等問題得不到及時糾正，責任人得不到及時追究。有的省屬企業沒有健全相關的監督機制，沒有充分利用紀檢監察、審計監督、督察巡察、綜合評價、職工代表民主評價等監督評價資源，導致實施過程監督不到位，有些決策事項出現亂執行、不執行或擅自改變集體決定等問題。

（五）發揮領導作用的效果還需提升

有的省屬企業只注重黨委發揮領導作用的內容和程序的合規性，對發揮領導作用過程中的質量和效率重視不夠。31.4%的調查問卷認為省屬企業黨委決策效率不高。有的省屬企業對黨委發揮領導作用的效果缺乏科學評估和系統分析，對作用發揮不到位的、效果差的以及在過程中意見不一致的，缺少針對性、制度性、有效性的完善措施。67.9%的調查問卷認為黨委發揮領導作用嚴格按照制度流程執行、效果較好，但也有29.5%的認為在制度執行上存在一定的偏差。

三、省屬企業黨委發揮領導作用應該把握的原則

（一）堅持發揮領導作用與尊重其他治理主體相結合

堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之;建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。省屬企業黨委是公司治理的領導核心和政治核心，企業其他治理主體要自覺維護這個核心。黨委也要尊重其他治理主體，既維護董事會對企業重大問題的決策權，又保證黨委的意圖在重大問題決策中得到體現。借口建立現代企業制度否定或取消黨的領導無疑是錯誤的，但把黨委直接作為生產經營的決策和指揮中心也不符合企業黨委的功能定位。這是全國國有企業黨的建設工作會議提出的明確要求，也是黨委發揮領導作用必須堅持的根本原則。

（二）堅持統攬全局與把關定向相結合

國有企業黨委發揮領導作用，就是要把方向、管大局、保落實。一方面，要統攬全局、協調各方，通過發揮政治領導、思想領導、組織領導作用，協調各公司治理主體的關系，凝聚各公司治理主體的合力，發揮各公司治理主體的作用，形成科學有效的決策、監督、執行機制。另一方面，要對“重大經營管理事項”研究討論，作為董事會、經理層決策重大問題的前置程序。黨委研究討論“重大經營管理事項”要聚焦“把方向、管大局”，把握好國有企業黨委政治領導、思想領導、組織領導的功能定位。在決策內容上堅持“管大局”，對事關企業改革發展全局的重大問題進行決策，不能把“重大經營管理事項”混同一般事項。在決策尺度上堅持“把方向”，對是否同黨中央保持高度一致、是否堅決貫徹黨的理論和路線方針政策、是否堅持改革發展正確方向等把關定向，不能代替董事會、經理層決策。對把關定向問題，企業黨組織負主要責任;對經濟合理性等問題，董事會、經理層負主要責任、直接責任，黨委負領導責任。

（三）堅持規范運作與提高效率相結合

把企業黨委研究討論重大決策事項作為前置程序，客觀上增加了決策環節，拉長了決策鏈條。但黨委研究討論的是涉及企業改革發展全局的重大事項，保持正確方向、防范重大風險是該類決策的關鍵，黨委的把關定向至關重要。一方面，要規范決策程序，不能因噎廢食，不能以黨政聯席會或領導班子會統攬決策、分別出紀要，影響各公司治理主體依程序決策，弱化制衡約束效果。另一方面，要切實提高效率，發揮事前溝通作用，在確保決策質量前提下提高效率。

（四）堅持加強集體決策與發揮主要負責同志個人作用相結合

企業黨委決策實行民主集中制，按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議討論的原則，由黨委領導班子集體作出決定，依靠集體智慧，發揮整體效能，提高決策質量。同時，黨委書記兼任董事長，決定著黨委會、董事會會議議程和方向，必須提高政治站位、強化戰略思維、樹立寬廣胸懷，認真聽取不同意見甚至反對意見，充分尊重大家的表達權，在民主集中的過程中形成正確意見。

