長三角區域一體化視角下生態補償機制研究*

王梓懿 張京祥 周子航 WANG Ziyi, ZHANG Jingxiang, ZHOU Zihang

0 引言

我國改革開放以來，長江三角洲地區（以下簡稱“長三角地區”）始終是我國最具經濟活力、創新活力、開放活力的區域之一，在引領國家現代化建設、參與國際治理體系、建設生態文明體系中具有重要的戰略地位[1-2]。隨著長三角區域一體化發展上升為國家戰略，黨和政府對其更高質量的一體化發展提出了新要求，也對以創新實現一體化生態環境保護與治理的體制機制提出了新目標。

2019年5 月，中共中央政治局審議通過了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，明確提出“區域生態補償機制更加完善，生態環境質量總體改善”，生態補償被作為調節區域生態利益沖突、實現長三角區域生態“共保聯治”與一體化發展的重要辦法。生態補償機制是基于生態保護成本、生態系統服務價值和發展機會成本，通過政府和市場手段，以保護和利用生態系統服務、促進人與自然和諧發展為目的，調節相關利益者的制度安排[3]241,[4]792。近年來，有關部門圍繞生態補償出臺了一系列政策和措施[5]，為探索實現生態保護地區和受益地區良性互動、推進生態補償試點工作的開展、構建與地方經濟發展水平相適應的生態補償機制做出巨大努力，我國的生態補償實踐也得到了海內外的高度評價[6]。

長三角地區在推進經濟社會高速發展的進程中，對跨區域以及多元主體參與模式下的生態文明建設進行了一些有益探索，包括不同區域、不同類型的生態補償制度建設與跨區域的生態補償實踐。這些制度設計與實踐落地加快了長三角區域生態一體化進程，也被作為典型案例得到廣泛關注[7-8]。盡管如此，由于各主體間的復雜關系，跨行政區、跨功能區的生態補償機制建設依舊面臨許多難題[9-10]。同時，長三角是美麗中國的先行區與高水平生態保護的示范區，系統地研究并構建長三角區域生態補償機制十分必要。

1 國內外生態補償機制構建研究述評

1.1 國外研究進展

國外較少提及“生態補償”這一定義，研究工作一般將生態服務付費（PES）等同于國內的生態補償，認為生態補償是保護全球人類福祉與改善生態系統至關重要的實踐[11]。生態補償是一個復雜的系統工程，對于生態補償的研究涉及補償概念、主體、標準、模式等方面[12-13]，也涉及流域生態補償、濕地生態補償、耕地生態補償、森林生態補償、草原生態補償、大氣補償等領域[14]。據不完全統計，當前全球各地的生態補償項目超過550個，年付款總額超過360億美元[15]，美國、中國、巴西、哥斯達黎加等國家都是重要的實踐地。

國際上對于生態補償機制構建的研究基本是圍繞“科斯理論”和“庇古理論”的爭論[16]。Wunder[17]主張生態補償主要基于科斯理論解決外部性問題，并強調在生態補償過程中以自愿為前提的市場行為。然而，在實際操作過程中學者們發現Wunder的觀點過于理想，并引發Muradian，Vatn等學者的激烈批判。Muradian等[18]提出需要建立一個廣泛的理論框架來重新定義生態補償，促進生態補償的實踐與工作。Vatn[19]認為生態補償的主要機制不是市場模式，在實施的過程中更加依賴于國家、州和社區的參與。Wunder于2013年在Conservation Letters對質疑進行了集中回應并于2015年發表生態補償概念的“修訂版”：生態系統服務的使用者與提供者之間，基于約定的自然資源管理規則而進行的自愿交易[3]241,[20]。此后，生態補償機制的構建不再將“科斯理論”與“庇古理論”作為非此即彼的對立模式，兩者的有效融合成為國際學術界研究的主要方向。

