技術治理的極限與超越
——基于單項體育協會改革的考察與審視

周銘揚，繆 律，嚴 鑫，謝正陽

黨的十九大以來，隨著全面深化改革工作不斷向縱深發展，促進政府職能轉變、創新社會治理理念和方法成為關鍵突破口。單項體育協會作為體育社會組織的重要組成部分，其規模和力量也在不斷壯大，逐步成為促進群眾體育、競技體育，發展體育產業的重要支柱。近些年，單項體育協會的實體化、去行政化成為大勢所趨，但由于自身套嵌于我國體育領域復雜的府際體系之中，其治理效果未達到預期，單項體育協會的發展現狀和建設體育強國的目標還不適應；與人民日益增長的體育需求還不適應；與國家體育治理體系治理能力現代化的要求還不適應[1]。目前，伴隨著體育領域改革的縱向推進，單項體育協會改革正逐漸成為學術界與決策層重點關注的議題。

在學術研究層面，我國學者從不同視角深刻分析了單項體育協會改革進程中面臨的現實困境。王家宏等[2-4]以政社互動關系為切入點，深刻分析了單項體育協會的外部環境，如理念、結構、體制等對其改革產生的重大影響。劉東鋒[5]以全國性單項體育協會為切入點，分析多種改革模式存在的共性問題。單項體育協會改革面臨的問題縱橫交錯，涉及“改革環境”“改革模式”“改革路徑”等多個層面。本研究嘗試從技術治理視角考察并審視單項體育協會的改革實踐，進一步提煉出超越技術治理的路徑，以期為推動改革提供借鑒參考。

1 技術治理的起源及其表現形式

1.1 技術治理邏輯與社會治理轉型

技術治理（technocracy）的思想可追溯至弗朗西斯·培根與圣西門，在美國傳播流行的同時引發了技術治理運動（technoc‐racy movement）[6]。技術治理的基本理念是將科學技術運用于社會治理與公共政治中，以提升社會運行效率，核心立場堅持“科學管理”“專家政治”2 項基本原則[7]。技術治理正逐漸成為公共治理領域內的普遍現象，尤其在公共治理、行政部門活動、社會組織等事務中，理性化、程序化、數字化的技術原則成為主流[8]。以技術理性為支配的“技術治理”，在不觸及行政科層制管理體制機制的基本前提下，利用行政工具手段對行政體制結構、政府行為模式進行技術化改造，重塑政社關系，為推動社會治理轉型提供了良好契機與切入點。通過增強治理行為的科學化、規范化、程序化與精細化，以此滿足治理變革轉型的需要。單項體育協會改革面臨的現實困境雖不盡相同，然而卻表現出一些相近的實踐邏輯：將體制性、結構性問題轉化為行政技術問題；將“存量”改革轉化為“增量”創新。國家傾向于采用“行政吸納社會”的方式推動單項體育協會改革，基層政府偏好以技術工具主義思路對改革進行“靈活治理”[9]。社會力量參與單項體育協會改革時難以深入內核，形式上的制度創新代替了實質性“賦權”，主要以工具主義的技術邏輯來應對、吸納并化解總體結構層次的改革壓力。

1.2 單項體育協會改革的技術治理生成機制

1.2.1 宏觀政策的模糊性是技術治理的誘因 從黨的十六大提出“社會管理創新”，到黨的十九大提出“創新社會治理體系”，宏觀政策信號不斷激發社會組織發展。國家推動社會治理轉型，激發社會活力，以期形成多元主體參與社會治理的新格局，但是這些宏觀政策并未都能轉化為具體可操作的政策工具?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，加快推進政社分開，大力發展社會組織。但如何推進，如何發展缺乏明確設計。《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》中，在制定脫鉤主體范圍時提出，個別承擔特殊職能的全國性行業協會商會，經中央辦公廳、國務院辦公廳批準，另行制定改革辦法。而“特殊職能”的定義本身暗含張力，進一步模糊了政策預期。此外，在政策執行過程中，負責人常以“自由裁量權”為托詞，依據改革目標要求、部門利益偏好有選擇性地執行。

