有限公開視角下不動產登記檔案原始資料查詢探析

2020-09-26 12:12:45何英昌

檔案管理 2020年5期

何英昌

摘? 要：文章基于“檔案”定義角度，認為不動產登記資料屬于檔案的范疇，不屬于政府信息主動公開的范圍，應在有限公開的原則下依法查詢。不動產登記檔案中的原始資料涉及個人隱私和商業(yè)秘密，其查詢的主體和范圍應作限縮理解，確保個人隱私權不受侵犯。然而當前不動產登記檔案原始資料的查詢仍然存在查詢主體不明晰，查詢范圍不確定等問題，但是通過完善法律法規(guī)體系、加強查檔人員培訓和改進查詢方式，可以規(guī)范不動產登記檔案原始資料的查詢，達到保護個人隱私和商業(yè)秘密的目的。

關鍵詞：不動產登記檔案;原始資料;權利人;利害關系人;查詢

Abstract： Based on the definition of 'archive'， the article believes that real estate registration information belongs to the category of archives， and does not belong to the scope of active disclosure of government information. It should be searched according to law under the principle of limited disclosure. The original materials in the real estate registration archives involve personal privacy and business secrets， and the subject and scope of their inquiry should be limited and understood to ensure that personal privacy rights are not violated. However， the current query of the original materials of the real estate registration archives still has problems such as unclear query subject and uncertain query range. However， by improving the legal and regulatory system， strengthening the training of archives search personnel and improving the query method， the query of the original materials of the real estate registration archives can be standardized， so as to protect the personal privacy and business secrets.

Keywords： Real estate registration archives; Original materials; Right holder; interested party; Inquiry

國內關于不動產登記信息查詢的研究頗多，如賴俊峰[1]、陳淑端[2]、張海峰[3]等對不動產登記信息的查詢主體、查詢制度等展開討論，但是關于不動產登記原始資料查詢的研究較為鮮見。不動產登記原始資料作為原始記錄的憑證，在證明不動產物權歸屬、追溯權屬來源、反映物權變動情況等方面起著重要的作用。但是，原始資料中含有不宜公開的個人隱私和商業(yè)秘密，因此對不動產登記原始資料查詢主體及查詢范圍進行研究，有利于解決維護交易安全與隱私保護之間的矛盾問題，在兩者之間找到一個契合的平衡點。

1 不動產登記檔案界定及原始資料的內容

1.1 不動產登記資料屬于檔案的范疇

當前對于不動產登記資料是否屬于檔案管理的范疇有兩種不同的觀點，一種認為“不動產登記資料”不屬于檔案，不動產登記資料的保存只是為了便于公開查詢，實現(xiàn)物權公示公信的效力。[4]另一種觀點認為“不動產登記資料”屬于檔案，不動產登記資料和不動產登記檔案實際上是對同一對象在不同階段的兩種稱謂，歸檔前稱其為“資料”，歸檔后稱其為“檔案”，類似于文件與檔案的關系，[5]而且是一種專門檔案，是“檔案大家族”的重要成員之一。[6]筆者贊同第二種觀點，理由如下：

1.1.1 兩者概念有重合之處。根據(jù)《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第二條規(guī)定的檔案是指“過去和現(xiàn)在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經(jīng)濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”。而不動產登記資料，是不動產登記機構在辦理不動產登記業(yè)務過程中形成的具有保存價值的各種材料。因此，從概念上看兩者有重合之處。

1.1.2 兩者的保管要求相同。《檔案法》第十三條規(guī)定，“各級各類檔案館，機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構，應當建立科學的管理制度，便于對檔案的利用;配置必要的設施，確保檔案的安全;采用先進技術，實現(xiàn)檔案管理的現(xiàn)代化。”《不動產登記暫行條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第九十四條規(guī)定，“不動產登記資料由不動產登記機構管理。不動產登記機構應當建立不動產登記資料管理制度以及信息安全保密制度，建設符合不動產登記資料安全保護標準的不動產登記資料存放場所。不動產登記資料中屬于歸檔范圍的，按照相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定進行歸檔管理，具體辦法由國土資源部會同國家檔案主管部門另行制定。”國土資源部、國家檔案局在2015年12月30日印發(fā)《國土資源業(yè)務檔案管理辦法》，將不動產登記檔案明確為國土資源業(yè)務檔案的一個類別。在操作實務中，不動產登記資料也是按照國土資源業(yè)務檔案的管理要求進行分類、整理、歸檔，并且存放在檔案庫房集中保管的。

