對檔案治理的幾點思考

侯留博

摘? 要：檔案治理是近兩年來學術界研究的熱點與重點之一。文章對檔案治理的有關術語、檔案治理的由來、檔案治理與檔案行政管理的區別等三個問題展開論述，以期對檔案治理的相關研究有所啟發與思考。

關鍵詞：檔案治理;國家檔案治理;檔案行政管理

Abstract：In the recent years， the governance of archives has become one of the hot spots and emphases in academic research. This paper has discussed three issues about the governance of archives， such as the terminology， the source of the governance of archives， the differences between the governance of archives and the administrative management of archives， in order to provide inspiration and thinking for the research of the governance of archives.

Keywords：Governance of archives; National governance of archives; Administrative management of archives

1 引言

自2016年國家檔案局發布的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中提出“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”后，檔案治理就成為學術界探討的熱點和重點之一，與之相關的文章在各雜志相繼刊出，內容涉及檔案治理的內涵、特征、功能、價值取向、實現路徑以及檔案治理體系的構建和檔案治理能力的提升等方面，為全面深化檔案治理的理論研究和積極開展檔案治理的實踐探索開了一個好頭，但目前學術界在檔案治理的術語使用、檔案治理從哪里來等方面仍存在爭議。基于此，筆者嘗試對這些問題略陳拙見，以期對相關研究有所啟發與思考。

2 檔案治理術語的合理性

2.1 檔案治理

《綱要》提出的“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”是學術界開展檔案治理研究的藥引子，隨后，“檔案治理”一詞成為學術界研究與之相關內容的專屬術語，在文章的標題、摘要、關鍵詞和正文中頻頻現身。從語義來看，“檔案治理”可表達兩層意思，一是突出檔案在政府、社會組織和公民共同對公共事務進行科學管理以實現善治的活動中所發揮的作用，強調檔案自身在治理活動中的功能，關注的是檔案的工具價值;[1]二是對檔案這一事務的治理，包括檔案載體的治理和檔案內容信息的治理。目前學術界對檔案治理的內涵尚未形成共識，如常大偉認為“檔案治理是在黨政機構的領導支持下，由檔案行政機關主導，各級各類檔案機構、社會組織或個人參與，通過一定的制度安排進行合作互動，共同促進檔案事業發展和提升檔案工作服務社會發展大局能力的過程”;[2]晏秦認為，檔案治理是“檔案部門、社會組織和公民等多個主體協同合作，基于一定的行動規則，共同對檔案事務進行科學、規范管理，實現檔案領域善治的活動和過程”;[3]徐擁軍，熊文景將檔案治理定義為：“以檔案部門為主導，社會組織和公民廣泛參與為協同，在堅持民主、法治的原則下，對涉及檔案及其相關的一切事務進行謀劃、組織、協調和決策等的活動和過程”。[4]從學術界對檔案治理的理解來看，與其在語義層面所表達的兩層意思既有關聯又有區別，這是因為學術界眼中的“檔案治理”是對檔案事務的全方位治理，而不是單純強調其中的某個方面，所以檔案載體治理也好，檔案內容信息治理也罷，都不足以概括檔案事務治理，也都不過是檔案事務治理中的滄海一粟。

為何“檔案治理”一詞的語義與學術界所理解的檔案治理有如此之差異？是學術界對檔案治理的理解存在偏差，還是“檔案治理”一詞本身就不能完整準確表達其應有的內涵？檔案治理是治理理論在檔案學研究中應用所催生的術語，看似與國家治理、政府治理、社會治理、環境治理、交通治理、大氣污染治理如出一轍，實則不然。國家治理、政府治理、社會治理均明確表達了治理主體和治理對象，國家、政府和社會既是治理的主體，也是治理的對象，雖不能完全概括其內涵，但國家、政府和社會均是各自治理體系中最為關鍵的治理主體和治理對象，而環境治理、交通治理、大氣污染治理雖未明確各自治理體系中的治理主體，但明確表達了治理對象。反觀檔案治理，檔案作為一種歷史記錄，既不是檔案治理體系中的主體，也不能代表檔案治理體系中最重要的治理對象，更不能完整準確地表達其真正內涵。

雖然學界對檔案治理的定義各有千秋，但在理解檔案治理對象上卻有著高度的默契，都認為檔案事務是檔案治理的對象。因此，不妨從治理對象的角度，采用“檔案事務治理”作為治理理論應用在檔案學研究中的基本術語之一，其雖未明確治理主體，但明確了治理對象，且語義清晰、不易造成歧義，與學界眼中的“檔案治理”的內涵較為一致。

