自然保護地與生態保護紅線關系研究

王應臨 趙智聰

中國生態文明體制建設已進入攻堅階段，各項改革都把2020年作為關鍵節點。根據中共中央和國務院《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，2020年要完成全國生態保護紅線劃定和勘界定標，形成生態保護紅線全國“一張圖”。根據中共中央和國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》和《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《自然保護地意見》)，2020年底要基本建立國土空間規劃體系，完成國家公園及各類自然保護地的總體布局和發展規劃。生態保護紅線作為國土空間規劃體系中落實國家生態保護功能的重要途徑，與自然保護地有密切關聯，其與自然保護地的合理銜接是當前緊迫改革任務中需重點考慮的問題。

此前已有部分學者對生態保護紅線劃定的相關理論[1-3]和評價方法[4-7]進行了探討，如從不同屬性規劃空間耦合聯動的思路著手劃定生態保護紅線[8]，通過荒野識別確定具有保護價值的地理空間[9-10]等。但是，由于我國國土空間體系和自然保護地體系改革均提出不久，對生態保護紅線和自然保護地內涵的認知也不斷變化，導致不同地方政府和部門對生態保護紅線、自然保護地體系及兩者之間的關系認識不一，所確定的紅線劃定指標和閾值差異較大，極大阻礙了生態保護紅線和自然保護地這2個生態文明建設重要成果在保障我國最重要、最美麗國土空間方面發揮應有的作用。本文通過相關政策文件解讀，分析自然保護地和生態保護紅線的相互關系，以期為當前全國各地正在緊鑼密鼓進行的自然保護地體系整合優化和生態紅線核驗劃定工作提供參考。

1 生態保護紅線相關政策分析

通過“紅線”途徑進行生態保護的早期探索可追溯到2004年。由環境保護部環境規劃院完成的《珠江三角洲環境保護規劃綱要(2004—2020年)》提出“紅線調控、綠線提升、藍線建設”的空間控制體系，其后在我國很多區域和城市環境保護規劃中均采用了紅線劃定的方法[11]。2011年在中央文件中首次出現“生態紅線”一詞，2013年中共十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)中將“生態紅線”進一步完善成“生態保護紅線”。

圖1 生態保護紅線概念發展分期示意

圖2 生態保護紅線空間范疇擴展示意

1.1 生態保護紅線概念發展歷程

通過對2011年以來中央與各部委相關政策文件的分析，可以將生態保護紅線概念發展大致分為3個時期：形成期(2011—2016年)、完善期(2017—2018年)和深化期(2019年以后)(圖1)。

2011年以來的各種政策文件中初步形成了生態保護紅線的概念，即生態保護紅線是指依法在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定的嚴格管控邊界，是國家和區域生態安全的底線。這一定義明確了生態保護紅線與國家主體功能區制度的密切關聯，以及其作為我國生態文明體制建設重要制度之一的總體定位。

在2017年中共中央和國務院《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》(以下簡稱《紅線意見》)中，該定義得到完善，包含的范疇進一步擴大，重要性進一步提升，內容進一步細化。具體表現在：將以往劃定生態保護紅線的背景區域從“重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等”擴大到生態空間；將“國家和區域生態安全的底線”的定位進一步強化為“保障和維護國家生態安全的底線和生命線”；并對原有定義中要考慮的生態功能和生態敏感脆弱區域進行了具體說明。

2019年以來，隨著國土空間規劃體系改革的不斷深入，生態保護紅線成為國土空間用途管制的3條基本控制線之一，其范疇在原來基礎上進一步擴大。“經評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態價值的區域”也劃入生態保護紅線。

1.2 生態保護紅線發展特點分析

生態保護紅線內涵的演變集中體現了如下幾個特征。

1)與國家相關政策協同更新。從最早的主體功能區，到與“生產空間-生活空間-生態空間”相銜接，再到成為國土空間規劃體系的3條控制線之一，生態保護紅線內涵集中體現了國家生態文明體制建設各項改革的階段成果。

2)從環境保護專項策略上升到國土空間管控核心策略的定位變化。生態保護紅線這一概念從城市和區域環境保護規劃實踐中被提煉出來，后逐漸成為國家生態環境保護的重要方法。2017年的《紅線意見》提出“一條紅線管控重要生態空間”，進一步明確了生態保護紅線作為國家生態安全保障底線的重要地位。當前生態保護紅線作為國土空間規劃體系的3條重要控制線之一，成為國土空間用途管制的基本依據。

3)所涉及的空間范圍不斷擴大。概念提出之初，是在重點生態功能區、生態環境敏感和脆弱區內部劃定生態保護紅線。隨后擴大為在生態空間內劃定，包括重點生態功能區、生態環境敏感和脆弱區的紅線區域。后期又增加了經評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態價值的區域(圖2)。