1.2.2 強烈的風險控制意識深化了技術治理 技術治理所帶來的分流治理與剩余治理樣態，是現階段技術治理最大的實踐特征，體現為行政系統的集權直線模式，遵循著追求風險控制的政策執行思路[10]。單項體育協會改革涉及體育治理體系結構、治理多元主體關系、治理權力資源配置等多因素，充滿了不確定風險：（1）改革需要跨區域、跨部門協同，現行管理體制下進行整合治理十分困難；（2）單項體育協會改革強調制度創新，而現行制度存量約束限制了改革，職能部門對改革始終保持強烈的風險控制意識。一方面，體育職能部門希望協會協助政府發揮其體育治理功能；另一方面，又擔心其發展失衡脫控。技術治理的實踐中會將風險控制作為改革的前置策略，始終遵循著“風險控制邏輯”，進一步強化了技術治理。

1.2.3 自上而下的壓力機制不斷強化技術治理 我國行政體制具有“自上而下”的壓力型體制特征，在“錦標賽體制”模式的激勵下，體育職能部門會圍繞上級考核目標展開“錦標賽”，注重短期性、外顯性的治理績效，而對于一些帶有不確定性、不穩定性的治理領域則缺乏積極性[11]。各級體育職能部門動員一切為了在奧運會、世錦賽等比賽上爭金奪銀，這種外顯性的競技體育績效使得官員獲得晉升資源。單項體育協會更多是在競技體育層面發揮效用，而在推動群眾體育發展層面僅在“外圍突破，內核淺嘗輒止”。由第三方參與的自下而上社會監督機制還未健全，“上級”“下級”的壓力處于非對稱性階段，下級壓力還不足以倒逼改革部署，進一步強化了單項體育協會改革的技術治理邏輯。

2 技術治理中單項體育協會改革的極限

全球范圍內政治活動科學化的趨勢，致使技術治理在一定程度上儼然成為當今政治的基本特征，其繪制的“科學城邦”理論藍圖充滿了“所羅門宮”般的烏托邦氣息。技術專家階層儼然成為了典型的科層制[12]，完全由專家掌握決策權并不能更好地推動治理[13]。傳統技術治理，在現階段單項體育協會改革中已遇到巨大瓶頸。

2.1 行政化嵌入，單項體育協會改革進程緩慢

技術治理和自由、民主并不沖突，但強烈的風險控制意識強化了技術治理邏輯，導致單項體育協會改革過程中行政化過度嵌入，改革進程緩慢。改革開放后，“國家-社會-市場”三者關系的互動引起廣泛重視，社會以多元化的方式參與國家治理，社會組織也逐步嶄露頭角。國家成立單項體育協會的目的性很強，即“發展體育運動，增強人民體質”。1993 年，第1 次提出深化體育改革總目標。1998 年，運動項目管理中心成立，并與各單項體育協會形成“兩塊牌子，一個機構”，即“同構”模式，當時設置21 個運動項目管理中心的目的在于希望其發揮“孵化器”作用，推動協會實體化改革[14]。政府主導下統籌領導、分類分級管理的層級代理關系由此形成[15]。同構模式使得協會在推動競技體育發展方面發揮著巨大作用，不斷擴大其社會影響力，但中心和協會“合二為一”容易滋生出新的利益集團，階段性改革處于失衡狀態[16]，這雖然是體育職能部門為適應行政體制的改革要求所做出的制度選擇，但也必然會對協會實體化進程造成嚴重阻礙[17]。

從2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》開始，雖然已經在足球、籃球協會上開展試點工作，加快推進“政社分開”“管辦分離”，但依然呈現出“自上而下”“上行下效”的政府主導治理特征與等級分明的秩序性。上級協會對地方協會雖名義上帶有指導與服務的職能，但實踐中由于資源稟賦上的依賴關系，逐漸演化為決策控制與執行落實關系。技術治理邏輯下“行政吸納社會”模式不斷加強，導致各級體育職能部門將直面所有的協會改革矛盾與問題，無形中導致改革成本上升。2015年11 月、2016 年6 月和2017 年1 月全國行業協會商會進行了3批脫鉤試點[18]，但體育總局主管的89 家中已脫鉤的有28 家，擬脫鉤的還有61 家（見表1）。單項體育協會的脫鉤進程，受限于“部分奧運項目協會承擔爭金任務”，還有很長一段路要走。因地、因時、因事制宜設計的協會改革措施，往往帶有“碎片化”和“權宜性”特征，行政化嵌入不僅使得改革進程緩慢，更無法在總體上成持久穩定的發展預期。

