當前城市社區的民主治理困境與解決對策研究

查妍 鄭昊霖

摘? 要：社會主義市場經濟發展的必然產物就是城市社區，在社會發展過程中的社區民主治理采取的是居民自我管理和治理方式，以全面提高城市社區品質。民主治理社區已經在國內發展數十年，并獲得快速的發展。不過現階段在城市發展中，社區民主治理還有不少的不足需要改善。文章首先通過對民主治理社區的概念、歷程、意義等內容進行分析，然后對其存在的主要問題展開分析，最后提出針對性的解決方案。

關鍵詞：社區;民主治理;對策

中圖分類號：D035.5? ? ?文獻標識碼：A

A Brief Analysis of the Current Urban Community Democratic Governance Difficulties and Solutions

Zha Yan? ?Zheng Haolin

（ Qinghai Nationalities University，Qinghai，Xining，810007）

Abstract：The inevitable product of the development of socialist market economy is the urban community，and the democratic governance of the community in the process of social development adopts the way of residents' self-management and governance in order to improve the quality of urban communities in an all-round way. The democratic governance community has been developing at home for decades and has achieved rapid development. However，in the present stage of urban development，there are still many deficiencies in community democratic governance need to be improved. This paper first analyzes the concept，course and significance of democratic governance community，then analyzes its main problems，and finally puts forward targeted solutions.

Key words：Community;Democratic Governance; Response

在現代經濟發展的推動下，我國新型的住房體制已經開始發展，同時社區民主治理也應運而生。如今，住房體制的改革使當前的住房產權開始朝著多元化的方向發展。尤其是從以前的單位福利分房到如今房屋私有化的轉變，近20年來全力推動著房地產業的發展。相應地，社區民主治理開始在社區中建立，主要是代表業主加強對物業公司的監管，以維護社區業主的合法權益。這也將是未來社區民主治理的方向。目前，業委會已經對以往以單位為主體的管理模式進行全面變革，以提高業主自主管理的積極性，從而實現社區的自我管理。物業管理的相關法規如今依然在不斷完善，可見社區民主治理已經成為目前和未來的一種發展趨勢，其目的是讓業主都能借助業委會將自己的權利合理地行使好，從而真正做到社區自治。

業主自我管理與物業管理相輔相成的新體制建成基礎，首先就是對于社區民主治理的創建，其次是在法律地位上明確社區民主治理的地位，這也是對物業管理的供需市場促進和制度化的必然要求。

社會經濟與結構的不斷轉型和發展在城市的基層社區中同樣有所體現，民眾的政治參與與政治認同的上升使得居民民主自治的愿望明顯提升，有明顯參與管理和治理社區的意愿，對于所生活的社區也有了更高的要求。居民民主自治程度的提升也要求社區居委會在社會經濟和結構的轉變中不斷完善自己的工作職能范疇，兼顧社會轉型的新形勢。居民民主治理意識的提升和社區居委會存在的轉變困境處于我國當前階段兩個比較大的社會轉型的背景下：一方面的轉變是在經濟體制方面，由計劃經濟體制走向以市場為主導的市場經濟體制;另一方面是由以農耕為基石的傳統社會逐步過渡到以制造業和第三產業為主導的現代化社會和發展需求的轉型。在這一背景下，社區居委會的工作性質的行政化愈加突出，然而這又與憲法所規定的居委會的工作重心有所偏差。在這種情況下，業主委員會應運而生，在對居委會工作展開全面分析后，由業主代表負責選舉產生業主委員會會長，將社區民主治理的職責承擔起來，可以真正把維護業主利益作為工作的出發點和落腳點，業主委員會的不斷發展和實踐，將對我國未來實現社區民主自治道路的可持續發展奠定理論和實踐基礎。

一、城市社區民主治理的主要內容及發展過程

（一）城市社區民主治理的定義

社區民主治理是指根據相關法律法規，由社區成員自我管理所在社區的相關事務的一種制度。它既是城市社區建設體制的一種創新，也是居民進行基層事務管理以及行使管理社會事務權利的一種方式。