生態保護紅線是生態空間內部的核心剛性約束區域[12]，但它不是一條紅線圈住的單一均質單元，也不是“無人區”或者“禁區”，而是具有豐富內涵的空間異質區域。2019年11月中共中央和國務院發布的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》(以下簡稱《三線意見》)中，寫明了生態紅線范圍內的自然保護地核心保護區和其他區域在管控強度和政策上的差異。因此，在紅線劃定階段，需要客觀認知其管控的復雜性和層次性，避免“一刀切”式的紅線管控思路，以免限制生態保護紅線制度在管控國家重要生態空間方面發揮重大作用。

2 自然保護地與生態保護紅線關系分析

我國以國家公園為主體的自然保護地體系改革歷程與生態保護紅線政策發展幾乎同步。2013年的“決定”首次在中央文件中提出“建立國家公園體制”；2015年開始進行國家公園體制試點，提出各類自然保護地的整合問題；2017年9月，中共中央和國務院發布《建立國家公園體制總體方案》，明確了國家公園體制建設的基本目標、原則、任務和路徑。此后，隨著改革的不斷深入和一系列政策探索，2019年6月，中共中央和國務院印發的《自然保護地體系意見》標志著自然保護地體系改革進入關鍵時期。

生態保護紅線與自然保護地體系均為我國生態文明體制建設的重要內容，已有政策文件中多次提及兩者的相互關系。總體來講，自然保護地作為生態保護紅線區域重要組成部分的基本定位已經明確。然而，不同文件對于自然保護地究竟全部還是部分納入生態保護紅線、哪部分自然保護地納入生態保護紅線等問題存在分歧，對當前自然保護地體系整合優化和生態保護紅線的核驗劃定工作帶來不利影響。具體分析如下。

表1 基于相關政策文件的自然保護地與生態保護紅線關系分析一覽表

2.1 作為生態保護紅線區域重要組成部分的自然保護地

十八屆三中全會“決定”將“國家公園體制建設”列作劃定生態保護紅線的內容之一，確立了國家公園作為生態保護紅線區域重要組成部分的總體定位。2015年5月環境保護部(現生態環境部)發布的《生態保護紅線劃定技術指南》①中規定：“自然保護區原則上全部納入生態保護紅線，對面積較大的自然保護區，其實驗區根據生態保護重要性評估結果確定納入生態保護紅線的具體區域范圍。”

2017年的《紅線意見》明確了紅線劃定的基本技術路徑，即基于生態功能重要性和生態環境敏感脆弱性評價的空間疊加綜合決策。疊加后的區域需確保“涵蓋所有國家級、省級禁止開發區域，以及有必要嚴格保護的其他各類保護地等”。其中，自然保護區和風景名勝區等各類保護地邊界是生態紅線落地的重要依據。

2019年6月的《自然保護地意見》要求“將生態功能重要、生態環境敏感脆弱，以及其他有必要嚴格保護的各類自然保護地納入生態保護紅線管控范圍”。同年11月發布的《三線意見》對生態保護紅線與自然保護地關系進行更加明確的表述：“對自然保護地進行調整優化，評估調整后的自然保護地應劃入生態保護紅線；自然保護地發生調整的，生態保護紅線相應調整。”

由此可見，經過近10年的探索，自然保護地作為生態保護紅線區域重要組成部分的總體定位已基本確立。同時有2點值得注意：1)劃入生態保護紅線的應是經過調整優化之后的自然保護地；2)自然保護地并不能簡單看作生態保護紅線區域的子集，已有文件對兩者關系的表述存在明顯分歧。

2.2 部分或整體劃入生態保護紅線的自然保護地

通過對已有政策文件中相關論述的分析(表1)，自然保護地與生態保護紅線的關系存在如下幾種情況。

1)部分自然保護地納入生態保護紅線。已有文件針對何種自然保護地應當納入生態保護紅線進行了明確規定。例如，國家公園和自然保護區等類型的自然保護地應劃入生態保護紅線；位于國家級或省級禁止開發區域內的自然保護地應劃入生態保護紅線。2020年1月自然資源部印發《省級國土空間規劃編制指南(試行)》，一定程度反映了當前國家和省級國土空間規劃體系改革的基本方向和路徑。該指南提出生態空間、農業空間、城鎮空間和網絡化空間的基本國土空間開發保護格局。其中，歷史文化與自然景觀資源保護是網絡化空間的重要內容，跨越生態空間、農業空間和城鎮空間的邊界。而根據《自然保護地意見》，自然保護地是對重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域。自然保護地以自然生態系統保護為首要目標，兼具保護特殊自然遺跡和重要自然文化景觀的功能[13]。由此可見，最新頒布的《省級國土空間規劃編制指南(試行)》同樣反映出部分自然保護地劃入生態保護紅線的觀點。