1.2 國內研究進展

我國早期生態補償內涵是從生態環境破壞者的角度進行定義，將生態補償視為一種減少生態環境破壞的經濟刺激手段[21]。伴隨著研究的深入，生態補償由針對破壞者的收費，拓展為對生態系統服務提供者與保護者進行付費，成為以保護和可持續利用生態系統服務為目的、以經濟手段為主調節相關者利益關系的制度安排[4]792。國內生態補償研究重點回答了補給誰、誰來補、補多少、怎么補等關鍵問題[22]，同時也被作為實現包括生物多樣性、公共服務均等化、脫貧攻堅等各類經濟社會價值目標的公共政策[23-25]。長三角地區的生態保護與補償得到了學術界的廣泛關注。如高廣闊等[26]分析了長三角地區生態補償與產業結構優化的關系；宋煜萍[27]剖析了長三角生態補償機制中的政府責任問題；龍開勝等[28]揭示了長三角地區生態補償利益相關者與行為響應的差異；林愛華等[29]檢驗了長三角地區生態補償機制的實施效果及可持續性。然而，當前對于長三角地區生態補償的研究以生態補償過程中的主體關系、效果評價為主，缺乏從宏觀層面對長三角地區生態補償機制的系統研究。因此，本文從長三角區域一體化的視角，系統研究長三角地區生態補償機制構建的重要意義、主要實踐、存在問題與優化路徑，為系統推進長三角地區生態補償機制構建提供參考。

2 長三角區域一體化視角下生態補償機制構建的必要性

2.1 “ 共保聯治”戰略目標要求構建生態補償機制

《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》將提升生態環境的“共保聯治”能力作為規劃戰略目標之一。長三角各區域之間的生態關系是相互依存又相互制約的，表現為某地的生態環境保護能夠為其他區域帶來有益影響，也表現為某地的生態環境問題可以輸出、轉嫁給相關的區域。如黃浦江死豬事件、太湖的污染事件都引起了全國范圍內的關注。因此，長三角區域生態系統的整體性與生態環境問題的流動性、區域性決定了區域生態環境必須共同保護、聯合治理，要以區域生態補償為抓手，打破行政邊界約束，統籌考慮經濟社會與資源環境在空間上的差異，通過體制改革與制度設計促進各類要素在地區間的合理流動，實現經濟增長和生態環境保護的空間平衡[30]。

2.2 推進“兩山”理論落地要求繼續探索生態補償機制

長三角地區既是“兩山”理論的起源地，也是“兩山”理論重要的踐行地。2005年，習近平在浙江調研時首次提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要論斷；2017年，黨的十九大報告明確提出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策”，并將這一科學論斷寫入中國共產黨黨章[31]。“兩山”理論可以從兩個方面理解：一方面，立足本地的“生態+”，推動形成綠色發展的生產與生活方式，為區域提供高質量、持續的生態系統服務；另一方面，立足區域生態補償，建立體現自然價值、歸屬清晰、權責明確、反映市場供需及資源自身價值的生態補償制度。推進“兩山”理論落地要求繼續探索生態補償機制，要求通過生產生活方式的轉變與區域生態補償制度建設的統一，彰顯并實現綠水青山所蘊含的經濟價值、生態價值、社會價值和文化價值，保障公平的發展權利。

2.3 經濟社會發展不平衡與區域生態利益分享不公要求實施生態補償

近年來，長三角區域內經濟社會發展差距有縮小趨勢，但由于區域外延不斷擴展，內部不平衡問題依然比較突出，而地區經濟社會發展的不平衡容易加劇生態利益分享不公的問題。如長三角地區的南水北調工程，發展和治理的矛盾始終存在[32]，這是由于區域生態服務的消費與需求通常取決于地區經濟社會的發展程度，當資源與能源的消費無法就地解決時，就可能需要靠人為的資源、能源調動來形成跨區域的生態空間占用。生態補償可以調解區域間生態權益分享不公的問題，主要是生態系統服務的受益者通過貨幣或其他方式，向生態系統服務的提供者實施針對直接成本與機會成本的補償。長三角區域生態補償制度的構建，關系到區域間因發展權導致的生態利益沖突能否得到調節，因“分灶吃飯”導致的負外部性能否得到弱化，以及區域綠色生態協同的目標能否得以實現。

3 長三角地區生態補償主要實踐與問題

自20世紀90年代以來，長三角地區推動了包括流域生態補償、大氣生態補償、森林生態補償、海洋生態補償等不同類型的生態補償實踐（見表1）。特別對跨區域以及多元主體參與模式下的生態文明建設進行了一些有益探索，如上海市的《上海市黃浦江上游水源保護條例》及其實施細則，江蘇省的《關于調整生態補償政策的意見的通知》 《太湖流域水環境綜合治理總體方案》，浙江省與安徽省的《關于新安江流域上下游橫向生態補償的協議》等，給國內其他地區的生態補償實踐提供了借鑒。這些制度設計與實踐落地也加快了長三角區域生態一體化進程。