在當下，國內對于社區民主的理解和解釋有不同的觀點，主要表現在三個方面。第一，對于社區事務的管理在政府的介入方面是反對的。這就強調社區的民主治理組織和政府的權力機構應當明確職責，就政府管理而言，應該將社區民主治理排除在外。第二，認為地方自治應該與社區民主治理相對等。這雖然符合國內對于城市社區民主治理的走向和趨勢，但是就當下的發展情況而言，條件和基礎都不夠成熟。第三，強調政府、社區組織、居民合作治理社區事務的整個過程就是社區民主治理。這迎合了今后的發展趨向，也反映了現階段的國內實際情況。

（二）城市社區民主治理的發展過程

社區民主治理在國內的發展開始于1978年，到今天已經歷了三大階段：

1.籌劃思考階段

第一階段為1978年—1991年，歷經13年，重點強調城市居民委員會的工作要逐步恢復并且步入正軌，為此全國人大常委會在1980年公布了以《居民委員會組織條例》為主的四部相關法律。我國現行憲法在1982年將居委會的作用和性質以法律的形式確定下來，填補了群眾自治的部分空白。1989年，制定了《全國社區建設試驗區工作實施方案》;1999年1月，《城市居民委員會組織法》正式出臺。同年為了順應新形勢下對于管理體制尤其是城市的基層組織的改革，在城市基層管理的社區建設方面提出新的設計建設思路，管理中存在的一系列問題都需要在實踐中不斷探索。這些法律法規首先是為城市社區民主治理提供了有效的合法依據，其次是依據國情出發，在改革開放的時代背景下具有一定的超前性，最后使得城市社區居民治理在群眾自治中走出固有模式，且更加適宜于城市社會的可持續性發展。

2. 試驗探索階段

自1991年至2000年，這個階段國內的工作重點主要著眼于國家社會結構和社會制度的轉變，以往的管理模式已經和現階段的社會發展不相適應。國家開啟社區設計建設工作，并于1991年第一次正式提出“社區建設”概念。這個概念雖提出要強化基層組織管理體制改革，不過對具體實踐過程中的各種問題還需要繼續探索。在城市社區建設過程中進行了對其建設中存在的問題和意見的征集，使得城市社區建設穩步發展，民政部還印發了《關于聽取對社區建設思路的意見通知》。1991年，《全國社區建設實驗區工作實施方案》正式出臺。隨后民政部在武漢、南京、天津等多個城市的城區中正式開展社區建設試驗區。據統計，到2000年國內的試驗區已有26個。

3. 全面推進階段

這個階段為從2000年至今，已經經過了20年的發展。基于對26個試驗區所獲得經驗的分析與總結，為促進社區的健康發展，2000年正式提出了《關于在全國推進城市社區建設的意見》，受到了極大的關注。對此，中央政治局常委會特別對社區建設工作進行深入的專題研究，并通過了民政部的意見。同年，國務院“中辦23號文件”[1]正式出臺。

二、城市社區民主治理的意義

社區民主治理的實施對社群建設產生了直接性的影響，全面提高了居民的政治參與意識，并加強了政府相關部門和社會關系之間的合作，從而對社會和諧、穩定發展帶來更多的好處。

（一）擴大了公民參與意識

社區民主治理的實施，改變了多數人存在的“事不關己，高高掛起”的意識，逐步讓普通民眾明確意識到公共事務是關乎自己切身利益和生活的事務，是關乎國家集體利益的事務，強化了居民的參與意識、責任意識和民主意識。

（二）加強了政府和社會關系的合作

物力、財力和政策的支持對于社區自治的建設也是關鍵的一環，政府在物力、財力和政策上的支持是社區自治建設的重要組成部分，但由于之前的權責不明，導致政府和社區之間呈現一種“大政府”與“小社區”的關系，在一定程度上造成了資源的浪費和效率的低下。隨著社區民主治理的不斷完善和發展，政府和社區之間逐漸形成一種“小政府”與“大社區”的良性關系。對于社區居民治理“不好管”“難下手的”的事務，政府及時支持并協助處理，在物力和財力上給予一定的政策性傾斜;在具體的社區事務上做到管理決策權下放，把財務的自主權以及日常工作的執行管理權交給社區居民，并且不將工作任務強加給社區。通過這樣的方式，不僅理順了政府和社區的關系，也促使政府和社區的關系不斷優化形成良性循環，提高了工作效率，減少了對公共資源的浪費。

