PPP項目中的各方角色分析

馬麗媛

摘 要：在PPP項目中，政府各部門合理的角色定位和職能范圍是政府高效開展工作、保證項目持續穩定供給公共服務的前提。通過探究PPP項目實施過程中政府的角色定位，不僅有利于PPP模式理論的深入研究，還有利于進一步規范政府的行為，提高政府的公信力，吸引更多的私人部門參與到今后的項目合作中來，增強市場活力和競爭力，讓政府和私人部門通過PPP項目為群眾提供更多的優質服務。

關鍵詞：PPP項目? 政府角色? 優化路徑

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）09（a）--02

PPP（Public—Private Partnership）是指由政府和社會資本以特許經營、項目融資等方式建立的一種新型合作關系，是新時代背景下由社會各方參與公共設施項目運作的新型融資模式[1]。PPP項目即私營企業、民營資本與政府進行合作，共同參與某一項目的建設，通過社會資本的注入，在解決政府建設資金短缺的同時，提高PPP項目的質量，在滿足公眾需求、提升公眾滿意度的同時，確保私人部門取得一定合理性收入作為“報酬”。

由于PPP模式能在很大程度上緩解政府融資壓力、提高公共服務的質量，充分實現資源的優化配置，現已經在很多國家實現了較好的發展。在PPP模式中，政府的職能也實現了較大的轉變。政府與私人部門之間建立起合作伙伴關系，在項目的全過程共同分擔風險，最終實現利益共享。通過多元主體參與，公共物品供給的壟斷性得到一定改善，市場、政府和社會資本之間也實現了均衡發展。基于此，對PPP項目過程中的政府角色進行分析才有了可行性和必要性[2]。

1 PPP項目參與主體

由于項目設計、施工及運營階段存在不同需求，需要諸多其他機構參與，本文主要研究PPP項目中最為重要的四大部門：政府、私人部門、PPP項目公司和公眾（消費者）。各參與主體的職能大致表現為：政府部門選取基礎公共設施項目，由符合招標條件的私人部門簽訂合同，成立PPP項目公司，公司按照合同約定的內容進行施工，最終消費者和政府通過付費的方式使私人部門獲得合理收益。

1.1 政府

PPP項目中的政府，是該項目的發起者，它可以是政府機構，也可以是政府某一具體的職能部門。政府在確定某一項目后，通過招標的方式，同具有相應資質的私人企業或部門簽訂特許經營合同，吸納私人資金、拓寬融資渠道，以保證項目建設資金充沛。但政府作為基本公共服務的供給者，為避免私人企業過度追求自身利益最大化而損害公眾利益，在PPP項目的實施和運作中還需要從準入資格、價格、供給質量等方面發揮監管職能。

1.2 私營部門

PPP項目普遍耗資大、工期長，因此在選擇合作私營企業時準入門檻也較高，PPP模式中私營部門（企業）既是項目的主要參與者也是合作人，擁有與政府簽訂合同中的權利和義務，主要負責項目的資金籌集、項目設計、實施運行，也包括合同到期后的項目移交。

1.3 PPP項目公司

PPP項目是基于政府和私營部門間的合作關系，共同分擔風險實現利益共享的一種特殊項目，項目是依法成立的、以營利為目的的社團法人，具有獨立法人資格的正式公司，該公司自主經營、自負盈虧，與一般意義上的公司別無二致，待項目合約經營期滿時，政府對項目進行贖買，PPP項目公司進行清算，與政府商議簽訂下一周合約或解散。

1.4 公眾

PPP項目的最終使用者為公眾，PPP項目為消費者提供服務，消費者為其付費。由于PPP項目本身屬于基本公共設施建設，享受政府提供的特殊補貼及優惠政策，具有一定的非營利性，因此公眾的滿意度是衡量PPP項目優劣的主要標準。同時，公眾也可作為第三方監督機構存在，對PPP項目的滿意度進行“打分”，從而確保、督促PPP項目的質量。

2 政府推進PPP項目不同階段的角色特征

根據PPP項目各參與主體的關系及項目進度，可大致分為三個階段：項目啟動階段、項目實施階段、項目終止階段。在PPP項目不同階段政府職能也有所差異，在項目開始前要對項目進行可行性分析，確定哪些項目可以引用PPP模式，在項目開展中為項目提供擔保、各項優惠政策，并對項目進行監管和引導，在項目結束后，完善社會資本退出機制，實現項目順利退出，保障私營部門收益和社會效益[3]。

總之，政府在PPP項目的不同階段承擔了不同的責任，政府做好角色轉換工作不僅可以解決項目各階段存在的問題，更有利于進一步規范政府的行為，提高政府的公信力，確保PPP模式更加高效地運用于基礎設施建設。

2.1 項目啟動階段

PPP項目啟動階段，政府主要面臨兩個問題：確定項目內容和簽訂合作合同。在此階段政府主要以“發起者”的身份參與PPP項目。項目內容是政府依據群眾的需求制定發展計劃，由第三方評估機構介入，對項目面臨的各種風險進行評估，例如：政治環境、項目可行性、市場環境、經濟和技術要求等，從而確定是否適合引入PPP模式。經過項目招投標階段，對投標企業進行資格審查，選定合作方、確定合同內容。PPP項目合同就項目期限、投資金額、提供產品質量、雙方的權利義務、風險分擔等內容進行明確規定。雙方達成一致后，簽訂合約，PPP項目的啟動階段工作基本完成。

這一階段政府的主要職責是通過項目的確定來吸引社會資本參與其中，充分發揮市場“看不見的手”的作用，當政府與私人部門簽訂合同后，就意味著項目啟動階段告一段落，政府“發起者”的身份將發生新的變化[4]。

