內部治理及其對學會發展的影響

朱文輝 朱曉紅

[摘?要]學會的內部治理是指依據法律和章程，用適當的方式規范其內部不同權力主體的關系，以確保實現學會的宗旨和任務，發揮其功能和作用的制度安排。我國學會內部治理的主體包括中國共產黨的組織、會員代表大會、理事會和常務理事會、監事會和常設機構（秘書處）。內部治理的原則是確保實現學會的使命和宗旨，實現治理的規范化、民主化、科學化。只有重視和處理好與內部治理關聯的若干因素，才能實現有效的治理。內部治理不僅涉及學會內部關系的協調，也涉及學會外部關系的協調，內部治理模式影響學會對利益相關方的回應力，影響學會服務與發展能力，關系到學會的自治和自律能力。

[關鍵詞]社會組織?學會?內部治理

[中圖分類號]G322.25

[文獻標識碼]A[文章編號]1001-9596（2020）07-0016-07

學會是專家學者等相關人士為促進學術的繁榮和發展而志愿結合的社會團體。學會的發展水平決定于學會的內部治理。學會的內部治理是指依據法律和章程，用適當的方式規范團體內部不同權力主體的關系，以確保實現學會的宗旨和任務，發揮其功能和作用的制度安排。內部治理是由中國共產黨的組織、權力機構、決策機構、監督機構、執行機構等連接組成的責權利劃分、分工與合作關系和配套機制構成的有機整體。學會的內部治理結構具有法律的規定性，是確保學會作為社團法人的根本保障。內部治理的實質是對社會組織權力劃分、決策與執行、監督與反饋的一整套制度性安排。內部治理與內部管理不同。在現代語境下，治理特別強調的是多元主體、民主協商，是多元主體互動的制度安排;管理強調的是為了實現某個目標而進行的計劃、組織、領導、協調、控制等活動。學會的內部管理一般更多是指在治理體系中的秘書處層面，為執行內部治理中的決策機構所形成的決策而開展的計劃、組織、領導、協調和控制等活動。

一、內部治理的構成主體

內部治理的完善與否在很大程度上取決于內部治理結構的完善程度。內部治理結構是指在學會中，會員、理事、監事、員工之間相互制衡所形成的有機整體，包括中國共產黨的組織、會員（代表）大會、（常務）理事會、監事會、秘書處等的組織架構以及各部分之間的權、責、利劃分①。內部治理結構的基礎單元是會員，以會員為核心，形成與會員相關的不同組織機構。其運行的主旨在于整合會員以及利益相關方利益，為實現組織宗旨而提供有效決策和行動，并妥善解決委托-代理關系可能產生的信息不對稱、契約不完全性等現象。我國學會內部治理的主體包括以下幾方面。

（一）中國共產黨的組織

中國共產黨的組織是中國特色學會在內部治理方面的體現。按照中央要求，社會組織中的中共黨的組織和黨的工作應有效覆蓋，即按單位、按行業、按區域建立黨組織，實現全領域覆蓋②;學會黨組織是黨在學會中的戰斗堡壘，發揮政治核心作用。根據中共中央辦公廳《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，社會組織黨組織主要職責是保證政治方向，團結凝聚群眾，推動事業發展，建設先進文化，服務人才成長，加強自身建設等。應該指出的是，學會中黨的組織主要發揮政治領導作用，但并不是在組織和業務上包辦、代替學會理事會的工作，其核心功能應是確保學會保持正確的政治方向。

（二）權力機構：會員代表大會

會員（代表）大會是學會最高權力機構，是確保實現會員治會、民主辦會的基本形式，是（常務）理事會、監事會、秘書處產生的基礎，是學會內部治理的邏輯起點。我國《民法總則》規定，社會團體法人應當設會員大會或會員代表大會等權力機構，從法律上確立了會員（代表）大會作為學會最高權力機構的地位。會員（代表）大會的主要職權包括：制定和修改章程;選舉、罷免理事和監事;審議理事會的工作報告和財務報告;制定或修改會費標準;決定章程規定的其他重大事宜等。在會員人數較多的情況下，為了提高議事效率，需要選舉會員代表，行使會員權利。對于全國學會而言，按照有關政策規定，人數較少的學會就由會員直接組成會員大會，會員人數超過200人一般需要建立會員代表大會。

（三）決策機構：理事會和常務理事會

理事會由學會（代表）大會選舉產生，對會員（代表）大會負責，是會員（代表）大會授權落實各項決議的執行者，也是學會內部治理的決策機構。《民法總則》規定，社會團體應當設理事會等執行機構。理事會在會員（代表）大會閉會期間領導學會開展日常工作。理事會規模較大時，可根據需要設立常務理事會，在理事會閉會期間代為行使部分職權，對理事會負責。