三、城市社區建設中的民主治理出現的問題及原因

（一）政府職能和委員會職能不明確

首先，因我們一直都是實施行政管理體制，故在社會服務過程中都是由政府處在主導的地位，因此就會導致社區民主治理先天起步較晚，各項體制機制不完善。在行政管理體制下，政府部門習慣性地處于領導地位，而居民委員會也習慣性地處于被領導的地位。因此，居民委員會的自治理念和自治意識發展不足。其次，政府與居民委員會之間的權責不清，分工不明，導致居民委員會后期自我發展不足。政府部門習慣性領導各類公共事務，而居民委員會也習慣處于被領導的地位，某些相關部門為獲取更大的利益，甚至會將原本屬于自身崗位職責的任務下放到居民委員會中，部分更是會將居民委員會當作自己的一個下級行政機構。據統計，目前居民委員會主要參與的工作有83項左右，其中為社會管理類的工作只占其所有工作的15%左右;為居民服務的工作占其所有工作的40.5%左右;另有的44.5%則是為街道辦事處做的工作，說明居民委員會已經承擔了很多政府機構的工作。在這種情況下，就出現了政府和居民委員會之間出現職能錯位的問題[1]。

（二）民主治理意識嚴重缺乏

目前，國內居民在社區民主治理中存在的問題有：第一，社區居民嚴重缺乏自我管理意識，絕大多數人都不具備社區參與意識。由于在長期的行政領導體制下，居民更樂意去被動接受政府部門和居民委員會提供的各項福利和任務，但在參與社區治理方面的總體表現為：社區參與程度不夠，參與的積極性有待提高。由于生活壓力和成本的增加，城市居民更渴望擁有自己的時間，而不是通過犧牲自己的時間來參與到社區的治理當中去。第二，參與的人員結構上，呈現出以中老年人和婦女居多，青年男性較少;低學歷人員少，高學歷人員多交叉分布的現象。在自我權利的維護和利益的實現上，擁有較高學歷的人員和中青年男性善于參與到社區治理當中，勇于表達自身的利益訴求，而低學歷人員和中老年人更樂于參與到社區舉辦的文化活動當中去。

（三）缺乏完善的社區中介組織

作為處在政府和社區成員間的一種社會組織，社區中介組織是聯系各自成員和居民代表的主要組織，而且能參與和支持社區建設[2]。中介組織原本應該是幫助政府與社區成員進行溝通的橋梁，不過因一直以來受計劃經濟體制影響，其主要職能更多發揮在為政府管理服務上，相比之下，在自我管理意識以及服務居民理念等方面仍有待進一步加強。由于宣傳和教育的缺失和不到位，多數中介組織并沒有完全樹立起自我管理和服務社區居民的理念，更談不上去服務社區居民了。而且，中介組織在隊伍建設方面存在不完善之處，多數中介組織在人員構成、教育程度等方面參差不齊。針對居民群眾的訴求，中介組織不能夠在第一時間進行解決，這就導致了居民有困難不愿向其尋求幫助。

（四）原因分析

1. 立法不夠全面、具體

現行法律法規中，僅有《憲法》與《城市居民委員會組織法》是適用于社區民主治理的。不過，這些法律對于社區民主治理的規定并不夠全面，都是比較宏觀的，操作性和實踐性難度較大，對于各項工作也沒有細致的規定。這就導致社區居民委員會在開展各項活動上無章法可循。

2. 體制機制不健全，隊伍建設不到位

社區民主治理，既需要法律制度的支持，也需要相關體制機制的支撐。不過，因沒有與之配套的激勵和獎勵制度，自治委員會在隊伍建設方面存在效率低下、積極性不足等現象。居民自治委員會在人員配備和構成上也不科學，高學歷的人才較少，人員結構不匹配，對于社區事務不能科學有效地處理。