3.1 長三角地區生態補償的典型實踐

3.1.1 太湖流域生態補償

太湖流域面積為3.69萬km2，包括江蘇省、浙江省、上海市兩省一市，范圍涉及長江以南，錢塘江以北，天目山、茅山流域分水嶺以東的區域，是我國人口密度最大、經濟活動密度最高的區域之一[33]。2007年，太湖危機事件爆發，造成無錫市全城用水困難，直接推動了太湖水環境治理的全面開展。2008年，國務院批復《太湖流域水環境綜合治理總體方案》，提出近10年的太湖水環境綜合治理目標，并明確了太湖流域水環境治理工作的牽頭部門。在生態補償的實施基礎上，江蘇省分別出臺了《江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案》與《江蘇省水環境區域補償工作方案》，通過多元治理基本確保該地區飲水安全與生態環境整體向好的趨勢。截至2016年，江蘇省水環境生態補償資金累計超過13億元，太湖流域拉動了地方超過800億元的治污項目[34]。2019年，江浙滬兩省一市簽署《太湖流域水生態環境綜合治理信息共享備忘錄》，進一步推動太湖流域生態補償與治理的可持續。

3.1.2 新安江流域橫向生態補償

新安江流域生態補償機制試點作為我國第一個跨省級行政區的流域生態補償試點，得到了央地三方（中央、安徽省和浙江省）的大力支持。第一輪試點工作包括每年設立流域生態補償基金5億元左右，達成了基于流域水質考核的“對賭協議”：若年度水質達到考核標準，浙江省向安徽省撥付1億元，否則相反。自協議簽訂以來，水質均優于約定值，安徽省每年向浙江省境內的千島湖輸送60多億立方米二類水質以上的水資源。此后，新安江流域橫向生態補償工作被寫進《生態文明體制改革總體方案》《關于健全生態保護補償機制的意見》等國家重要文件，并被作為我國橫向生態補償的典型案例。2018年11月，第三輪新安江流域生態補償試點工作正式啟動。相比于前兩輪方案，該方案體現出水質考核要求更高、補償資金使用范圍更廣、補償方式更多樣等特點[35-36]。

3.1.3 安徽省大氣生態補償

建立大氣污染治理的生態補償機制，是我國進一步開展大氣污染防治工作的重點[37]。2014年，8部委聯合長三角地區三省一市成立了“長三角區域大氣污染防治協作小組”，至今共召開了8次區域污染防治協作機制會議，有力推動了該地區大氣生態補償機制的構建。2018年，安徽省頒布了《安徽省環境空氣質量生態補償暫行辦法》，率先提出構建“大氣生態補償”機制，并安排省財政每年劃撥1億元作為大氣生態補償基金，明確大氣生態補償的考核與獎懲辦法，要求以PM2.5、PM10考核為主，遵循獎優罰劣、縱橫結合的原則，實施大氣污染生態補償方案。同年，安徽省共支出大氣生態補償金6617.3萬元，安徽省全部地級市都獲得補償。

3.2 長三角地區生態補償存在的主要問題

3.2.1 現行生態補償標準難以覆蓋綜合治理成本理想的生態補償標準是對于“生態產品”價值補償至少不低于其成本。基于生態系統服務價值的核算被認為是相對科學的核算方式，但是推行起來難度較高。當前，長三角地區的生態補償標準的確定以利益主體的談判為主。這對利益相關者的有效參與及談判能力提出了要求。總體上來看，當前長三角地區生態補償標準依然不能彌合提供“生態產品”所帶來的綜合成本。如在新安江流域生態補償試點期間（2010—2019年），黃山市累計投資146.28億元，而來自中央和皖浙兩省的補助資金累計為41.6億元，僅占投資總額的28.4%，與《安徽省新安江流域水資源與生態環境保護實施方案》中600多億元的資金需求存在很大差距[38]。

3.2.2 市場化、多元化的生態補償機制還需探索當前，長三角地區的生態補償模式以政府為主，市場化與第三方的補償模式較少，導致政府財政壓力過大、生態補償效率偏低、公眾參與感不強等問題。這主要是由于不同生態系統服務具有不同的公共物品屬性，很多“生態產品”難以直接通過市場進行資源配置。如大別山區生態系統服務具有競爭性和非排他性特征，屬于準公共物品。建立以政府為主導的大別山水環境生態補償機制，有助于防止區域內各行政區無節制地對生態資源、水體資源進行開發，以提高生態系統服務質量，保障下游地區的飲水安全和高質量發展。而準公共物品具有市場化運作的潛力，大別山水環境生態補償項目在此方面的探索還十分欠缺。類似的問題見于長三角地區絕大多數生態補償項目，未來如何培育和激發社會資本的投入是一體化視角下生態補償制度建設需要考慮的問題。

