湖南省內(nèi)河干線航道管理體制改革分析

文/吳林斌

1 深化內(nèi)河航道體制機(jī)制改革的背景

1.1 中共中央、國務(wù)院對推進(jìn)航道體制改革的總體部署

黨的十九大報(bào)告中提出，要深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離，提出要加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，建設(shè)交通強(qiáng)國。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，提出對于承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開，不再單獨(dú)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位；對于為社會(huì)提供公益服務(wù)的公益類事業(yè)單位，要理順同主管部門的關(guān)系，破除逐利機(jī)制。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出要完善市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能，厘清政府和市場、政府和社會(huì)關(guān)系。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度[1]。

1.2 航道作為公益事業(yè)單位改革的必然要求

內(nèi)河干線航道是自然存在的資源，是重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，具有整體性、連續(xù)性和系統(tǒng)性等特點(diǎn)，涉及公共安全，服務(wù)對象多元化、范圍廣，不能完全交給市場進(jìn)行有效的資源配置，應(yīng)當(dāng)由政府加強(qiáng)對航道工作的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)等工作。改革前，很多航道機(jī)構(gòu)除提供公益服務(wù)外還不同程度承擔(dān)著行政管理及執(zhí)法職責(zé)，既要當(dāng)好運(yùn)動(dòng)員又要當(dāng)好裁判員，偏離了事業(yè)單位提供優(yōu)質(zhì)公益服務(wù)的本位。因此，航道機(jī)構(gòu)迫切需要按照中央關(guān)于全面深化改革的一系列部署和要求，推進(jìn)事業(yè)單位政事分開，實(shí)現(xiàn)行政職能回歸行政機(jī)構(gòu)。航道機(jī)構(gòu)作為政府舉辦的提供公益服務(wù)的組織，要回歸到公益服務(wù)本位，聚焦提升公益服務(wù)質(zhì)量和水平，滿足社會(huì)對于內(nèi)河航行的更高需求，滿足高質(zhì)量發(fā)展需求[2]。

2 部分省份航道機(jī)構(gòu)改革的主要經(jīng)驗(yàn)與做法

我國內(nèi)河航道主管部門分兩種情形，一是由交通運(yùn)輸部直接管理重要干線航道（長江干線航道、珠江內(nèi)河航道）；二是按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定主管所轄航道的管理工作。改革前，航道管理機(jī)構(gòu)情況復(fù)雜，存在職責(zé)交叉、服務(wù)質(zhì)量不高等普遍問題，極大地影響了航道機(jī)構(gòu)提供公益服務(wù)的水平。

2.1 長江干線航道管理體制改革

長江干線是我國內(nèi)河水上交通運(yùn)輸?shù)拇髣?dòng)脈，素有“黃金水道”之稱，2016年，交通運(yùn)輸部組織實(shí)施深化長江航運(yùn)管理體制改革。改革后，長江航運(yùn)局主管長江干線工作，下轄長江海事局、長江航道局、長江三峽通航管理局等11 個(gè)單位，海事、航道實(shí)現(xiàn)了集中統(tǒng)一管理。其中，長江航道行政管理職能移交長江航運(yùn)局機(jī)關(guān)，現(xiàn)場執(zhí)法職責(zé)移交長江海事局，作為提供航道公益服務(wù)的長江航道管理局主要負(fù)責(zé)宜賓合江門至長江入海口全長2754 公里干線主航道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)等工作。改革后，長江海事機(jī)構(gòu)、航道機(jī)構(gòu)分別建立了相應(yīng)的工作規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法和服務(wù)的深度融合、有序推進(jìn)。長江航道局下轄長江宜賓、瀘州、重慶、宜昌、武漢、南京6 個(gè)區(qū)域航道局，實(shí)現(xiàn)了政事企分開、管辦分離，長江航道公益服務(wù)水平得到極大提升[3]。