表1 單項體育協會及全國行業商業協會脫鉤情況Table1 Decoupling of Individual Sports Associations and National Industry Business Associations

2.2 獨立性欠缺，單項體育協會合法性質模糊

2.2.1 單項體育協會與體育職能部門職責不明 《中華人民共和國體育法》規定：全國單項體育競賽交由該項運動的全國性協會負責管理；單項體育協會享有對該項目運動員實行注冊管理、推廣運動普及與提高工作，代表中國參加相應國際單項體育組織的權利。國家體育總局的職責為：統籌協調競技體育發展，設置體育運動項目，指導體育訓練和競賽，指導隊伍建設，協調運動員社會保障。兩相對比，可以明確的是，單項體育協會負責直接管理運動項目，體育行政部門職能范圍限定在“設置”項目、“指導”訓練競賽與“協調”社會保障層面?！度珖泽w育社會團體管理暫行辦法》規定“年度工作總結和工作計劃應向國家體育總局備案”，此條款中工作總結與計劃本應由協會上報，然而資料顯示，歷年的工作總結與計劃都是以運動管理中心名義上報，如此重要的職能都被運動管理中心代替，單項體育協會就很難保障自身應有職能的發揮。

2.2.2 單項體育協會主體性質模糊 遵照《民法總則》和《社會團體登記管理條例》，單項體育協會為社會團體法人，即“私法人”，隸屬于民事主體范疇。但現實中，協會行使了大量公共事務管理權力，容易被誤認為“公法人”，但協會本身不具備“公法人”的法律人格，也不具備公法屬性。由于單項體育協會受委托行使行政權力與自身享有的自治權力的性質差異，導致其行使處罰權時必須遵循行政程序并承擔行政責任；而協會作為民事主體時，則需要接受民主監督與制約。單項體育協會合法性質的模糊性，是致使目前技術治理下改革過程遭遇瓶頸的重要誘因之一。

2.2.3 單項體育協會相關法律法規缺位 單項體育協會合法性質模糊還體現在體育組織法、體育運行法、體育監督法的缺位。在2013—2017年期間，我國共頒布有關社會組織改革的政策、法律法規共105 條（見表2），一定程度上初步建構了體育社會組織治理的制度框架與法律法規體系，但是有關體育協會治理相關的法律法規依然存在諸多問題。單項體育協會相關的法律法規缺位，制約了進一步的協會改革進程。

表2 社會組織改革政策法律法規數量年度分布一覽Table2 Annual Distribution of the Number of Social Organization Reform Policies，Laws and Regulations

2.3 系統性不足，單項體育協會改革主體效性應難以形成

2.3.1 單項體育協會改革系統化困難重重 單項體育協會改革是一個系統性工程，需要多部門形成整體聯動、相互合作的政策執行框架。技術治理傾向采用“事本主義”邏輯推進改革，雖然提高了解決問題的靈活性，但“條”“塊”的分割現狀導致激勵權與檢查驗收很難跨體系實施，各個單項體育協會間的橫向協同改革變得異常困難。協會僅關注本部門改革任務的最優化配置，缺乏對跨任務、跨部門之間的橫向對接，“一事一議”的項目制技術治理模式成為普遍現象，同時經過長期“繞開存量走增量”的改革思路，很多初期可以用較小成本解決的問題變得更加難以解決，導致單項體育協會系統性改革的問題停留在宏觀規劃層面，而實際執行難度很大。

2.3.2 單項體育協會的主體性效應難以成型 多年來，單項體育協會演化機制，從產生伊始就嵌套于體育職能部門的管理之中，先有全國性單項體育協會，再有地方性體育協會，這一生成路徑催生了各級體育協會在資源稟賦和權力配置上的行政依附性，引致運行方式異化。該支配形式下，協會改革中行政部門選擇性占主導地位，治理機制上也區別于西方邊際效率優化的運作邏輯，更多帶有便于管理的意味。政社“同構”固化嚴重制約了協會的活力與公信力；協會由于自身管理運作的特點，使其無法像企業那樣充分靈活利用市場配置資源[19]。政府雖然作為技術治理的主導者，但在多元治理體系中，單項體育協會成為社會橫向秩序整合體育的重要組成部分。在技術治理改革邏輯下，政府以體制內目標為出發點發展單項體育協會，通過購買服務、直接資金支持等手段扶持，注重協會表達機制的形式建設而疏忽對其進行實質性的社會賦權。近年來，隨著協會改革的深入推進，以“籃球”等運動項目協會改革為突破口，體育協會的主體性效應、實體化發展與完善自我造血功能等方面正處于探索與推進中。