四、省屬一級企業黨委發揮領導作用的主要內容、重點及程序

合理確定前置研究討論的主要內容、重點及程序，是當前完善企業黨委發揮領導作用的關鍵。解決這一問題，必須貫徹全國國有企業黨的建設工作會議精神，落實兩個“一以貫之”要求，把握“把方向、管大局”“議大事、抓重點”的定位，結合企業實際情況，針對實踐中存在的問題，認真研究加以完善。對省屬一級企業重大決策事項黨委前置研究討論的主要內容、重點及程序，我們認為應做如下把握。

（一）主要內容

包括黨委討論決定的事項和黨委前置研究討論的事項兩大類。第一類由黨委研究討論并作出決定。第二類由黨委研究討論并提出意見，交董事會或經理層決定。

由黨委討論決定的事項。此類事項職責邊界清晰，不作為研究重點。主要包括：

1.學習貫徹黨的路線方針政策和國家的法律法規，學習上級黨委和政府重要會議、文件、決議和指示精神，研究制定貫徹落實意見等重大舉措，保證監督黨和國家方針政策，黨中央、國務院及省委、省政府部署在企業貫徹落實。

2.落實全面從嚴治黨主體責任，推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭等方面的工作部署、責任落實、專題研究監督檢查及相應措施。

3.落實黨管干部原則和黨管人才原則，加強干部隊伍建設、人才隊伍建設、黨群機構設置等方面的重大問題。按干部管理權限，應由黨委集體討論和決定的干部任免、調動和立功受獎、責任追究事宜;人才隊伍規劃及引進、選拔、培養、使用中的重要問題。

4.加強黨的基層組織建設、黨員隊伍建設以及各級黨組織設置、調整、撤銷、換屆等工作的重大措施。

5.落實企業黨風廉政建設主體責任，支持紀委監督執紀問責，按規定給予相關人員紀律處分、組織處理等，持之以恒正風肅紀，開展黨風廉政建設和反腐敗工作的重大措施。

6.落實意識形態工作責任，加強思想政治工作、精神文明建設、職工隊伍建設、統一戰線工作、企業文化建設和群團工作等方面的重大問題。

7.重要黨內文件、規定的制定、執行、修改和廢止;報上級黨組織的重要請示、報告，黨員代表大會（黨員大會）工作報告及重要工作總結，涉及企業黨委重大、原則性問題的匯報、講話稿等。

8.其他需黨委決定的事項。

由黨委前置研究討論的事項。因董事會決策事項皆為重大事項，所以一般都應提交黨委前置研究討論。經理層決策事項應區分一般事項和重大事項，對重大事項特別是執行黨委和董事會決策的重要工作計劃、重要工作方案、執行中需要解決的重大問題、重要節點工作進展、涉及職工利益的重大問題等應提交黨委會研究討論。在具體實踐中，要特別注意不能把一般事項等同“重大經營管理事項”。按照授權放權、權責匹配等公司治理原則，黨委在做到統籌全局的前提下，應認真做好公司治理各層面權責配置，該由經理層決策的事項歸位于經理層，該由權屬企業決策的投資、人事等事項歸位于權屬企業，使黨委和董事會真正定位于“議大事、抓重點”。經理層、權屬企業一般決策事項，可以不用黨委前置研究討論，通過日常報告等形式掌握情況即可。

具體來說，省屬企業應當在以下內容范圍內，結合實際，就前置研究討論的具體內容、標準、額度等方面做出明確規定。

1.重大戰略類事項。包括企業中長期戰略規劃的制定與執行;根據發展戰略分解的企業生產經營方針、業務結構優化措施等意見和措施;董事會、經理層議事規則、工作報告及公司年度風險管理報告等。

2.重大經營類事項。包括企業重大投融資、貸款擔保、資產重組、資產處置、資本運作、招投標等重大問題;年度財務預算方案、決算方案及預算調整方案;利潤分配方案和彌補虧損方案;增加或減少注冊資本、發行債券、基金管理的重大問題;大額資金調動使用及擔保等事項等。