1.1.3 一些地方的規(guī)章制度已將不動產登記資料納入檔案管理的范疇。目前一些地方已出臺的關于不動產登記檔案管理的規(guī)范性文件，如《北京市不動產登記檔案管理暫行辦法》《天津市不動產登記檔案管理規(guī)范》等規(guī)范性文件已明確將不動產登記過程中形成材料納入不動產登記檔案管理的范疇。

1.2 不動產登記檔案原始資料的具體內容

1.2.1 申請人提交的材料。辦理業(yè)務過程中由申請人提交的材料主要有：①不動產登記申請書。②申請人的身份證明材料。具體包括權利人、義務人（自然人或法人）的身份（資格）證明、法人代理人的身份證明、授權委托書、結婚證、戶口簿、監(jiān)護證明等材料。③不動產權屬來源材料。具體包括土地劃撥決定書、土地出讓合同等土地權屬來源證明，建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證、建設工程開工許可證、房屋竣工驗收備案表等權屬來源材料。④登記原因材料。具體包括不動產買賣合同、繼承或贈與材料、析產協(xié)議或房屋互換協(xié)議以及上級同意轉移不動產的批文等;不動產法律判決、裁決、仲裁及公證文書等;設定他項權利的有關合同、文件等材料。[7]⑤不動產權籍調查成果材料。具體包括不動產權籍調查表、面積量算表、不動產單元圖等材料。⑥完稅憑證。

1.2.2 不動產登記過程中形成的材料。不動產登記過程中形成的材料主要有受理憑證、領證憑證、不動產登記審批表等材料。

2 不動產登記檔案與政府信息的關系

關于不動產登記檔案與政府信息的關系，學界有兩種不同觀點，第一種觀點認為不動產登記資料符合政府信息的構成要件，應屬于政府信息，且《政府信息公開條例》所確立的公開原則亦應適用于不動產登記信息的公開。[8]第二種觀點認為，不動產登記資料不屬于政府信息，不適用《政府信息公開條例》。[9]筆者贊同第二種觀點，不動產登記資料雖然是政府機構在履行職責過程中產生，但是與《政府信息公開條例》立法目的中的讓民眾有渠道監(jiān)督政府的自由裁量行為不同。不動產登記的結果是申請人意愿的表示，登記機構無需也無權干涉，因此不動產登記工作的自由裁量空間極小，與《政府信息公開條例》立法目的不符。此外，不動產登記資料涉及的是個別民事主體的利益，與“涉及公民、法人或者其他組織切身利益”的政府信息不同，它并不需要社會公眾廣泛知曉或參與。[10]而且根據(jù)《國土資源部辦公廳關于轉發(fā)國辦公開辦函[2016]206號復函的通知》（國土資廳函[2016]1648號）的精神，不動產登記資料查詢屬于特定行政管理領域的業(yè)務查詢事項，不適用于《政府信息公開條例》。[11]

3 不動產登記檔案原始資料查詢存在的問題

3.1 權利人的查詢范圍不明確，呈現(xiàn)擴大化趨勢

《不動產登記資料查詢暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第十四條規(guī)定，“不動產登記簿上記載的權利人可以查詢本不動產登記結果和本不動產登記原始資料。”但是未明確“本不動產登記”的概念和“原始資料”的范圍。“本不動產登記”從字面上理解，可以表示兩種不同意思，一是表示本不動產單元的所有登記記錄，即包括不動產形成時的首次登記，以及之后產權變動的所有登記記錄;二是表示本次不動產登記記錄，即有權利人參與的當次不動產登記記錄。對“本不動產登記”含義理解不同，權利人的查詢范圍也截然不同。按照第一種理解，權利人可以查詢前手權利人或者更前一手權利人辦理不動產登記或與他人進行不動產交易的登記檔案，而這些登記檔案里含有前手權利人與他人交易的個人隱私和商業(yè)秘密，這些個人隱私和商業(yè)秘密與現(xiàn)權利人無關，允許現(xiàn)權利人查詢容易造成他人隱私泄露。若按后者理解，則權利人的查詢范圍相對較小，只能查詢其作為權利人期間辦理不動產登記的檔案資料，即其辦理登記時提交的材料，造成他人隱私泄露的風險較小。但是實務中，無論是查詢主體，還是登記機構工作人員大多是按照第一種理解進行查詢，這是權利人查詢范圍呈擴大化趨勢的表現(xiàn)之一。