3 超越技術治理——單項體育協會改革路徑選擇

超越技術治理應該是一個漸進的過程，要避免其在實踐過程中滑向“機器烏托邦”，要充分考量現今單項體育協會改革的實際情況，根據具體語境進行創新與改良。

3.1 改革導向：從精細化治理到重構存量制度

在傳統“繞開存量走增量”的改革路徑之下，難點在于協會管理體制與運行機制的修正。因此，超越技術治理的關鍵點不在于治理是否精細，而在于單項體育協會管理體制與運行機制的存量改革是否到位。破解制約改革的體制機制存量，應以“政社分開、權責明確、依法自治”3大關鍵詞為基本導向。（1）“政社分開”是處理好體育職能部門與單項體育協會關系的基本準則，是重構行政主導型單項體育協會管理體制與運行機制的前提。只有體育職能部門與單項體育協會適度分離，才能廓清體育職能部門在協會改革中的邊界，才能拓展協會應有的發展空間。（2）“權責明確”是建立在政社分開的基礎上，清晰界定體育職能部門與單項體育協會各自的權力與責任。在新時代背景下，“強國家—弱社會”正逐漸向“強國家—強社會”轉型，體育職能部門與單項體育協會在行使自身權利、保障自身利益、恪守自身職責等方面展開互動合作。（3）“依法自治”是單項體育協會管理體制與運行機制的法制化保障。在法律框架內，體育職能部門不應隨意干涉單項體育協會發展，保障協會的合法性是促進其發展的基礎，使其享有充分的自治權。通過法制保障，解碼單項體育協會改革過程中的深層次矛盾，突破技術治理的極限。

3.2 改革前提：保障單項體育協會的合法性

以“改良思路”為主的單項體育協會改革方案中，運動項目管理中心依然存續并持續發揮效用，但事實上這與法治精神相悖。任何臨時、過渡性的立法、行政、司法機構都應明確標明期限限制，即使沒有明確期限也應在合理期限范圍內發揮效用。運動項目管理中心作為過渡性機構沿襲至今已20余年，其歷史使命已經基本實現[20]。應對協會管理方式進行細致分析后，采取相應的措施平衡其法律職權和法律職責。建議進一步修訂完善《體育法》，明確單項體育協會的性質、職能以及法律地位等關鍵問題。同時，進行針對性的權力結構重塑，將地方體育協會從地方體育行政部門中剝離開來，將過去地方體育職能部門代理的體育事業發展權力收回，交由全國性單項體育協會進行權力再分配，最終實現以全國性單項體育協會為中心的體育權力軸心發展分布態勢，實現地方體育協會實體化、弱行政化。同時，盡快出臺針對性的《全國體育協會負責人任職辦法》《全國性體育協會資產管理辦法》《全國體育協會人事管理指導意見》《全國性體育協會薪酬指導意見》《全國性體育協會公共服務政府購買辦法》等規章制度，加快將各種“暫行辦法”“指導意見”上升至“法律”層面。用法律的形式明確協會性質、地位、宗旨、組織形式、權利義務和經費來源等，切實為改革提供可靠的法律保障與依據。保障協會的合法性，有利于解碼技術治理過程中的深層次矛盾，為改革提供法律保障。

3.3 改革基礎：加快單項體育協會脫鉤進程

從“行政吸納社會”的依附式發展，到以政社分開為基礎的政社合作，是單項體育協會積極參與公共體育事務、分享體育資源、推動體育治理現代化的顯著標志與重要途徑[21]。加快單項體育協會脫鉤進程，協會才能有效地嵌入到多元體育治理主體網絡中去，才能真正超越“懸浮”于體育治理網絡結構之外的單純的競技體育角色使命，改革的外部空間才能得以確立。