2)部分自然保護地的部分區域納入生態保護紅線。2017年7月環境保護部和發改委聯合發布的《生態保護紅線劃定指南》中對劃入生態保護紅線范圍的區域進行了詳細規定。對于國家級或省級禁止開發區域內的自然保護地，需對保護地內部不同的功能分區進行生態評估，最終確定是否納入生態保護紅線。如森林公園的生態保育區和核心景觀區、風景名勝區的核心景區、地質公園的地質遺跡保護區等劃入生態保護紅線，其他區域則需酌情考慮。另外，該文件還規定位于生態空間以外或人文景觀類的禁止開發區域不納入生態保護紅線。

3)所有自然保護地均納入生態保護紅線。2019年11月發布的《三線意見》中明確規定“評估調整后的自然保護地應劃入生態保護紅線”。同時該文件對于生態保護紅線區域內自然保護地的核心保護區和其他區域進行了管控程度和措施上的區分②，這是中央文件中首次提及在生態保護紅線范圍內進行分區分級管控的問題。該文件所反映的觀點與2017年的《生態保護紅線劃定指南》存在明顯分歧，充分體現出當前國土空間規劃體系改革在空間管控彈性和空間整體性等方面的規劃思路轉變。

2.3 自然保護地與生態保護紅線相互關系探討

基于上述政策分析，結合當前國土空間規劃體系改革背景和規劃文件時效，根據自然保護地和生態保護紅線相互關系及管控要求，本文提出2種關系模式(圖3)。

1)包含模式，即生態保護紅線區域包含所有自然保護地，紅線區域和自然保護地均屬于國土空間開發保護格局中的生態空間。這一模式主要依據上述第三種情況，即2019年《三線意見》中的相關規定概括得出。由于生態保護紅線作為生態空間內重要控制線的基本定位，在這一模式下，自然保護地整合優化需要做很大的“減法”，將以城鎮用地和農業用地為主，或以文化景觀和自然遺跡為主要保護對象的自然保護地調整出去，通過國家文化公園、世界遺產等國家歷史文化保護體系等政策加以保護。在這一模式下，自然保護地正式成為生態保護紅線區域的子集，一定程度上為后期管控提供了便利。然而，這一模式與《自然保護地意見》中的自然保護地定義存在矛盾，新的自然保護地體系在保護自然與文化景觀方面的功能將被極大弱化，部分原有體系下保護較好的自然保護地可能因被調整出新的體系而降級了保護強度，進而面臨保護缺失的風險。

圖3 生態保護紅線與自然保護地相互關系分析

2)交錯模式，即生態保護紅線與自然保護地彼此交錯。這一模式主要依據上述第一種情況概括得出。生態保護紅線僅包含位于生態空間內、以保護重要自然生態系統為主要功能的自然保護地。對于處在城鎮和農業空間，或者以文化景觀和自然遺跡為主要保護對象的自然保護地，則不劃入生態保護紅線范圍，通過構建完善的自然保護地體系進行保護。該模式的優勢在于自然保護地體系作為跨越生態空間、城鎮空間和農業空間的一類特殊屬性空間，保持了自身體系的完整性和豐富性，能夠兼顧傳承歷史的自然保護地豐富價值保護和面向未來的國土自然生態系統保護兩方面的使命。然而，這一模式與2019年的《三線意見》存在矛盾，在當前“只有生態保護紅線代表最嚴格保護”的慣有思維模式下，不被劃入生態保護紅線的自然保護地存在被過度開發的風險。

上述2種模式筆者更傾向第二種，即交錯模式。自然保護地是生態重要性最高的國土空間，也是我國最美的國土空間。尤其是那些具有國家代表性和中國獨特性的風景遺產，應當成為中國自然保護地的核心保護對象[14]。自然保護地體系建設不能僅在生態空間甚至生態保護紅線范圍之內發揮作用，而應以自然保護為出發點，在整個國土空間領域“人與自然和諧”天平的自然一端增添砝碼[15]。需要強調的是，這一模式必須建立在構建層次清晰、結構完整的自然保護地體系基礎之上，確保不在生態保護紅線范圍之內的自然保護地得到有效管控，從而實現整個國土范圍內最重要和最美麗空間的完好保護。

3 結論與建議

3.1 結論

本文基于相關政策文件對生態保護紅線內涵演變、自然保護地與生態保護紅線相互關系進行分析，得到結論如下。

生態保護紅線經過近20年發展，其內涵具有與國家相關政策協同更新、重要性不斷提升和空間范圍不斷擴大的特點。生態保護紅線是生態空間內具有剛性約束和豐富內涵的空間異質區域。