根據(jù)《暫行辦法》第二條第二款規(guī)定可知，不動產登記原始資料包括申請人提交的材料以及不動產登記機構審核材料。此處的“原始資料”包含登記機構在辦理業(yè)務過程中經(jīng)辦人、審核人填寫意見的《不動產登記審批表》，這是不動產登記機構辦理業(yè)務過程中形成的過程性材料，對于權利人來說，對其有影響的是不動產登記結果，至于不動產登記機構在辦理登記過程中如何審查材料，如何填寫辦理意見，其是無須也無權查詢的。《暫行辦法》第十四條規(guī)定，權利人可以查詢原始資料，但是未對此處的“原始資料”的概念（內容）作進一步的說明，按照同一文件若無特別說明，上下文中相同詞語概念一致的原則，筆者認為第十四條出現(xiàn)的“原始資料”與第二條的“原始資料”內容一致。申言之，權利人可以查詢登記機構在辦理業(yè)務過程中形成的審核材料，即可查詢《不動產登記審批表》。權利人可以查詢其無須知情的檔案材料，這是權利人查詢范圍呈擴大化趨勢的另一種表現(xiàn)。

3.2 利害關系人定義不明，能否作為原始資料的查詢主體仍有爭議

根據(jù)《暫行辦法》第十九條規(guī)定，利害關系人主要分為兩類：一是因買賣、互換、贈與、租賃、抵押不動產構成利害關系的人;二是因不動產存在民事糾紛且已經(jīng)提起訴訟、仲裁而構成利害關系的人。但是實務中仍有如原所有權人、隱性共有人、權利人的近親屬等未納入利害關系人的范疇。對于上述幾類人而言，與所登記的不動產有一定現(xiàn)實利益關系，完全可能因為各種法律關系或法律行為與該不動產產生法律法規(guī)規(guī)定的其他情形的利害關系，實踐操作中應將其認定為利害關系人。

《暫行辦法》第十九條規(guī)定，利害關系人可以查詢不動產登記結果。換言之，利害關系人不能查詢不動產登記檔案原始資料。對于因買賣、互換、贈與、租賃、抵押不動產構成利害關系的人，多數(shù)學者認為他們只需確定交易不動產的物權情況（通過查詢不動產登記簿即可確定）便可確保交易的安全，因此其不須也無權查詢不動產登記檔案原始資料，[12]這在法律界和檔案界都得到廣泛認同。但是對于因不動產存在糾紛且已經(jīng)提起訴訟、仲裁而構成利害關系的人，能否查詢不動產登記檔案原始資料卻有不同的意見。一種觀點認為，因不動產糾紛提起訴訟或仲裁的利害關系人與不動產有著特殊的關系，如果不能提供不動產登記原因材料（如買賣合同、贈與合同、征收安置協(xié)議等），會影響法院或仲裁機構的斷案，[13]而且《房屋權屬登記信息査詢暫行辦法》（尚未廢止）也規(guī)定，“仲裁事項、訴訟案件的當事人可以查詢與仲裁事項、訴訟案件直接相關的原始登記憑證”，因此認為這一類型的利害關系人可以作為原始資料的查詢主體。另一種觀點則認為，對于仲裁事項和訴訟案件涉及的當事人，也無權查詢原始登記資料，因為原始資料含有個人隱私和商業(yè)秘密，保護不當容易造成他人隱私泄露。且案件當事人如因案件需要查詢原始資料的，可以依據(jù)《民事訴訟法》第六十四條，“當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，或者人民法院認為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應當調查收集” 的規(guī)定，請求人民法院調查收集證據(jù)或查詢相關資料，[14]并不會影響證據(jù)的收集和案件的審理。筆者同意后一觀點，因為前一觀點提及的不動產糾紛案件需提供買賣合同等材料作為證據(jù)，其實買賣合同不僅存于登記檔案內，按照不動產交易的習慣，買賣合同一式三份，買賣雙方也各執(zhí)一份。若不動產交易有糾紛，案件當事人完全可以提供自己留存的那一份合同作為案件證據(jù)，而無需到登記機構查詢。此外，若人民法院確需核實當事人提交的買賣合同真?zhèn)危耆梢砸試覚C關的身份向登記機構調取相關材料進行核實，也無需當事人提供登記機構留存的原始資料。因此對于第一種觀點認為登記機構不允許利害關系人查詢原始資料會影響案件的審理，筆者認為這是無稽之談。被稱為“信息公開第一案”的“董某訴上海市徐匯區(qū)房地局信息不公開案”的最后審理結果也印證利害關系人不能作為原始資料的查詢主體。[15]