按照民政部的社會團體章程范本，理事會的職權包括：執行會員（代表）大會的決議;選舉或罷免常務理事、副理事長、理事長;選舉（聘任）或罷免（解聘）秘書長;籌備召開會員（代表）大會;向會員（代表）大會報告工作和財務狀況;決定設立或撤銷執行機構、分支機構、代表機構等;制定內部管理制度;領導學會各機構開展工作;負責會員的發展和除名;決定副秘書長、各機構負責人的聘任等。常務理事會由理事會選舉產生，在理事會閉會期間行使除“選舉和罷免理事長（會長）、副理事長（副會長）、秘書長，以及向會員（代表） 大會報告工作和財務狀況”之外的理事會職權，對理事會負責。

（四）監督機構：監事會

監事會是學會的監督機構，由會員代表大會選舉產生，對會員（代表）大會負責。監事會與理事會是平行機構。監事會設立的目的是對理事會及常務理事會、秘書處的權力予以制衡，也是會員參與內部治理的制度安排。監事會的職權包含：選舉或罷免監事長、副監事長;出席并向會員（代表）大會報告工作;列席并監督理事會履職情況;監督財務和運行情況等。

（五）執行機構（又稱辦事機構）：學會的秘書處

秘書處是學會理事會領導下、授權秘書長具體負責的常設專職辦事機構。秘書處對理事會和常務理事會負責，受理事會及常務理事會和監事會的監督。秘書處負責落實理事會和常務理事會的各項決策，確保學會的日常運轉[1]。

二、內部治理的原則

內部治理的原則包括使命與宗旨至上原則、民主治理原則、科學治理原則和規范治理原則等。

（一）使命與服務宗旨至上原則

學會是會員為了實現一定的目標而建立的志愿組織，因此學會內部治理工作的各項制度和行為必須有利于充分體現組織的崇高使命和宗旨，有利于激發成員的志愿服務精神。學會等社會團體與企業的最大區別，在于不能依靠利潤動機驅動，而主要靠公益或互益性的使命和服務宗旨來凝聚和驅動，志愿精神是學會發展的根本動力。只有在治理中充分體現出使命與服務宗旨，才能獲得會員和社會的信任以及組織的發展空間。如果僅以物質利益、權力、某機構或個人的旨意為追求導向，則會損傷學會的公信力，降低學會的組織力和運轉績效。

（二）民主治理原則

民主性是學會等社會組織的根本屬性，民主辦會是學會內部治理應當遵循的根本性原則。民主治理是指在治理中充分體現包容與共享，讓團體內部的不同利益相關方共同參與決策，在讓成員充分掌握信息的基礎上進行決策的博弈。在談判沖突妥協過程中，在實現納什均衡的基礎上，遵守共同規則和規范。民主治理是學會性質所決定的，同時其產生還有兩個原因：一是由于學會是會員自愿結合的社會團體，其成員之間沒有行政上的隸屬關系，也不是通過經濟利益相吸引，只有通過民主的方式吸引成員廣泛參與，才能密切成員與團體的聯系，增強會員的忠誠度，調動成員的主動性、積極性，推動團體增強凝聚力和活躍度。二是民主治理有利于提高決策的科學性，降低決策失誤帶來的風險。

在治理中，應當維護會員的權利，并確保包括所有會員，不論規模大小（團體會員）、職務高低、學術地位（個人會員），均受到平等對待，如果會員權益受到損害，應有補償機制;還應該關注利益相關方的合法權益，確保面向會員和面向社會的信息公開;確保理事會對學會的戰略性指導和對秘書處專職團隊的有效監督，確保理事會對會員（代表）大會負責，受到監事會監督。為了保障民主治理，學會治理結構的成員應該有廣泛的代表性，主體機構負責人及成員的產生或罷免應在充分民主醞釀的基礎上，通過無記名投票或協商產生。

（三）規范治理原則

規范治理是指在治理過程中要充分依法依章運作，嚴格遵守國家的法律和政策，依靠健全的制度體系進行治理;同時達到權力制衡，實現決策、執行、監督環節的分工，即“三權分離”，實現學會的自律與規范。一方面，在內部治理結構設計中，將決策機構、執行機構、監督機構及其人員進行分離。理順內部治理結構間的功能與關系，明晰不同利益相關方的制衡關系，使運作符合法律政策以及章程的規定和要求，保障會員權利，推動其健康有序發展的動態過程。另一方面，要建立健全規章制度體系。要靠制度管人，靠制度管事。堅持有章可循，有章必循，違章必究。在制度內容上確保務實而有操作性，符合本團體的實際;在制度體系上要盡量全面系統，一般應有民主選舉制度、民主決策制度、財務資產制度、人事管理制度、誠信自律制度、信息公開制度、會員服務和權益制度、印章檔案制度、文件報批制度、激勵約束制度等。同時，制度內容必須有懲戒條款。在制度執行上，要嚴肅認真、不折不扣，通過執行確保其權威性。