3.3.1 整體謀劃、明確定位 國家體育組織層面最首要的任務就是加快“三位一體”的機構分離，明確組織定位。體育總局負責體育事業總體規劃，對單項體育協會起到監督管理職能；中國奧委會負責管理指導競技體育活動；中華全國體育總會負責管理發展群眾體育事業。三大機構各司其職，真正促進實體化、弱行政化。同時，各省、市、縣級政府應有責任義務為該省、市、縣級體育協會的持續健康發展提供政策、資金等保障，政府的高度重視和強大經濟后盾為單項體育協會改革創造了良好條件。而不同級別、不同規模的體育協會或體育俱樂部，也共同維系著我國體育事業的整體健康發展（見表3）。

表3 各級行政部門角色定位Table3 Role Positioning of Administrative Departments at All Levels

3.3.2 精確分類、試點突破 《中國足球改革總體方案》作為“中國足協改革模式”的頂層指導，有關機構、職能、資產財務、人員管理及黨建等配套文件已得到全面落實，并且針對性極強。未來亟需做好改革頂層設計，謀劃整體方案，要將單項體育協會改革作為一項系統工程，有機把握改革的整體性、可操作性，進行統籌規劃與設計。盡快出臺“行業協會商會類”與“部分奧運項目協會”改革的有關機構、職能、黨建、資產財務、人員管理及外事等事項的配套文件，同時規劃好改革時間表與路線圖，使得改革樹立明確的方向標。在推進過程中保持上下互動、協調聯動，協會及時將改革進程中出現的問題向上級部門進行反饋、協調；體育職能部門需要根據協會反饋的問題對改革方案進行調整、更新，從而提高改革效能。

3.3.3 加速扁平化、專業化、精細化進程 創新是發展的必然要求，也是超越技術治理的邏輯遵循。2016 年國家體育總局局長茍仲文在體育總局內部會議上強調“要讓專業的人來做專業的事”。姚明、李琰、王海濱等優秀運動員、教練員已躋身單項體育協會領導行列。專業運動員和教練員擔任協會領導發揮了自身熟悉體育事業、具備較強專業能力素養的優勢，同時減少了管理層級，加速了改革進程，實現了扁平化、專業化、精細化管理模式。加強優秀運動員、教練員的綜合管理和協調能力，也契合了技術治理的核心原則，即以專家政治來確?？茖W管理的實施。但在發揮專業化、精細化管理的同時，仍需謹防技術治理和極權主義的一體化，從而導致“精英治理下，民主自治的失效”。首先，要建立分權制衡機制，避免“專家”和“政治家”兩者權力合流而共謀；其次，限制“專家”權力，在某些決策方面依然要交由民主決策；最后，要加強其他權力的培養，起到相互平衡的作用。

3.4 改革核心：強化單項體育協會自身能力建設

超越技術治理，不僅要為實現政社合作緊緊圍繞“政社分開、權責明確、依法自治”重構存量制度，更要關注改革的核心——單項體育協會自身能力的建設。中國足球領域第1 次“脫鉤”是1994 年中國職業足球聯賽正式推出，得益于社會市場經濟的繁榮，俱樂部在企業的幫助下成功轉型為商業性俱樂部，依靠門票、電視轉播、會員、贊助、轉會費用等商業渠道生存發展。第2 次“脫鉤”是2017 年足球運動管理中心正式注銷，中國足球協會正是因為自身能力較強，且具有穩定的收入來源才能順利“脫鉤”。單項體育協會改革想要獲得理想效果，必須強調協會自身能力建設，讓協會回歸市場、回歸社會，這是超越技術治理的應然目標。

未來亟需提升協會的自主造血能力，尤其是加強服務會員和社會的能力，在技術治理的基礎上重構治理形式，鎖定“國家—協會”間的關系，將深化體育改革和推動體育強國建設的目標嵌入協會之中，將協會在獲得資源、開展活動比賽的意愿嵌入國家治理體系之中。一方面，單項體育協會積極承接公共體育服務，政府借助購買服務這一市場化改革工具，利用協會優勢優化公共體育服務供給，同時在過程中加強了對協會的培育，協會通過承接公共體育服務拓寬了籌集資源和資金的渠道。另一方面，協會積極融入社區，充分利用自身專業優勢開展相關活動，租賃場地開展有償服務、拓寬群眾基礎、發展潛在會員；組織運營地方區域性體育賽事，組織當地俱樂部參加獲得相關經費收入?！皣摇鐣标P系的不斷演進，單項體育協會應強化從社會獲取維系自身發展的資源、經費的能力，提升自主造血水平。在這種雙向嵌入關系中，沖破傳統技術治理形式的羈絆，單項體育協會自身能力得到提升。