2.2 國家檔案治理

一些學者認為檔案治理是國家治理的一部分，如劉東斌認為“檔案行政管理屬于政府治理，政府治理屬于國家治理，檔案行政管理作為政府治理的一部分，也屬于國家治理的一部分。”[5]還有一些學者從國家治理的角度解析檔案治理，隨之也就采用了“國家檔案治理”這一術語，如陳忠海、宋晶晶在《論國家治理視域下的檔案治理》一文中對國家檔案治理進行了簡要闡述，認為“國家檔案治理是覆蓋全國檔案事業的治理，既要覆蓋各級檔案局館，也要覆蓋不同專業部門，更要覆蓋所有機關、團體、企事業單位、社會組織和公民”，[6]這一表述明確了檔案事務治理的范圍，與上述檔案治理含義是一脈相承的，但作者采用“國家檔案治理”這一術語來表述，反而使簡單的事情變得復雜了。國家檔案治理可以拆分為“國家”+“檔案治理”，也可以拆分為“國家檔案”+“治理”，從語義層面看，前者明確了國家檔案治理的主體和對象，即國家對檔案的治理;后者明確了國家檔案治理的對象，即對國家檔案的治理，但無論怎么拆分，都無法完整準確表達治理理論在檔案學研究中應有的真正內涵。雖然檔案事業由黨委機構領導，不在政府序列中，但檔案行政管理部門具有行政主體資格，檔案行政管理屬于行政行為，[7]因此，從屬性看，檔案治理是政府治理的一部分，但檔案治理歸屬于政府治理，并不代表檔案治理就可以歸屬國家治理，因為國家治理與政府治理的關系不僅是包含與被包含的關系，二者在治理主體、治理活動涉及的社會關系、治理活動涉及的內容和治理活動的機制等方面存在較大差異和區別。[8]

從縱向來看，國家治理涉及的領域、事務、規則、制度和價值廣及國家社會生活的各個方面，當然也囊括了檔案事務治理。但從橫向來看，如果把國家當作是具有公共權力機構的話，國家與社會就是相對應的，此時的國家治理主要包括政府治理、政黨治理、政社關系治理等，而檔案事務治理又可以分為體制內事務治理和體制外事務治理，但此時的國家治理明顯不包括體制外的檔案事務治理，無法準確表達檔案事務治理的內涵和外延。盡管一些學者論述的“國家檔案治理”是想從國家這一更宏觀的角度看待治理的主體、目標和任務，但檔案事務治理本就是治理理論在檔案領域中的應用，相比之下，“檔案事務治理”比“國家檔案治理”更能突出其自身的特性，表達其自身的內涵。

3 檔案行政管理與檔案治理

3.1 從檔案行政管理到檔案治理

對于檔案治理從何而來這一問題，學術界有不同的看法。一些學者認為檔案治理從檔案管理而來，如金波、晏秦認為：“檔案治理是以檔案管理為基礎，是對檔案管理的繼承與發展，都是促進檔案事業發展的重要方式。”[9]常大偉也指出：“檔案治理本身就是檔案管理發展的新階段。”[10]還有一些學者認為檔案治理從檔案行政管理而來，如劉東斌認為：“檔案管理與檔案治理并不是一個層面上的概念，檔案治理是檔案行政管理發展的新階段。”[11]虞香群、李子林在否定檔案管理走向檔案治理合理性的基礎之上，提出了從檔案行政管理到檔案治理。[12]檔案治理到底從哪里來，要解決這一問題首先要明晰治理與管理的區別，其次要確定治理與管理在檔案語境下所對應的具象。“治理需要具體管理去實現，管理需要宏觀治理把方向。治理的層面較宏觀，管理的實施要具體;治理是戰略與規劃，管理是戰術與實施;治理講的是方向，管理追求效率;治理重在指揮，管理負責作戰;治理如果是設計，管理就是要施工;治理若是董事會，管理就是經理層;治理是法律法規，管理是標準規范;治理思考未來，管理解決現在。”[13]一言以蔽之，治理是宏觀的，管理是微觀的。

在陳智為主編的《檔案行政管理概論》一書中指出：“檔案行政管理是從宏觀上、整體上管理國家檔案事務，不斷調節檔案事業系統的內部關系和外部關系，促進檔案事業的發展，為國民經濟和社會發展服務的一項工作。”“檔案行政管理是以國家各項建設事業為目標，對全國以及地方的檔案工作進行統籌規劃、組織協調、統一制度、監督和指導的活動。”[14]根據陳智為對檔案行政管理的釋義，檔案行政管理是從宏觀上管理國家檔案事務，而國家檔案事務是對全國以及地方的檔案工作進行統籌規劃、組織協調、統一制度、指導監督。因此，檔案行政管理就是對全國及地方的檔案工作進行統籌規劃、組織協調、統一制度、指導監督。同時，在馮惠玲、張輯哲編著的《檔案學概論》一書中指出：“檔案管理工作是用科學的原則和方法管理檔案，基本內容包括檔案的接收與征集、整理、鑒定、保管、編目與檢索、編輯與研究、統計和利用服務。”[15]由此可見，檔案行政管理是宏觀的，檔案管理是微觀的。