原所有權人有時為了證明自己的不動產已經(jīng)發(fā)生轉移，也申請查詢原不動產買賣合同等權屬轉移登記原因文件材料。原所有權人作為不動產的曾經(jīng)權利人，其申請查詢的材料，如房屋買賣合同等確實是其作為申請人之一在辦理不動產轉移登記時提交給登記機構的材料，且《暫行辦法》未對這類利害關系人的查詢范圍作出規(guī)定，因此實務中有工作人員認為原所有權人有權查詢自己提交的原始資料。胡卉明[16]認為，原所有權人雖然不是《暫行辦法》第十九條列舉的利害關系人類型，但是第十九條第三款作了“法律法規(guī)規(guī)定的其他情形”的兜底性規(guī)定，若原所有權人能提供相關的材料，證明其可能與該物權發(fā)生進一步的聯(lián)系，登記機構應當認定其為利害關系人，但是也僅能查詢不動產登記結果，不能查詢登記原始資料。筆者認為，原所有權人為了證明不動產權屬已經(jīng)轉移，其實通過查詢不動產登記簿即可達到目的，根本不需要查詢買賣合同等原始資料。

3.3 有關國家機關類型不明晰，查詢范圍無限制

根據(jù)《實施細則》第九十七條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院、國家安全機關、監(jiān)察機關等可以依法查詢、復制與調查和處理事項有關的不動產登記資料。其他有關國家機關執(zhí)行公務依法查詢、復制不動產登記資料的，依照本條規(guī)定辦理”。對于該條的規(guī)定，存在兩個不明晰的地方，一是人民法院、人民檢察院、國家安全機關、監(jiān)察機關等的查詢范圍是“調查和處理事項有關”，但是這個“事項”必須是所處理的案件，還是也包括單位內部處理的事務？二是其他有關國家機關的類型未作列舉說明，是指司法機關、行政機關、還是也包括一般的國家機關？是要求縣級以上的國家機關，還是鄉(xiāng)級的國家機關也可以？《實施細則》和《暫行辦法》都未作明確的規(guī)定。

有工作人員認為，根據(jù)《實施細則》第九十七條規(guī)定上述國家機關可以查詢所處理事項相關的原始資料，即有關國家機關要求查詢什么，不動產登記機構就提供什么，其查詢行為無任何限制。筆者認為，上述國家機關屬于司法機關，其調查或處理的事項應屬于司法案件，如處理單位危舊房改項目的事項顯然不屬于司法案件范疇，雖然其申請查詢的不動產的權利人是其單位內部職工，存在雇傭關系，但并非司法案件的涉案人，此種情形顯然不適用第九十七條的規(guī)定。如果要以單位的名義統(tǒng)一查詢，也需取得所有不動產權利人的授權同意。

因《實施細則》未對其他有關國家機關的類型進行明確，因此實務中對“有關國家機關”查詢主體難以把握，是專指機關單位還是可含事業(yè)單位？有學者認為，有關國家機關包括事業(yè)單位，因事業(yè)單位一般是機關下屬單位、承擔機關派生的具體事務甚至承擔政府某一塊管理職能，[17]因此可視為國家機關。據(jù)此，類似于城區(qū)政府征地拆遷中心這一類事業(yè)單位也可以作為查詢主體，查詢原始資料。那么可查詢原始資料的國家機關范圍就明顯擴大了，幾乎包括了所有的機關單位和承擔公共事務管理職能的事業(yè)單位，對個人隱私保護產生巨大挑戰(zhàn)。筆者認為，承擔公共事務管理職能的事業(yè)單位，雖然具備獨立法人資格，但是其行使的職權仍是行政機關或其他國家機關授權或委托的，如果其執(zhí)行公務需查詢原始資料也必須以行政事項授權或委托機關的名義申請查詢，不能將查詢主體范圍擴大到所有事業(yè)單位，因為查詢主體的擴大很容易造成個人隱私的泄露。

