渝西川東大氣污染協同治理研究

伍光朋

(重慶市大足區委黨校 重慶 402362)

隨著我國經濟社會的快速發展，區域環境問題日益嚴重，引發社會對大氣污染的高度關注，給經濟、社會發展帶來越來越多的負面影響，嚴重制約我國的生態文明建設進程。由于大氣具有高度開放性、流動性、不可分性，大氣污染呈現明顯的跨域性特征，單一行政區域已經無法憑借一己之力成功治理大氣污染，更加難以有效的解決污染的區域交叉問題。因此，堅持屬地管理與區域協同治理相結合，探討建立區域一體化協同治理機制，是有效推進大氣污染治理的關鍵。渝西川東地區(四川省瀘州、內江、遂寧、資陽4個地級市和和重慶市榮昌區、大足區、銅梁區、潼南區等13個市區)位于成渝發展主軸，是雙城經濟圈腹心地帶。但是，渝西川東區域長期以來主要依靠大規模投資驅動經濟增長的模式，能源消耗量巨大、污染物排放密集、大氣復合污染尤為嚴重。因此，面對生態環境榮則共榮、損則共損的現實考驗，渝西川東區域探索實施大氣污染跨域協同治理機制顯得尤為必要。

一、渝西川東大氣環境現狀

四川盆地受大氣環流和地形影響，存在3個明顯的大氣污染傳輸通道，其中川東、川南和渝西互相跨界傳輸，空氣質量影響密切，相關區(市)縣簽訂了《跨區域大氣污染聯防聯控框架協議》等合作協議，為強化區域防治聯防聯控提供了前提條件。從下圖可以看出，2017年資陽、內江、大足、榮昌等區(市)簽訂了《大氣污染聯防聯控專項協議書》后，2018年除資陽優良天數有所下降外，其他5個區(市)優良天數較2017年都有較大幅度增長，區域聯防聯控成效顯著。

但大氣污染治理涉及多部門職責，而目前合作協議的簽訂主體多為生態環境部門，規格低、范圍窄。同時，還沒有建立經常性的聯合執法機制，信息共享的全面性、及時性不夠，大氣環境質量還不平衡。

如圖所示，2019年川東地區平均優良天數為321天，高于渝西地區的306天，而且相鄰的大足高出榮昌38天，說明各區(市)縣還有通過進一步加強合作、聯防聯治，推動大氣環境質量整體提升的空間。

二、渝西川東大氣污染協同治理機制

經過近幾年的合作，渝西川東地區切實扛起長江上游生態屏障的責任，狠抓環境污染源頭治理、重點基礎設施建設、生態修復及管控等工作，生態環境質量不斷改善。

(一)渝西川東大氣污染協同治理機制主要問題

渝西川東地區為大氣污染協同治理機制做出了一些探索，但基于歷史原因和現實困境，協同治理效果不甚理想。其主要問題有:

1.地區政策協同較弱。政策協同是協同治理的源頭和邏輯起點，渝西川東地區協同治理并沒有從源頭上進行合作。目前渝西川東區域政府間的法規、標準、規劃、監測、監督、考核等方面不統一，協調性較差，地區差異性較大，在推進區域內協同治理過程中在某些領域因政策差異產生合作障礙，導致區域政府間合作只是停留在環境執法的層面上，區域內協同立法，監測，治理相對落后，導致協同治理較為乏力。

2.協同治理處于初級水平。地方政府間協同治理仍處于較淺層次，協同治理的水平、深度、范圍依然處于較低的水平。在合作水平上，當前渝西川東各區(市)縣主要還是屬于自身迫切需要解決的問題，協同配合解決的情況較少，沒有真正形成解決區域共性問題的協同治理機制。在合作深度上，渝西川東地區協同治理大多局限于環保部門之間的合作，在轉變政府職能、完善管理體制、調整產業結構等方面的合作還不夠深入，未能構建多維度、多方位、多層次協同治理機制。在合作范圍上，渝西川東幅員遼闊，目前僅有少數相鄰區(市)縣建立有合作治理制度，相對于整個區域而言范圍較局限，無法控制整個區域內的污染物的防治。這使得地方政府間的合作還處于較淺的層次。

3.合作尚未進入制度化階段。目前渝西川東地區還未形成系統性跨區域之間協同治理制度，區域之間的合作尚未進入到制度化的階段。雖然渝西川東部分區縣建立了許多的工作制度，比如區域之間建立的監測制度、預警制度、應急處理制度、聯席會議制度、信息共享制度等，還需要進一步把各區縣碎片化的制度上升到區域間系統性的制度，進一步完善協同治理的責任機制和激勵制度，提升地方政府間大氣污染協同治理能力。

4.整合協同治理力量不夠。渝西川東各區(市)縣合作治理機構組成和建立是臨時的，組織松散，缺乏權威性。目前，在探索區域性、流域性聯防聯控聯治的步伐還不夠快，需要進一步整合現有力量推進信息共享、監測預警、同步協同等區域合作，對重要區域、重大項目進行統一巡查。在區域內缺乏一個對大氣污染有執法權、處罰權和監督權的聯合組織，威懾力量不夠。