3.重大改革類事項。包括企業重要改革方案的制定、修改和實施;企業的合并、分立、變更、解散方案以及內部管理機構的設置和調整;混合所有制改革的謀劃、推進和實施等。

4.重大管理類事項。企業的章程草案和章程修訂方案;企業重要規章制度;企業業績考核、薪酬管理和企業負責人履職待遇、業務支出;企業中高層管理人員的選聘、任用、考核、薪酬、管理和監督等。

5.職工利益類事項。包括職工集體合同、薪酬分配政策、職工福利、改革改制涉及的職工分流安置方案等需要提交職工代表大會討論的涉及職工切身利益的重大問題等。

6.社會責任類事項。企業在開展對外捐贈、社會救助、扶貧攻堅、安全生產、環保、促進就業、維護穩定等涉及企業社會責任方面采取的重要措施等。

7.董事會、經理層與黨委會溝通，黨委會認為需要前置研究討論的其他重大問題。

（二）研究重點

黨委前置研究討論的重點應放在“把關定向”上，不能事事都作出決定性意見，成為事實上的“生產經營決策和指揮中心”，避免重復決策，提高決策效率。

對董事會決策事項前置研究討論的重點，可以聚焦以下方面：

是否符合黨的路線方針政策和相關法律法規;是否符合全國全省經濟發展要求、產業政策、環保安全規定、國資監管規定等;是否符合企業戰略規劃、企業文化和價值觀等;是否存在影響職工利益和企業穩定的重大因素;是否進行了充分研究論證、履行程序、聽取有關方面意見等;是否疏漏或者誤判了重大風險。

對存在問題的，黨委應當予以否決或提出修改建議，修改議案后黨委再行研究;不存在問題的，形成同意意見交董事會。如有相關風險提示，一并提交。黨委會要嚴格落實黨委書記末位表態制度，會議記錄紀要要清晰規范，表決時有不同意見的要記錄在案。

具體問題還要具體分析。如根據上級黨委、政府要求進行的投資擔保等重大決策，有些可能不具經濟性，董事會有可能形成否決意見，對此企業黨委在討論意見中應提出實質性決定意見，身為董事的黨委成員應按照黨委會意見表決，確保黨委的意圖得以實現。如提交董事會決策的議案存在不符合國家政策要求等因素，盡管經濟性較高，企業黨委研究討論也應予以否決。如由董事會任免的重要人事事項，黨委認為必要的，可以提出實質性決定意見，身為董事的黨委成員應按照黨委會意見表決，確保黨委的意圖得以實現;黨委也可以根據各方推薦意見，在履行程序后同時提出2-3名人選，提交董事會擇優選聘。以上具體情況應在黨委會議事規則中予以體現。

對經理層決定事項前置研究討論的重點，可以聚焦以下方面：

是否符合黨的路線方針政策;是否符合黨委會、董事會對該事項的部署要求;是否符合實際及具有較強可操作性;是否存在影響職工利益和企業穩定的重大因素;是否進行了充分研究論證;是否疏漏或者誤判了重大風險。

存在上述問題的，黨委應當要求糾正，修改議案后黨委再行研究。不存在上述問題的，可以形成同意意見交經理層。

（三）研究程序

省屬企業重大決策事項黨委前置研究討論，必須堅持民主集中制，強化黨委集體領導，不能以黨政聯席會、總經理辦公會代替黨委會，不能以黨委書記個人參與決策代替黨委集體研究討論。對具體的程序和流程，省屬企業作了大量積極探索，一般做法是由企業董事會決策的重大事項，先將有關議題和內容提前報企業黨委研究并提出意見后，再提交董事會依法決策;由經理層研究決策的事項，總經理辦公會先研究提出初步意見，與黨委成員溝通、醞釀，黨委研究討論形成組織意見后提交總經理，經理層再進行決策。有四個環節需要認真把握：