2.2 廣東省航道管理體制改革

廣東省河流縱橫交錯(cuò)，水運(yùn)資源豐富，現(xiàn)有通航里程11844 公里，居全國第二。廣東省航道管理實(shí)行省內(nèi)直管模式，更名后的省航道事務(wù)中心下轄廣州、珠海、佛山等16 個(gè)航道事務(wù)中心，在職能方面將原廣東省航道局承擔(dān)的涉航建筑物審批、運(yùn)行方案許可、竣工驗(yàn)收、管理監(jiān)督等行政職能劃歸省交通運(yùn)輸廳航道管理處等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，航道事務(wù)中心承擔(dān)建設(shè)管理的事務(wù)性工作，參與全省航道的規(guī)劃、建設(shè)和管理，統(tǒng)籌全省航道養(yǎng)護(hù)管理，組織開展航道科研、技術(shù)交流和科技進(jìn)步工作、有關(guān)航道方面利用外資、對外合作與交流等工作。

2.3 江西航道管理體制改革

2020年，江西省在原省港航管理局基礎(chǔ)上設(shè)立高等級航道事務(wù)中心，根據(jù)改革要求，江西省高等級航道事務(wù)中心整合了原港航相關(guān)單位和部門的職能，按流域?qū)⑷?1 個(gè)地市港航分局整合組建贛東、贛南、贛西、贛北和贛中5 個(gè)片區(qū)航道事務(wù)中心。改革后，省航道事務(wù)中心主要承擔(dān)贛江、信江等高等級航道建設(shè)規(guī)劃研究和設(shè)施保護(hù)、通航保障，致力打造航道通、航行暢、服務(wù)優(yōu)的現(xiàn)代化航道，優(yōu)化了機(jī)構(gòu)布局，提升了服務(wù)支撐能力。

3 湖南省內(nèi)河干線航道體制改革建議

3.1 厘清職責(zé)，聚焦提升航道服務(wù)和保障能力

干線航道具有高等級、標(biāo)準(zhǔn)化、跨地區(qū)、連續(xù)性等特點(diǎn)，一處不通，整條航道癱瘓。按照機(jī)構(gòu)改革的要求，湖南省干線航道執(zhí)法已經(jīng)正式移交，但是從長江航道局調(diào)研了解到，長江航道部門雖然不再開展航政執(zhí)法和行政管理工作，但仍然承擔(dān)航道技術(shù)服務(wù)咨詢和現(xiàn)場巡查保護(hù)工作，因?yàn)楹降罊C(jī)構(gòu)沒有相應(yīng)的涉航審批權(quán)、航政執(zhí)法權(quán)，航道保護(hù)的主動(dòng)性、時(shí)效性受到了一定程度的影響與削弱，也影響了航道技術(shù)咨詢服務(wù)的權(quán)威性。鑒于此，干線航道機(jī)構(gòu)改革要統(tǒng)籌考慮，全盤兼顧，既要加強(qiáng)溝通，積極對接地方交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，做好執(zhí)法交接后的相關(guān)工作，也要進(jìn)一步理順工作關(guān)系，明確職責(zé)邊界，建立健全協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制，形成航道保護(hù)合力。航道機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持開展航道現(xiàn)場保護(hù)巡查工作，主動(dòng)履行好保護(hù)航道的義務(wù)。交通主管部門要明確統(tǒng)籌推進(jìn)協(xié)調(diào)溝通，互通信息，推動(dòng)構(gòu)建水上協(xié)同聯(lián)動(dòng)管控機(jī)制，切實(shí)保護(hù)好航道資源。同時(shí)，航道部門要構(gòu)建更加高效的運(yùn)行工作體系，更為重視航道信息發(fā)布工作，通過網(wǎng)站、微信、傳真等溝通渠道，及時(shí)、全面發(fā)布航道上的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)信息，完善航道公共服務(wù)體系、提升航道公共服務(wù)能力。