(二)渝西川東大氣污染協同治理中問題存因分析

面對嚴重的大氣污染，渝西川東政府間加強合作，推進區域內協同治理機制，在近幾年內取得了一些效果，但是沒有從源頭上進行治理，協同治理機制仍然存在不足之處。

1.大氣污染的自身特點增加了合作的難度。大氣污染滲透性和環境整體性使得大氣治理難度大、成效慢，對地方政府間協同治理能力是一個巨大的考驗。渝西川東大氣污染屬于復合型污染，污染的來源多，污染的因子多，污染的成因復雜，存在交叉污染的情況，并且區域內能源結構和經濟發展的水平也存在較大的差異，導致各地污染狀況相差較大，在渝西川東盆地的地形影響下，區域污染呈現出壓縮型、復合型、結構型的特點。正是由于防治具有難度性、復雜性，污染防治經費投入巨大，降低了區域內政府合作意向。因此，面對的大氣污染成因復雜，需要根據區域內大氣污染的實際狀況，緊緊依靠現代科技方式，統籌區域的力量和資源，重點突破大氣污染防治關鍵技術，創新大氣環境協同治理的工作思路。

2.“共有地悲劇”削弱了合作的動力。大氣污染治理具有公共產品的屬性，大氣污染治理涉及不同的行政區域，在封閉的行政區域內，大氣污染治理與經濟發展方式相結合構成地方政府大氣治理模式。由于這一治理模式是就單一行政區域內去考量的，具有濃厚的地方色彩，基于大氣污染治理投入大、見效慢、成果由區域共享，容易陷入“治理失靈”的困境中。隨著公共問題信息化、透明化、相融化和全球化化的深入不斷涌現，公共選擇理論將地方政府認為成理性的“經濟人”，地方政府基于GDP的考核，不愿意投入巨大公共資源對大氣污染進行治理，地方政府甚至會把污染企業選址定在相鄰市區邊界上，實現本地區經濟發展的同時轉移區域內污染。污染治理具有公共性、艱巨性和長期性，而且在地方政府治理環境問題的合作中，地方政府會因為個體利益的考量，“理性”選擇行為，從而陷入“囚徒困境”，造成集體非理性行為，使地方政府在大氣污染治理中墜入“集體行動的困境”。

3.相關法律法規不健全增加合作的監督成本。我國憲法規定國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，對各級地方政府職能職權的做了明確劃分，規定了縣級以上地方人民政府依照法律，管理本行政區域內的經濟、文化、教育、衛生等事務。從憲法規定的地方政府立法權限可見法律對于地方政府間合作的具體規定基本上是沒有的，法律僅僅規定了各級政府管理其轄區內的事務，對于地方政府在府際合作中的責任與權力等并沒有涉及，這在一定程度上為地方政府之間從區域立法的角度制造了困難。地方政府架構組成，決定了地方政府要走“上級路線”，對平級之間的合作缺乏動力，對跨區域政府間的合作更是形成了難以逾越的鴻溝；另一方面在合作模式未定、法律法規不健全的情況下，地方政府間合作治理的事務成為了爭奪權利推諉責任的情形，滋生更多的問題反而無法實現問題的解決。

三、大氣污染協同治理機制構建

大氣污染治理是一項長期的系統工程，不僅需要地方政府協同治理，更需要不同層級政府的區域合作，隨著成渝地區雙城經濟圈的建設，渝西川東地區以重大戰略協同為統攬，以毗鄰地區合作為突破，建立大氣污染協同治理機制勢在必行。

(一)建立域內環境共商機制。成立生態環境保護協作機制，采取各區(市)縣輪流主辦的方式，推動例行環保會議召開、重大環境問題會商、污染防治攻堅交流、環保系統干部培訓等工作，進一步凝聚區域環境保護合力。

(二)共同策劃區域環境項目。針對區域內大氣環境質量整體改善，策劃包裝區域一體化重點環保基礎設施建設、生態修復、廊道建設等項目，爭取國家或市(省)級項目、資金、技術上的支持，帶動各區(市)縣集中財力物力人力解決區域性突出環境問題。

(三)建立地區生態補償機制。探索建立渝西川東地區生態補償及上級資金獎勵機制，強化地區治理一體化責任，切實鼓勵探索者、激勵先進者、鞭策慢進者、處罰不為者，提升地區整體環境質量。同時，聯動推進協同治理工作，開展跨區域常態化聯合巡查，實施跨界聯合執法。

(四)加強大氣環境聯防聯控。建立完善大氣污染防治協作機制，開展統一重污染天氣預警分級標準試點，建設空氣質量信息交換平臺，實現空氣質量聯合預報預警。聯合制定毗鄰地區涉氣重點行業、重點污染源整治計劃，必要時步調一致推動水泥、燒結磚瓦等重點行業企業錯峰生產和“散亂污”企業清理整治。

(五)努力實現監測數據共享。以各區(市)縣生態環境監測站為基礎，建立智慧環保控制中心，編制智慧環保設施新建或升級改造方案，逐步實現監測數據、預警信息的收集儲存顯示互聯互通。智慧環保控制中心定期形成大氣環境變化及環境安全報告，為實現環境問題更大范圍的精準防治應對提供科學依據。

(六)全面加強全域協作配合。一方面堅持全域環境安全綜合巡查。由年度主辦單位制定巡查計劃，統一抽調執法、監測、應急等人員組成聯合巡查隊，實現環保宣傳、現場指導、風險排查、應急執法等一體化實地巡查。同時，著眼交界地段生態環境監管盲區，制定交叉巡查計劃，做到一方一域每月巡查一次，達到事半功倍的效果。另一方面做好突發環境事件協作處置。年度主辦單位牽頭制定區域突發環境事件應急預案，引導各區(市)縣做好應急預案對接、應急資源共享，確保應急力量聯絡、應急資源調度渠道暢通。