一是充分征求意見，深入調查研究。針對企業重大決策事項，企業黨委應該按照“把方向”的要求，對決策內容是否符合黨的路線、方針、政策，是否符合國家法律法規，是否符合宏觀調控政策導向，是否符合節能環保、安全生產和社會穩定等方面的要求，是否符合企業發展方向和戰略規劃路徑等，組織進行深入調研，廣泛聽取董事會、經理層等各方面的意見和建議，凝聚智慧和力量，嚴格風險評估和可行性論證，提高科學決策能力。存在較大差異或者沒達成共識的議題原則上不上會決策，進一步論證研究、醞釀溝通。

二是研究討論決定，形成集體意見。凡屬重大問題，要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由集體討論，按少數服從多數原則作出決定。黨委會決策堅持民主集中制原則，黨委會決定問題，必須經過充分討論，委員要本著認真負責的態度，圍繞議題暢所欲言，充分發表個人意見。在此基礎上，按照民主集中制原則作出決定、形成集體意見。對集體的決定，任何個人無權改變。個人或少數人如有不同意見，可以保留，可以建議下次會議復議，也可以向上級黨委反映，但在沒有做出新的決議之前，必須執行原來的決議，并不得公開表示不同意見。

三是充分有效溝通，傳達黨委意見。黨委意見形成后，黨委會應該與董事會、經理層充分溝通，黨委主要負責同志應主動與董事會成員和總經理進行溝通，包括黨委意見形成的主要根據和理由，切實形成共識。進入董事會的要按照黨委會決定在董事會發表意見，向黨委會報告落實情況，進入經理層的要帶頭落實黨委決定。對黨委會研究討論后的事項，在董事會、經理層決策時，若發現該事項需進行重大或原則性修改時，需將修改后的方案重新報黨委會研究討論。進入董事會、經理層的黨委委員發現擬作出的決策不符合黨的路線方針政策和國家法律法規、或者可能損害國家、社會、企業、職工合法權益時，要堅決提出撤銷或暫緩該決策事項的意見，會后及時向黨委報告，通過黨委會形成明確意見向董事會、經理層反饋，如得不到糾正，要及時向上級黨委報告，并留檔備查。

需要特別指出的是，需要經理層決定的重大事項決策程序應根據總經理負責制原則合理把握。經理層審慎研究后，提交黨委會研究討論。如黨委會完全同意，即可由總經理決定執行;如黨委會有條件同意，或需修改完善的，由總經理根據要求完善后執行;如黨委會提出重新研究決策意見的，應由經理層落實有關要求，再次研究后提交黨委會研究討論。

四是強化督促執行、保證決策落實。企業重大決策作出后，黨委要發揮動員組織優勢，發動全體黨員，團結帶領廣大職工，推動保證決策的順利實施。要按照分工組織實施，明確落實部門和責任人，對不需要保密的決策事項要在一定范圍公開。建立決策后評價、反饋糾偏程序，完善控制措施，確保決策全面受控，如遇特殊情況需對“三重一大”決策內容作重大調整，應重新按規定履行決策程序。要把黨委對重大決策事項的研究討論，貫穿于決策、執行、監督的全過程。加強對經營管理層的黨員領導干部和黨員的監督，對違法違紀問題進行查處，對一些重大問題要負責地向上級反映，確保黨的路線、方針、政策的貫徹落實，確保重大決策不偏離正確的方向。

五、權屬企業重大決策事項黨委前置研究討論的內容及程序

省屬企業重大決策事項黨委前置研究討論，在一級企業層面與二級及以下企業層面不盡相同。關于權屬企業重大決策事項黨委前置研究討論的內容和程序，原則上應當參照省屬一級企業黨委，但是由于股權多樣、情況復雜，需要在實踐中進一步探索，對此我們也區分全資子公司、控股子公司、混合所有制等不同情況進行了初步研究。