4 規(guī)范不動產登記檔案原始資料查詢的策略

4.1 完善相關法律法規(guī)，建立分類查詢體系

4.1.1 明確查詢主體的類型。要對法律法規(guī)中規(guī)定的兩類查詢主體的類型進行進一步的解釋或列舉說明。具體為：①權利人。將其概念明確為：不動產登記簿上記載的不動產物權人，包括自物權人和他物權人。[18]②有關國家機關。要明確有權查詢原始資料的國家機關類型。人民法院、人民檢察院、國家安全機關、紀檢監(jiān)察機關等主要是為了在偵查、執(zhí)行、辦理案件過程中需要獲取證據(jù)的機關可以查詢原始資料，其他有關國家機關只有執(zhí)行公務確需原始資料作為證據(jù)的方可作為原始資料的查詢主體，若只需要確定不動產權屬即可執(zhí)行公務的國家機關則不能作為原始資料查詢主體。

4.1.2 明確利害關系人不能作為不動產登記檔案原始資料的查詢主體。目前，《房屋權屬登記信息査詢暫行辦法》對利害關系人查詢原始資料的規(guī)定與《暫行辦法》存在不一致的情況，導致實務中關于利害關系人的查詢存在不同意見。《房屋權屬登記信息査詢暫行辦法》是原建設部于2006年頒布實施的行政規(guī)章，《暫行辦法》是國土資源部于2018年頒布實施的行政規(guī)章，兩者都屬于部門規(guī)章，法律效力一致，但是《暫行辦法》屬于新規(guī)章，而《房屋權屬登記信息査詢暫行辦法》屬于舊規(guī)章，按照新法優(yōu)于舊法的原則，不動產登記檔案的查詢應按《暫行辦法》的規(guī)定執(zhí)行。此外，鑒于房屋登記已納入不動產統(tǒng)一登記，建議住房和城鄉(xiāng)建設部門及時做好原房屋登記資料查詢法律法規(guī)的廢改工作，避免出現(xiàn)部門規(guī)章相互沖突引起的各類問題。

4.1.3 明確查詢范圍。不動產登記檔案原始資料的查詢范圍，應與查詢主體一一對應。根據(jù)不同的查詢主體確定不同的查詢范圍，建立分類查詢體系。具體如下：①明確權利人的查詢范圍。權利人僅可以查詢其作為申請人的當次不動產登記的原始資料以避免造成他人隱私泄露。建議將《暫行辦法》第十四條中的“本不動產登記原始資料”修改為“本次不動產登記原始資料”。同時，對本條的“原始資料”作限縮解釋，明確本條的“原始資料”不包括義務人（原權利人）的身份證明、登記機構審核材料（審批表）等材料。②明確有關國家機關的查詢范圍。有關國家機關可以查詢與其所辦理的案件直接相關的原始資料，不得隨意擴大查詢范圍。

4.2 加大法律法規(guī)的宣傳和工作人員的培訓力度

首先，對《實施細則》和《暫行辦法》中關于檔案查詢的規(guī)定進行詳細解讀，準確把握法律法規(guī)對查詢主體和查詢范圍的規(guī)定;其次，對違規(guī)查詢的處罰條款進行強調，增強敬畏法律、依法查詢、查詢服務權責對等的意識;最后，對培訓效果進行考核，不斷提高不動產登記檔案查詢服務水平。

4.3 采用先進的查詢服務模式，減少人為因素的影響

4.3.1 運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術為權利人提供自助查詢服務。不動產登記機構根據(jù)相關的法律法規(guī)設置原始資料的查詢規(guī)則后，可以使用自助查詢終端（自助查檔機）或者移動服務終端（手機APP等）向權利人提供原始資料的查詢服務。通過人臉識別系統(tǒng)，可以判定查詢人的身份并與不動產登記簿的權利人信息進行比對，兩者一致時可以向查詢人提供原始資料的查看或者下載打印服務。

4.3.2 通過數(shù)據(jù)共享為有關國家機關提供原始資料查詢。不動產登記機構可以通過與人民法院、人民檢察院、國家安全機關、紀檢監(jiān)察機關等部門建立信息互通共享機制，讓這些經(jīng)常需要查詢不動產登記檔案原始資料的國家機關通過數(shù)據(jù)共享獲取案件所需的原始資料。不動產登記機構應根據(jù)有關國家機關辦理案件的實際需要，通過系統(tǒng)直連的方式推送相關原始資料，減少甚至取消人工查詢的方式，避免人為因素造成查詢不符合相關法律法規(guī)的規(guī)定。有關國家機關應將本機關處理的各類公務需要調閱的原始資料進行歸類，登記機構根據(jù)各類公務所需要的原始資料進行精確推送，避免超越范圍查詢。

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