表1 長三角地區生態補償實施的主要類型與典型案例Tab.1 Main types and typical cases of ecological compensation in the Yangtze River Delta

3.2.3 生態補償配套機制不夠健全

從全國到地方，都存在生態補償的配套機制不夠健全的問題。首要問題是缺乏核心的綱領性法律，國家《生態補償條例》尚未出臺，我國多數生態補償實踐缺少法律法規依據。客觀來說，長三角地區的生態補償實踐不論是數量還是效果都是值得肯定的；然而，補償實施的依據依然以部門文件、意見批復與行政許可等形式為主，導致區域各地生態補償實施效果差異大、監管難。同時，囿于體制因素，發改、自資、林業、農業、水利等不同職能部門均依其自身職能來推動生態補償實施，存在分頭管理、分散補償的問題。如林草部門負責生態公益林補償、退耕還林還草補償、生態護林員補助等，農村農業部門負責禁漁休漁補助等，水利部門負責水權交易等，生態環境部門負責流域污染防治和排污權交易等。伴隨著長三角地區生態補償實踐的逐步深化和普及，面臨的問題將愈發突出。

4 長三角區域一體化視角下生態補償機制優化路徑

4.1 銜接自然資源資產確權登記工作， 厘清生態補償責任主體與補償標準

生態補償實施的前提是通過自然資源的確權明確受損方與受益方，自然資源資產管理的變化直接影響到生態補償的各環節[39]。應從以下兩個方面考慮：一是繼續推動自然資源資產的確權工作，將自然資源資產分級分類明確至各級政府行使所有權的區域，并登記到相應的自然資源主管部門。二是基于明晰的產權，建立并完善自然資源資產的收益分配規則、方式及保障制度，明確生態補償收益在受償主體間的分配方式[40]。要在對不同區域資源資產狀況摸底的基礎上，創新建立自然資源資產核算機制，編制自然資源資產負債表，推進生態補償標準制定和效益評估。通過自然資源資產負債表記錄、核算長三角地區自然資源資產物質量與價值量，明確被補償生態要素的價值，既要對自然資源資產進行貨幣化的價值評估，也要合理體現自然資源的社會、文化等非經濟價值[41]。

4.2 建立政府、市場和社會一體化網絡， 探索多樣化的生態補償渠道

生態補償方式的多元化能夠增加補償制度的靈活性與彈性。一般來說，生態補償的基本模式有基于政府的“庇古型”生態補償模式與基于市場的“科斯型”生態補償模式[42]。隨著生態補償理論與實踐的發展，生態補償將超越傳統的“二分法”走向協同發展，既要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用又要更好發揮政府作用，兼顧生態補償其他價值目標，已成為新時期生態補償制度構建的基本趨勢。同時，國外眾多實踐表明社會組織的參與對于生態補償有效實施有重要意義，特別是在渠道暢通的情況下，能夠充分發揮監督作用與專業優勢。長三角地區要把握多元生態補償模式的原則，因地制宜地與生態服務地理尺度相關聯，有側重地組合多種補償模式。對于空間尺度較小的生態補償服務而言，其提供者、受益者關系比較簡單，更多地傾向于基于市場的“科斯型”模式。對于跨區域的生態系統服務而言，由于市場主體難以獨立完成生態系統服務的跨區域交易，政府干預是降低交易費用、提高交易效率的有效途徑，更多地傾向于基于政府的“庇古型”模式。

補償渠道上，在長三角區域生態補償的實施過程中，除了進一步完善經濟補償這一基本方式，還可以綜合運用綠色金融、飛地經濟、人才培訓等多種路徑，優化生態補償效果。如“飛地經濟”是當前區域間實行生態補償的重要模式，2017年，8部委聯合印發《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，要求創新發展“飛地經濟”合作機制，發揮不同區域的比較優勢。下一步，可以基于沿滬寧產業創新帶、環杭州灣經濟區、蘇南自主創新示范區等重要平臺組織建設生態補償合作區，主要面向國家級重點生態功能區，特別是皖西大別山、浙西南等作為長三角重要生態屏障的地區。長三角生態補償合作區的建設應由?。ㄖ陛犑校┱y一規劃，由地方牽頭負責共同推進，按照“一個平臺、一個主體、一套班子、多塊牌子”架構搭建新型產業平臺[43]。