3.2 彌補(bǔ)短板，提升航道信息化水平和測繪能力

信息化是航道未來的方向，隨著視頻監(jiān)控系統(tǒng)、航標(biāo)遙控遙測、AIS、電子航道圖等信息化手段的投入使用，航道養(yǎng)護(hù)工作方式將迎來新轉(zhuǎn)變。湖南省內(nèi)河航道信息化起步較晚，由于部分信息化項(xiàng)目還不穩(wěn)定、技術(shù)力量配備不夠、制度建設(shè)不健全等多方面原因，航道信息化的作用沒有完全發(fā)揮出來。鑒于此，我們要加大干線航道基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、整理工作，成立航道測繪機(jī)構(gòu)，徹底解決對干線航道的河床及其變化情況不掌握、不熟悉，工作靠“經(jīng)驗(yàn)”判斷的問題，切實(shí)加強(qiáng)全省水運(yùn)信息化頂層設(shè)計(jì)，建議以智慧航道為依托，整合平臺(tái)資源，實(shí)現(xiàn)“一湖四水”干線數(shù)字航道“一條線”貫通、“一張圖”覆蓋、“一站式”服務(wù)效果，突出干線航道在水運(yùn)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位，打通航道信息化發(fā)展瓶頸，著力提升航道信息化建設(shè)水平，推動(dòng)航道養(yǎng)護(hù)工作向信息化智能化轉(zhuǎn)變。

3.3 開展航道事務(wù)外包，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用

經(jīng)調(diào)查，湖南省干線航道職工隊(duì)伍數(shù)量不足，職工年齡偏大，要充分利用市場力量解決人員不足的問題。一方面，可以開展航道輔助類、替代性工種轉(zhuǎn)外包工作，通過更靈活、更有效的用工方式緩解基層單位人員不足，例如標(biāo)志鏟銹、油漆、船舶駕駛、輪機(jī)等工種可以由外包公司來承擔(dān)，不斷加大購買公共服務(wù)的力度；另一方面，在航道養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域充分引入市場競爭機(jī)制，在航道維護(hù)性疏浚、清障掃床、航道設(shè)施保養(yǎng)維修等領(lǐng)域向社會(huì)組織采購服務(wù)。同時(shí)，加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范市場服務(wù)的購買程序，完善公共服務(wù)監(jiān)管體制，作為交通主管部門，要培育和發(fā)展壯大干線航道養(yǎng)護(hù)市場規(guī)模，提高在航道建設(shè)、維護(hù)、服務(wù)等領(lǐng)域的市場規(guī)模和競爭服務(wù)水平。

3.4 細(xì)化措施，完善《航道法》配套政策

2015年，《中華人民共和國航道法》頒布施行，標(biāo)志著我國航道管理工作走上了一個(gè)有法可依的新臺(tái)階，將有效解決航道資源保護(hù)不夠的問題，不僅可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且將極大提高各級政府和人民群眾重視發(fā)展水運(yùn)的意識(shí)，綜合效益巨大。但是，相對于道路、航空等其他交通運(yùn)輸體系法律法規(guī)的建設(shè)而言，其出臺(tái)時(shí)間相對滯后，缺乏實(shí)踐的考驗(yàn)，因此這對交通運(yùn)輸主管部門和負(fù)責(zé)航道管理部門的行政執(zhí)法能力提出了更高的要求。當(dāng)前，湖南省干線航道執(zhí)法已經(jīng)下放，新成立的綜合執(zhí)法單位時(shí)間不長，執(zhí)法能力和執(zhí)法水平還有待提高，許多可能存在的困難還沒有充分暴露，而航道保護(hù)效果與剛組建不久的執(zhí)法部門的執(zhí)法能力密切相關(guān)，在實(shí)施過程中難免存在一些無法與實(shí)際情況相契合的問題。因此，建議湖南省交通運(yùn)輸廳加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，借鑒長江航道管理局和部分省份的經(jīng)驗(yàn)，厘清航道機(jī)構(gòu)和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)邊界，進(jìn)一步完善工作協(xié)調(diào)機(jī)制，保障航道暢通和航行安全，促進(jìn)湖南水運(yùn)的健康發(fā)展。

4 結(jié)語

深化航道體制改革，目的就是要提升航道服務(wù)能力，在綜合分析改革的背景下，結(jié)合當(dāng)前各省份航道體制改革模式，湖南省干線航道體制改革應(yīng)著重做好4 個(gè)方面工作：厘清職責(zé)，聚焦提升航道服務(wù)和保障能力；彌補(bǔ)短板，提升航道信息化水平和測繪能；開展航道事務(wù)外包，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用；細(xì)化措施，完善《航道法》配套政策。