（一）全資子公司

全資子公司設董事會的，決策的內容、重點及程序基本與集團公司相同，但有些重大事項需要報集團公司審核。對于這種情況，應由集團公司明確權限，子公司履行完內部程序后，需集團公司審核的報集團公司，根據集團公司批復意見執行。全資子公司不設董事會的，只設執行董事，由執行董事履行董事會職責，但決策機制相對弱化。對于這種情況，黨委應發揮更大作用，對企業重大事項特別是應由董事會決策的重大事項重點關注、深入研究討論，防止個人決策代替集體決策。在領導體制上，執行董事應兼任黨組織書記，在這類企業中，發展戰略類、對外投資類事項較少的，執行董事兼任黨組織書記的同時，也可同時兼任總經理。另外，子公司黨組織要與上級組織建立溝通機制，上級黨組織要加強對子公司黨組織的領導，提高決策的科學性、有效性。

（二）控股子公司

控股子公司因存在多個股東，董事會成員也來自不同股東，情況相對復雜，決策程序與全資子公司也有所不同。對董事會的決策意見，作為大股東的集團公司只能按《公司法》規定，在股東（大）會上投票表決。我們認為，由董事會決策但需股東（大）會同意的事項，子公司黨組織前置研究討論后，可先報集團公司審核同意后，再提交董事會研究。如果董事會提出否決意見，應予以尊重。在這種情況下，黨組織與董事之間的溝通更加重要，盡量避免董事會與集團公司和子公司黨組織意見不一致。因此，應按《公司法》規定設計制度安排，集團公司不對董事會決策事項事前審批，子企業黨組織前置研究討論后，提交董事會決策，需要股東（大）會審議的，集團公司可在股東（大）會上發表意見。黨組織前置研究討論的重點，嚴格限制在把關定向上，避免重復決策，減少決策意見分歧。上市公司的情況與此類似。

（三）混合所有制企業

發展混合所有制經濟是新一輪國有企業改革的重點，黨的十九大對這項工作提出了更高要求，指出要“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”。目前，混合所有制企業主要在省屬二級及以下層面，黨委如何發揮領導作用是一個新課題。按照中央和省委有關要求，實行混合所有制改革過程中，國有資本絕對控股、相對控股或者具有實際控制力的企業，要保證黨的建設不因改革而削弱;其他混合所有制企業，黨組織在職工群眾中發揮政治核心作用，在企業發展中發揮政治引領作用，其中國有資本參股比重較大的，出資企業黨組織一般應選派黨組織書記。所以，國有資本絕對控股、相對控股或者具有實際控制力的企業，黨組織應發揮領導作用，對重大問題決策前置研究。其他企業的黨組織也應該積極發揮作用，對企業的各項決策在大局和方向上進行把握，如果發現企業有不符合黨的路線、方針、政策和國家法律法規，以及其他方面要求的，要積極采取措施做工作、進行提醒等，保證企業改革發展的正確方向。