自然保護地體系與生態保護紅線均為我國生態文明體制建設的重要內容。已有政策文件明確了自然保護地應當是生態保護紅線區域重要組成部分的基本觀點。但關于自然保護地整體還是部分劃入生態保護紅線這一問題，不同文件之間存在矛盾和沖突。通過政策文件分析和總結，將自然保護地與生態保護紅線關系抽象為2種路徑模式，即生態保護紅線區域包含所有自然保護地的包含模式和生態保護紅線與自然保護地彼此交錯的交錯模式，2種模式各有優劣。交錯模式更有利于實現整個國土范圍內最重要和最美麗空間的完好保護。

3.2 建議

當前全國各地正緊鑼密鼓地進行生態保護紅線的調整和核定，各級各類自然保護地是否劃入和如何劃入生態保護紅線是實際工作中面臨的一大難題。通過上述自然保護地和生態保護紅線關系的分析，提出2點建議。

1)全面深入認知生態保護紅線內涵，避免“一刀切”的思維模式。當前有的地方政府在生態保護紅線調整時將社區和其他建設強度較大的區域從自然保護地中挖出來，不將其劃入生態保護紅線，劃入紅線的自然保護地成為內部有很多孔洞的網狀結構。這一措施極不利于自然生態系統的完整保護。當前國土空間規劃體系改革是一次規劃思路上的改革，是跳脫傳統規劃框架，基于中國特殊土地所有制度和社會經濟發展階段進行的制度創新。所謂“一張藍圖繪到底”不是追求或保持“最優布局”，而是在穩定的規則下，面對市場展開千變萬化的博弈。換句話說，新的國土空間規劃架構并非找到最優“結局”，而是在給定規則下追尋最優“過程”[16]。而作為國土空間規劃保障國土生態安全的生命線，生態保護紅線也應具備相應素質。在紅線劃定階段應充分考慮自然生態系統的完整性和彈性，保留充足的生態廊道和彈性空間。另一方面，生態保護紅線不是“無人區”和所有建設項目的“禁區”。如根據《三線意見》，在生態保護紅線內非自然保護地核心保護區的其他區域，允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動。所謂最嚴格的保護，實際是最嚴格的項目審批和全程監管，確保紅線劃得實、守得住、可持續。因此，對于應當劃入生態保護紅線的自然保護地，應首先確保自身自然生態系統的完整性，將《自然保護地意見》中所確立的核心保護區和一般控制區均納入生態保護紅線范圍。

2)加快進行自然保護地調整優化，與生態保護紅線劃定協同進行。毫無疑問，自然保護地以自然生態系統保護為首要任務，是生態保護紅線區的重要組成部分。然而，自然保護地體系不應僅是生態空間甚至生態保護紅線區域內的子議題，而應在整個國土空間范圍內，提供針對自然保護的有效制度、方法和網絡。另外，我國各級各類自然保護地在過去40多年的發展中已經保護了數量眾多、類型豐富的自然和文化資源，新的自然保護地體系要在傳承歷史經驗、保持過往成績的基礎上，針對保護地管理若干問題做出體系革新，既要保護重要的自然生態系統，又要保護獨特的國土景觀。因此，自然保護地體系與生態保護紅線既有密切關聯又各自獨立。當前生態保護紅線的劃定應與自然保護地調整協同進行，明確與自然生態系統保護目標一致的自然保護地，如國家公園、自然保護區和部分自然公園，將其劃入生態保護紅線。對于位于非生態空間，以保護風景遺產、鄉村景觀等文化景觀為主要目標的自然保護地，如部分自然公園，則不一定必須劃入生態保護紅線。但這類自然保護地應該與劃入生態保護紅線的自然保護地一樣，享有最嚴格的管控，同時在管控措施上有針對文化景觀價值保護的獨特性。

注：文中圖片均由作者繪制。

注釋：

① 2017年7月環境保護部和發改委聯合發布了新的《生態保護紅線劃定指南》，該指南隨后廢止。

② 原文為：“生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括：零星的原住民在不擴大現有建設用地和耕地規模前提下，修繕生產生活設施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養殖；因國家重大能源資源安全需要開展的戰略性能源資源勘查，公益性自然資源調查和地質勘查；自然資源、生態環境監測和執法包括水文水資源監測及涉水違法事件的查處等，災害防治和應急搶險活動；經依法批準進行的非破壞性科學研究觀測、標本采集；經依法批準的考古調查發掘和文物保護活動；不破壞生態功能的適度參觀旅游和相關的必要公共設施建設；必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護；重要生態修復工程。”