2.2 項目實施階段

PPP項目是以政府和私人部門雙方平等合作關系為基礎，在項目實施過程中，雙方有著清晰的分工，按照合同規定的內容，雙方按時出資成立PPP項目公司，私人部門負責項目的設計、施工，政府承擔的角色則為“監督者”。

在項目設計施工過程中，政府不再是公共物品的提供者，而是以“監管者”的身份對項目設計實施的全過程進行監督，增加對項目的了解，防止存在信息不對稱，監督檢查是否存在設計不符合要求、工期拖沓、產品質量過高或過低等與項目合同相悖的問題，并第一時間作出調整，及時糾正項目的行進方向，確保群眾的利益不受損害。在項目竣工投入使用階段，政府對PPP項目公司提供產品的質量進行監管，防止出現價格過高，群眾無法承受、價格過低降低產品質量，影響公眾的滿意度和私人部門的積極性。在運營期內，政府要對項目的實施效果進行監督考核，充分發揮監督權，保證群眾利益不受損。根據項目合同規定的內容，整個項目期間，政府和私人部門要共同分擔風險。私人部門主要承擔市場環境、價格變化、技術、人才、管理能力所帶來的風險。政府主要承擔由于政治環境變化、法律法規的出臺和調整、政府換屆給私人部門帶來的風險，同時可以給與私人部門相應的稅收優惠政策，在完善政府信用的同時，確保項目的實施。

在此階段，政府的職能較以往相比發生了很大的轉變，政府不再參與到具體的經營活動中，在一定程度上避免了“尋租”事件的發生，也為政府騰出更多的精力去做好監管工作。在監管過程中發現有與合同相悖的，政府必須要及時“出手”，才能保證項目的可持續發展。

2.3 項目終止階段

項目終止階段即PPP項目特許權合同到達期限，項目主體發展改變，對項目公司進行清算，項目公司將PPP項目所有權和經營權移交給政府，政府可以選擇自己運營項目、與項目公司續約或者重新引入私營部門進行新一階段的項目合作。這一階段，意味著政府與私人部門的“伙伴關系”暫時告一段落。

項目終止指項目主體發生改變，并不影響項目本身。政府回歸公共服務項目“供給者”身份，這也更符合政府職能最初的定位。在項目進入終止轉接階段，需要對項目進行清算，例如：項目運行狀況、固定資產、折舊損耗等各項評估指標，清算完成后進行贖買，為防止出現腐敗及利益輸送事件的出現，政府要強化監督職能，一方面建立有效預防尋租事件發生的監督機制，另一方面要做好項目退出機制。

項目交接的順利完成，不僅有助于提高政府的公信力、提高群眾對政府的認可度、對項目的滿意度，同時也能吸引更多的私人部門參與到今后的項目合作中來，增強市場活力和競爭力，讓政府和私人部門為群眾提供更多的優質服務。

3 PPP項目實施中政府職能的優化路徑

隨著PPP模式在我國的不斷發展，項目的投資主體日益多元化，政府也不再是公共物品的唯一供給者，社會各方參與其中，為實現PPP模式更好的發展，應逐步優化政府在PPP項目中的職能。

3.1 厘清政府的參與者和監管者雙重身份

在新時代的背景下，要想運用PPP模式來更好地發揮政府和市場的作用，就必要厘清政府在PPP項目中的定位。在項目實施的不同階段，政府的角色不斷發生變化，政府既是合作者，也是監管者，不再是以往單一的公共物品的壟斷提供者，由于政府的身份劃分不夠清晰，在參與過程和監管過程中存在一定的角色沖突，只有厘清政府在項目不同階段的定位，才能實現項目的較好發展。

3.2 完善政府的監管職能

由于民營資本的逐利性、建設項目的公共性，決定了政府在項目的實施和運營中要承擔監管者的職能，在項目的任何階段，政府都要對PPP項目進行有效監管。從項目的準入和退出機制上，進行疏導和指導，篩選具有相應資質的社會資金進行參與、對不符合運營要求的主體、責令不改的社會資本方采取強制退出。PPP 項目投入的資金在政府的監督下進行使用，但是卻沒有監督政府行為的主體，政府部門只能進行自我監督。在自我監督失效的情況下，會導致PPP項目、社會參與主體乃至群眾的利益受損。因此，應建立一個第三方監督機構，政府將項目的進展情況、資金使用情況、相應的優惠政策等進行更新、公布，增強項目的透明度，通過群眾的廣泛參與，對政府和項目進行監督，這樣既解決了政府無人監管的現象，又有助于實現群眾參與和社會監督。

3.3 建立相應的法律法規體系

PPP項目作為一種新型融資模式，項目的實施運作需要一套完備的法律法規體系來作支撐，用以規范項目各方參與主體的行為、確保項目順利完成。由于PPP項目在我國的發展期較短，沒有完備的法律體系，政府應進行相應的體制改革，出臺配套的法律法規，為我國的PPP模式發展提供更好的平臺，實現PPP項目的持續向好發展。

參考文獻

劉薇.PPP模式理論闡釋及其顯示例證[J].財政稅收與資本市場，2015（01）.

熊偉，諸大建.以可持續發展為導向的PPP模式的理論與實踐[J].同濟大學學報（社會科學版），2017（02）.

魏聰.PPP模式中地方政府職能轉變研究——以A市城市市政道路建設工程為例[D].鄭州：鄭州大學，2019.

孫璐璐，王人杰，郭艷秋.中國PPP模式現狀及問題研究[J].財經管理，2019（33）.