4.3 構建生態補償價值目標清單， 發揮生態補償的“政策工具箱”作用

以政府為主體依然是長三角地區生態補償的主要模式，因此，調動政府的主觀能動性十分必要。這就需要謀劃生態補償的價值目標體系，不再局限地將生態補償看作是調節生態系統服務輸出地區與生態系統服務接受地區的政策工具，而是作為一個“政策工具箱”來實現其他的“附加價值”，即通過生態補償系列價值目標的設計，讓生態補償成為實現其他經濟、社會、文化等價值目標的有效手段[44]。這樣，生態補償由單一的政策工具轉向實現生態一體化的政策“功能包”，能夠極大調用執政者的積極性，有利于加快生態一體化與生態補償實施的進程。

長三角地區的生態補償目標體系可以包括實現脫貧攻堅、加強生物多樣性保護、公共服務均等化等價值目標。如針對生物多樣性保護，國際上眾多國家的生態補償實踐都是圍繞生物多樣性保護展開的，如瑞士的“農業環境政策”（ECA），該政策的核心是將保護生物多樣性與增強農業生產有機結合，通過政府對公共服務和生態服務的直接補償，來嚴格保護農業區生態環境，改善農業環境的生物生存環境，在保持持續的農業生產能力的基礎上促進生物多樣性[45]。長三角作為長江流域下游地區，擁有豐富的生物多樣性資源和巨大的生態系統服務功能，上海、浙江、江蘇、安徽等地在近年出臺了相關的政策文件，表現出對生物多樣性的一定關注，如2019年，上海論壇發布《保護流域生物多樣性上海宣言》，浙江省起草了《浙江省水生生物多樣性保護實施方案》等。然而，當前長三角區域生物多樣性指數依然持續下降，多種珍稀物種瀕臨滅絕。除了過去粗放的發展方式遺留的歷史矛盾，缺少長效的生物多樣性保護機制也是造成當前的保護工作效果不理想的重要原因。因此，通過生態補償平臺整合資源推動生物多樣性保護，建立健全生物資源有償使用制度，完善生物多樣性損害賠償機制和生態補償機制，或可為生物多樣性保護實踐提供可持續的思路。

4.4 協同長江經濟帶生態補償與保護， 構筑一體化組織協調與保障機制

長江經濟帶與長三角一體化兩個國家級的發展戰略在空間上相互重疊。長江經濟帶生態補償重點針對長江沿岸、徑流區及重點水源區域，而長三角地區的流域生態補償除了關注長江下游地區，還要平衡淮河流域、新安江流域、京杭大運河等區域的生態利益。因此，兩個國家級發展戰略如何協同發展并形成合力是需要思考的問題。從政策支撐來看，2018年財政部印發了《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》，2019年1月，生態環境部、國家發展改革委聯合印發了《長江保護修復攻堅戰行動計劃》，兩份文件都明確提出針對長江經濟帶建立生態補償機制的指導意見，包括健全投資與補償機制，拓寬投融資渠道，完善流域生態補償機制等。當前，專門針對長三角區域生態補償機制構建的指導意見尚未出臺，但是與長江經濟帶生態補償的協同與互動的原則需要提前確立，否則容易出現重復補償、權責不清等問題。

長三角區域生態補償實施應通過合理的組織協調與保障機制，分類型、分尺度推進，構建區域一體化的生態補償體系。對于不同類型的生態補償，不同組織能夠發揮的作用并不相同。如長三角處于長江流域的下游，多數情況應作為生態系統服務受益方對上游、中游地區進行補償。因此，能夠統籌整個流域要素調動的組織機構，如“推動長江經濟帶發展領導小組”可能在長江流域生態補償實施效率上優于“推動長三角一體化發展領導小組”。而其他類型的生態補償，如大氣、森林等，長三角區域領導小組便能更好地發揮作用。因此，如何搭建各個國家戰略之間的組織對話平臺，不僅對于生態補償實施非常重要，對于其他發展目標的實現也同樣重要。

5 結語

生態補償機制是調節區域生態利益沖突，推動區域生態環境“共保聯治”，實現長三角區域更高質量一體化發展的重要制度。盡管過去長三角地區已經有一些生態補償實踐，但是系統化、一體化的生態補償機制構建依然處于起步階段，跨行政區、跨功能區的生態補償機制建設依然需要繼續研究。未來，長三角地區要充分發揮比較優勢，全面落實健全區域生態補償與縱向生態補償機制的要求，探索經濟發展和生態環境保護相輔相成、相得益彰的新路徑。