3.財政投入不足，活動開展難度大

財政是各項活動開展的有力支撐，充足的活動經費有利于活動及時有效地開展。財政投入力度不足會導致實踐活動無法順利展開，或者流于形式無法發揮其應有的作用。眾所周知，社區事務非常繁雜，不僅涉及行政事務，而且涉及公共事務。需要指出的是，社區居委會的經費更多地是由財政撥款，而且款項是十分有限的。在這種情況下，居委會需要承擔的責任與其所獲得的資源是嚴重不匹配的，最終導致事權和財權之間嚴重失衡[3]，導致各項活動無法順利有效地開展，居民也不愿參與到其中去。

4.宣傳力度不夠，居民參與意識不足

多數社區在民主治理方面的宣傳力度不足，沒有定期對居民進行有效的宣傳，導致居民參與意識不足。居民生活壓力和成本的不斷提高，導致居民的參與積極性長期處于低迷狀態。加之利益訴求通道不完善，更加導致缺乏溝通和交流。因此在無形中落入了“民主治理陷阱”，居民對于社區治理的積極性和參與意識不斷下降。

四、城市社區民主治理的解決對策

（一）從政府主導作用上加強社區民主治理

經過多年的發展和完善，我國的社區治理雖然取得了一定的成效，但總體而言還處于發展的初級階段，仍舊需要政府相關部門繼續強化對于社區居民的引導。另外，若要不斷推進社區自治管理工作，政府需要從以下方面下功夫：一是繼續深化社區“放管服”改革，為社區賦予一定的日常管理權、決策權以及社區的自主財務權，從而使社區居民可以真正成為該社區中的治理主體;二是加大宣傳力度，做好宣傳教育工作，通過開展形式多樣的社區活動，正確引導社區居民積極參與社區事務，在實踐中不斷加強居民對社區治理的主人翁意識;三是要對相關法律法規進行完善，從而形成一種政策紅利。另外，還需要通過宏觀調控方式進行社區工作者的招募以及進行相應的指導，向志愿者機構、中介等社會組織購買服務，多管齊下地推進社區治理的有效發展;四是建立健全考核獎懲激勵機制，在社區工作者和公務員間制定一種合理的機制，以吸引更多的專業型人才參與到社區治理當中來，提高社區治理的科學性和有效性;五是進一步加快政府職能轉變，推動從管理型政府向服務型政府的轉變。在社區治理方面給予一定的政策、財力、物力和人力的支持，真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。而且必須要強化和社區自治組織之間的合作，真正做到互聯互動。這樣隨著社群管理的不斷完善，政府可以逐漸從中退出，將管理權真正交給城市社區，從而真正實現社區民主治理。這是非常重要的。

（二）聯合有關部門制定完善城市民主治理的保障機制

可以說，沒有健全的社區居民治理的保障機制，則無法保證社區居民自治的實施。因此，對于社區居民參與保障機制進行進一步完善顯得無比重要。一方面，需要進一步完善社區居民治理的法律法規。目前適用于居民參與社區自治的法律法規僅有兩部，而且規定并不夠全面，都是比較宏觀的，操作性和實踐性難度較大。對于各項工作也沒有細致的規定，這就導致社區居民委員會在開展各項活動上無章法可循，尤其是隨著社會發展，這兩部法律法規的內容已經和現階段的居民社區自治產生很大的不適應。在這種情況下，必須要按照當前的社會形勢及社區自治現象進一步完善相關的法律法規，通過法律制度將社區民主治理的相關權利及義務一一確定出來，以確保在社區自主管理過程中居民的主體地位，只有這樣才能讓更多居民積極參與到社區自治管理中。另一方面，還需要進一步健全相關的參與制度，同時要明確居民的活動主體地位，鼓勵更多的社區居民參與到志愿服務活動中，在實踐中不斷探索民主管理的新方法，拓寬社區居民參與的深度和廣度，從而為社區民主治理奠定堅實的制度基礎和保障。

（三）規范城市社區民主治理的管理工作

建立社區聽證制度、票決制度，實施居委會工作公開制度以及評議社區工作者制度，支持和鼓勵居民們加強對居委會工作的監督和管理[4]，同時還要進一步完善責任和獎勵機制，要求社區中每一位具備社區自治管理能力的居民每一年都必須要為社區自主管理義務服務一定的時間，并通過采用合理的考核、獎懲等方法，更好地促進居民參與社區自治的發展[5]。