六、提高省屬企業重大決策事項黨委前置研究討論效率的意見建議

為促進省屬企業黨委更好地發揮領導作用，提高決策質量效率，提出以下意見建議。

（一）健全完善制度規范

沒有規矩不成方圓。不能因為目前各方面溝通充分而忽視制度建設，健全完善省屬企業重大決策事項黨委前置研究討論各項制度規范十分必要。一是梳理明確權責邊界。根據企業重大決策事項黨委前置研究討論的政策要求和基本原則，進一步梳理完善企業各治理主體運行規則和集團公司管控體系，理清界線、授權放權，把該由經理層決策的事項歸位于經理層，該由權屬企業決策的事項歸位于權屬企業，“讓聽的見炮聲的人指揮戰斗”。集團公司黨委和董事會集中精力抓大事、議重點，著力提高戰略決策能力和對大局的把握能力。二是健全完善黨委會議事規則。圍繞黨委會討論決定和前置把關兩大類事項，梳理明確本企業黨組織決策事項和范圍，不斷完善企業重大決策事項黨委前置研究討論的具體內容、重點和程序。省委組織部、省國資委黨委可以適時制定相關指導意見，提出比較具體、統一的要求。三是健全溝通協調和保證落實機制。通過制度形式，明確溝通協調的內容、程序和要求，推動黨組織與董事會、經理層和員工溝通協調具體化、制度化。建議推動省屬一級企業探索實行黨委成員協調督查機制，由黨委成員分別對經理層分管的工作進行協調督查，與經理層及時形成補位和良性互動。四是建立總經理工作報告制度。對經理層決策的一般事項企業黨組織可以不用研究討論，但是為及時掌握黨委會、董事會決策執行情況及經理層決策情況，可以建立常態化的總經理工作報告制度，由總經理每月或每季度向黨委會匯報工作情況。

（二）進一步強化監督機制

采取有效措施，加強對黨委發揮領導作用的監督。一是強化企業內部監督。支持董事會、經理層成員對黨組織決策進行監督，對黨組織決策情況提出意見建議，對不正確履行決策程序、議而不決、決策意見顯著有問題、干預董事會和經理層依法決策等情況，可以提示黨組織改進或糾正，也可以向上級黨委如實反映。擴大員工和黨員監督渠道，加大黨務公開力度，探索建立職工代表、黨員代表列席黨委會或聽取黨組織決策情況介紹的規章制度。二是強化企業外部監督。在紀檢監察、巡視巡察、審計等工作中，應把企業重大決策事項黨委前置研究討論的情況作為必備的監督內容。上級黨委在干部考察中，也應把黨委前置研究討論情況作為考察重點。上級黨委應對企業黨委前置研究討論情況進行常態化監督檢查，經常性聽取各方意見建議，督促企業黨組織正確履職盡責。

（三）探索建立責任追究機制

企業發揮領導作用出現問題、造成損失的，應當追究相關人員責任，使“利劍高懸”，促使黨委成員提高責任意識。黨委討論決定事項出現問題的，追究黨委主要責任，以追究集體責任為主;前置研究討論事項出現問題，屬于把關定向方面的問題追究黨委主要責任，屬于經濟合理性等問題的追究黨委領導責任，以追究個人責任為主。在董事會、經理層決策發表意見時，進入董事會、經理層成員依照黨委意見表決的黨委成員，如果因為黨委意見存在疏漏或者問題而導致決策失誤，在黨委會研究討論時明確提出反對意見的可以予以免責。除此之外，因為發表個人意見出現問題的，按相關規定追究其責任。建議根據省委問責條例實施辦法，統籌考慮省屬企業實際，研究制定具體實施細則。

（四）著力提高黨委成員能力素質

按照“對黨忠誠、勇于創新、治企有方、興企有為、清正廉潔”20字標準，緊緊圍繞國企國資改革發展和重大問題決策實際，全面提升企業黨委成員能力素質。加強對黨的重大理論和方針政策的學習，牢固樹立“四個意識”，堅定“兩個維護”，堅決貫徹中央和省委、省政府的決策部署。加強對市場經濟規律、企業發展規律和重要業務知識的學習，不斷增強國際視野、戰略思維、專業能力。加強調查研究，準確把握企業經營管理情況、市場競爭態勢、重大決策執行情況和干部職工思想狀況，及時了解新情況、新問題，以便更好地發揮領導作用。企業黨委書記、董事長既要成為優秀的黨組織帶頭人，又要成為經營管理的行家里手。積極完善黨委成員選拔任用機制，保證人選政治合格、作風過硬、業務突出、廉潔不出問題，把在實踐中成長起來的良將賢才及時選拔充實到國有企業領導崗位上來，在破解干部“能上不能下”方面進行積極探索。對企業黨委成員，既要從嚴管理，又要關心愛護，樹立正向激勵的鮮明導向，放開手腳干事、甩開膀子創業。