另外，目前學術界對檔案治理對象的理解大同小異，基本上都認為檔案事務是檔案治理的對象，而檔案事務按照屬性劃分可以分為檔案行政事務和檔案業務事務，因此檔案治理應當包括對檔案行政事務的治理和對檔案業務事務的治理。檔案行政管理釋義中的統籌規劃、組織協調、統一制度、指導監督既涉及檔案行政事務，也涉及檔案業務事務，從這個角度看，檔案行政管理與檔案治理處在同一個維度上。綜上所述，無論是基于管理與治理的區別，還是以檔案事務為切入點看待檔案治理與檔案行政管理，都可以較為肯定地回答檔案治理從哪里來的問題了。

3.2 檔案行政管理與檔案治理的區別

3.2.1 檔案功能擴展導致管理理念的不同。無論是古代的結繩而治還是現代的資政參考，都強調了檔案在治國理政中的作用和功能，囿于人們對檔案功能定位和認識的不足，使得傳統檔案行政管理奉行“國家本位”的理念，注重保護國家利益，強調唯檔案行政部門至上的原則，檔案行政部門代表國家行使公共權力，包攬一切檔案事務。隨著檔案學界和業界的不斷挖掘和探索，人們對檔案功能的認識得以深化、需求得以增加，如檔案社會記憶功能的發掘和檔案記錄社會記憶、構建社會記憶需求的增大，導致傳統的管理理念無法滿足現代檔案事業發展改革的內在需求，而檔案治理采取的是綜合治理的思路，通過調動一切有利于建構檔案治理體系、提高檔案治理能力、實現檔案治理目標的生產要素和管理要素，“解決當前檔案事業管理體制與運行機制中存在的與社會發展不相適應的矛盾和問題，形成治理高效、公平法治的檔案事業管理與發展新格局。”[16]

3.2.2 經濟體制改革導致管理手段的不同。計劃經濟時期，“單位性質單一（以公有制為主），形成的檔案單一（文書檔案為主）、進館檔案單一（文書檔案為主）”，[17]管理手段同樣單一（以指令性的業務指導為主）。隨著市場經濟體制的建立和完善，為破除和改革上層建筑中與之不相適應的矛盾和問題，依法治國被提出并成為黨領導人民治理國家的基本方略，但在檔案行政管理工作中，實踐效果并不理想，帶有指令性的業務指導仍散見于日常工作中，檔案行政管理人員“法治觀念淡薄，法律意識不強，不習慣也不熟悉依法從事檔案行政管理工作”。[18]為加快完善社會主義市場經濟體制，推進國家治理體系和治理能力現代化，黨和國家的機構改革必須同步進行并逐步深化，2018年機構改革的目標就是要構建職責明確、依法行政的政府治理體系，檔案治理作為政府治理的重要組成部分，理應與政府治理具有相同的基本特征。因此，“檔案治理的新就是檔案治理的法治化”，[19]即強調管理手段的法治化，同時，以檔案法律法規為依據，科學地管理檔案事務是實現檔案治理現代化的必由之路。

3.2.3 政府職能轉型導致管理模式的不同。在全能型、管理型政府的大背景下，檔案行政管理采取的是單向度自上而下的垂直型管理，并且僅此一種，絕無其它，這種管理模式極易導致“部門本位”，不利于檔案行政部門從社會發展和公民需求角度規劃檔案事業的發展，進而無法實現檔案及檔案工作在促進公共利益最大化過程中的作用和價值。隨著政府職能從全能型到有限型、管理型到服務型的轉變，檔案治理不僅包括“由檔案行政機關主導，通過體制改革、政策引導、法律制定等方式實現的自上而下的運行方式”，也包括由檔案行政機關、檔案館（室）、社會組織和公民參與，“通過跨部門、跨機構、跨區域合作實現的橫向互動的運行方式”;還包括“由社會推動、檔案行政機關響應，通過需求倒逼、經驗總結等形式實現的自下而上的運行方式”。[20]

4 結語

檔案治理是新的歷史條件下，黨和國家以及各級檔案部門對檔案事業發展的新安排、新要求、新期待，但當前有關檔案治理的理論研究仍處于破題開局階段，實踐探索也并未落地生根。在此階段，規范檔案治理的有關術語、明確檔案治理的由來、厘清檔案治理與檔案行政管理的異同，對檔案治理的深度研究和實踐探索具有基礎性的意義。

參考文獻：

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[15]馮惠玲，張輯哲.檔案學概論第二版[M].北京：中國人民大學出版社，2006：70.

[16]劉東斌.論檔案行政管理的對象[J].檔案管理，2011（04）：15-17.

[18]李宗富.檔案行政管理的未來走向：行政執法為主、行政指導為輔[D].鄭州：鄭州大學，2012.

（作者單位：鄭州大學信息管理學院 來稿日期：2020-05-27）