1.完善參與投入機制

社區需要不斷強化對居民自治的宣傳，讓社區中越來越多的人提高對社區相關事務的關注度，并在人力、物力甚至財力等方面全方位支持社區事務工作。同時要不斷擴展社區資金來源渠道，以緩解財政資金不足的問題，并盡可能降低對財政資金的依賴，以為社區居民提供更為完善、全面的服務。在進行社區經濟發展時，還必須要充分結合服務、經濟、福利等方面，從而為居民提供相應的服務，以滿足他們的各種需求。

2.完善參與保障機制

進一步完善參與保障機制，對居民參與社區事務的權利予以明確，保證居民治理的權利，使居民在參與過程中有法可依。首先，建立社區服務志愿者制度，加快志愿隊伍建設，建立起志愿服務的長效機制，保證居民受惠權利得以實現，最終實現人人參與的自治目的。其次，還需要加強對基層群眾自治制度的完善，通過開展居民代表大會、居民協商議事會等一系列方式推行社區事務公開。最后，完善自治管理的民主監督和制約機制，通過組建法律法規宣講團，讓居民正確行使監督權利，為社區居民自治提供全面的制度保障，從而推進社區居民自治工作的開展。

3.構建健全的社區自治組織體系

無論是進一步完善民主治理參與機制，還是構建健全的社區自治組織體系，目的都是提高居民參與社區自治的意識以及積極性。因此需要進行自治團體管理系統的構建，以方便居民可以更好地參與到社區自治工作中，同時還能方便居委會更好地做好對社區事務的管理，使社區居民訴求都能表達出來，從而有效維護居民的合法權益。另外還可以通過居民代表大會，鼓勵更多的居民積極參與到社區自治工作中。與此同時，社區自治組織還可以借助報刊欄、宣傳單等方式為社區居民宣傳相關的法律法規，從而使居民可以更加清楚業委會的相關職責、居民參與社區自治的權利和義務及地位，讓社區居民都具備參與社區事務的管理權利。唯有全面提升社區服務質量，使居民真正感受到社區自治的好處，才有利于提升其參與意識及參與積極性，進而通過做好社區自治管理保證社區居民的合法權益。

（四）夯實社區黨建工作，多渠道提升服務水平

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，要不斷增強社區黨建的影響力和滲透力，夯實社區黨建工作，多渠道地提升服務水平。一是加快推進社區黨建向非公有制領域延伸。實踐證明，在黨的正確領導下，各項工作能科學有效地順利開展。因此，在社區內，要在新經濟組織和社會組織建立黨支部，在黨的領導下做好社區工作。二是要不斷開展黨建工作的延伸，針對本區域內的各項組織實行資源貢獻、優勢互補，不斷學習新思想，拓展新思路，最大限度地開發社區中的資源，以提高居民參與的積極性，深入了解社區黨組織與其他社區黨組織結對共建新模式，從而實現優勢互補。三是要促進社區黨建工作發展。通過參會、進修、學習等方式提高組織內成員的綜合素質。發揮社區優勢，開展一系列具有本社區特色的活動，激發居民的自豪感。

五、結束語

社區民主治理作為現代城市發展、改革的一項重要措施，其治理成果直接影響著基層民主政治工作的開展。我國經過多年的探索，走出了符合國情的民主治理路線，并取得了一定的社區民主治理成果。不過，在實際的社區民主治理時依然有很多的問題需要解決，這需要加強對社區自治相關設施的建設及完善，通過完善相關法律法規及健全相關機制，以善治為導向，鼓勵居民參與到社區自治中，真正做好城市社區自治，形成具有中國特色的社區自治。

參考文獻：

[1]鄧泉國.農村村民自治與城市居民自治興起的背景與動因比較[J].當代世界與社會主義，2008（1）：101-105.

[2] 孫政，李力.城市社區建設與管理的動力及障礙分析[J].遼寧行政學院學報，2001（5）：59-61.

[3] 林志文.我國城市社區自治存在的問題及建議[J].法制與社會，2010（15）：220.

[4] 姚薇.社區自治中的問題、原因及對策分析[J].湖北社會科學，2009（7）：44-47.

[5] 朱奕冰.“三位一體”管理模式下社區體制改革的探索與思考[J].黑河學刊，2010（8）：147-149.