3.5 改革保障：強化培育為導向、規范監管為手段、風險防控為限度

超越技術治理，應該建立以強化培育為導向、規范監管為手段、風險防控為限度的單項體育協會監管體系，突破傳統技術治理的體制壁壘。

3.5.1 強化培育為導向 單項體育協會的監管體系作為改革保障，其建立的最終目的不是限制協會發展，也不是加大體育職能部門對協會的管控，而是要改變傳統治理邏輯中對協會“重視有余、培育不足”的發展現狀。要廓清體育職能部門的職能范圍與職權邊界，強化行政部門的調控型服務式治理，做到“合理讓位”卻不“過度缺位”，要將傳統孤立的監管體系納入培育單項體育協會的宏觀體系內，該監管體系不僅規范協會行為，同時也要規范政府監管行為，切實保障協會自身權益，為改革增效減負。

3.5.2 規范監管為手段 進一步明確體育職能部門監管的范圍、內容、方式等，改變以應對性、臨時性措施進行監管的方式，而在立法、執法、司法等環節推進監管法治化水平。良好的社會力量監督有利于提高單項體育協會的公信力，有利于改進工作方式、提升效率。社會力量監督的參與主要包括公民、媒體、第三方機構3 大類（見表4）。公民監督具有廣泛性、經常性特點[22]，充分發揮公民力量；媒體監督具有威懾性、公開性特點，通過多種自媒體、微信、微博等渠道，鼓勵動員各類社會團體、個人加入監督隊伍，讓監督無時不在、無處不在；第三方機構監督具有權威性、獨立性特點，合理利用無改革利益沖突的第三方機構的客觀評估，積極構建第三方監管體系。同時，應加大三大監督主體間的內在關聯，形成多元社會監督機制。

3.5.3 風險控制為限度 風險控制，是指體育職能部門盡可能消滅或降低單項體育協會可能出現的政治、社會風險，以協會管理為基本內容的規范性監管制度建設。傳統技術治理實踐下高強度的風險控制邏輯，會將改革長期鎖定在風險系數較低的行政技術層次，更傾向于采取行政技術的革新來應對各種體制性難題；也會精巧地選擇改革切入點，主動回避存在不確定效應的領域，改革推進“避重就輕”，無法深入內核。為超越技術治理，通過引入專業的第三方評估機構（見表5），有限度地對改革進行風險控制。對前期、中期、后期以及相關政策進行風險評估，確保改革順利推進。改革必然誘發一些顯性或隱性的復雜矛盾，從而形成制約改革的風險阻力，但這些風險恰恰源于改革的不到位、不徹底。改革風險控制切不可過度，應當給予改革適度的空間，需充分把握風險的兩重性，將風險視作機會積極應對，利用有效評估體系來預測、化解風險，從堅決而審慎的協會改革中探索解決路徑。

表4 社會力量監督分類一覽Table4 Classification of Social Force Supervision

表5 單項體育協會改革評估體系表Table5 Evaluation Table of Individual Sports Association Reforms

4 結 語

單項體育協會的“同構”模式有其存在的特殊歷史意義，應充分肯定漸進式改革所取得的階段性成效，吸收改革的歷史經驗教訓，更應認識到目前單項體育協會治理已步入“深水區”，抵達“攻堅期”。新時代架構“強國家，強社會”的雙強模式是大勢所趨，通過明晰協會改革的技術治理生成機制，跳出技術治理邏輯，實現“精準發力”。超越技術治理是一個漸進過程，應充分考量協會面臨的實際情況，根據具體的改革實踐語境而修正，進而提煉改革的“應然”面貌，即從精細化治理到重構存量制度；保障單項體育協會的合法性；加快單項體育協會脫鉤進程；強化單項體育協會自身能力建設；強化培育為導向、規范監管為手段、風險防控為限度。從而促進單項體育協會改革順利推進，促進其健康有序發展。