（四）科學治理原則

學會的治理必須符合社會組織運行的基本規律，體現合理、合法和有效性。通過科學的制度安排產生會員代表，并通過科學的議事規則保障會員參與決策的權利，從而降低決策風險;同時通過合理限制決策機構的規模，限制負責人數量，提高學會決策的效率;通過構建科學的內部監督機制，提高學會自律能力。合理設置分支機構、內設機構，實現精細化管理與分層管理，是提高內部治理科學化水平的重要方面。

三、與內部治理密切關聯的若干因素

學會的內部治理受到外部環境和自身資源兩方面的影響。從我國學會的實際情況看，以下四個因素具有最為直接的作用。只有妥善處理好這幾個因素，完善的內部治理才有實現的可能。

（一）支撐（掛靠）單位的干預

在我國的學會管理體制中，由于歷史原因，存在一種掛靠體制，即學會辦事機構依托一些政府機構、事業單位或企業而存在。由于體制原因，這些支撐（掛靠）單位可能對學會的治理產生一定的作用，這是一種獨立于學會內部治理的外部因素。一些支撐（掛靠）單位不恰當地干預學會主要負責人的選任、辦事機構人員的安排以及其他內部治理事務，這將制約學會內部治理的自主性，破壞學會的公信力和民主治理原則。但這種制約取決于干預的程度，如果干預程度大，則可能使學會變成附屬機構，失去其社會團體的基本屬性[2]。如果沒有或只有較少的不當干預，則對內部治理沒有或只有很少的影響。在多年來科協系統的改革探索中，一些學會與掛靠或支撐單位脫鉤，或采取多支持單位的模式，試圖消除或制衡這種不當干預，確保學會內部治理的自主性。

（二）學會資源的獲取方式

資源獲取方式將決定內部治理的方式。從一定意義上說，內部治理結構和制度屬于學會的“上層建筑”，而學會的經費、社會資本乃至形成的利益結構關系，則屬于“經濟基礎”。“經濟基礎”決定“上層建筑”。如果學會的資源主要來源于業務主管單位或掛靠單位，則學會的運作必然將受到業務主管單位或掛靠單位的制約;如果學會的主要資源來源于學會秘書處和核心領導人員的創收或資助，則有可能學會秘書處人員或少數核心領導人員在內部治理中形成控制力。如果對這種權力不加以約束，就可能造成內部治理方式的失衡，學會的內部治理權就可能被某些機構或小圈子控制。反之，如果學會的學科或專業發展良好，學會的會員基礎雄厚，學會主要資源的來源多元化且來自于會員會費和社會捐贈的收入占有較大比例，學會的內部治理結構或治理方式的改善就有比較良好的前提。

（三）學會主要負責人的觀念和能力以及匹配度

從學會的調研情況看，如果學會理事長和秘書長具有強烈社會責任感、事業心和公信力，有民主作風和管理運作能力，且理事長、秘書長配合度較好，則學會的內部治理績效往往較好。如果理事長和理事會形同虛設，秘書長及團體掌控學會，則學會就有被內部人控制的可能。如果理事長及理事會較強，而秘書長及其團隊實力薄弱，則學會雖然民主，但治理的執行績效較差。只有兩者均強且匹配度高的學會，其內部治理才可能既民主又高效。

（四）外部法律政策環境

主要表現在法律政策對學會治理的作用。如果法律政策體系完善，有關內容清晰明確，則將對學會的內部治理結構和治理方式起到有力的促進作用。反之，學會可能會無所知從，迷失方向[3]。

四、內部治理對學會發展的影響

學會內部治理水平會影響到學會的發展。內部治理不僅涉及學會內部關系的協調，也涉及學會外部關系的協調，是學會生存環境與學會管理運行的交匯點。

（一）內部治理模式影響學會對利益相關方的回應力

學會的利益相關方包括政府（登記機關、業務主管單位）、掛靠（支撐）單位、會員、員工、社區等。

1.良好的內部治理是政府對學會規范運作的制度要求。學會依法依章自治，是政府對學會的期望和要求，即根據章程的規定，會員（代表）大會、理事會、監事會、秘書處各個主體組織須要素齊全、功能合理，運作高效，充分實現分工制衡，有效自律、風險自控。

2.內部治理是回應并協調不同利益相關方訴求的重要渠道。理事會作為內部治理的核心決策機構，采用多數決策原則、一人一票原則，有效協同不同利益相關方的利益和訴求。監事會的監督，則保障這種回應機制是民主和規范的。

3.內部治理是回應會員需求的重要機制，其成效影響會員的凝聚力。對于學會內部利益相關方而言，內部治理的作用在于是否吸引、整合會員資源，使得會員融入學會組織與管理全過程。通過內部治理結構和治理機制設置，給會員民主參與的渠道、表達訴求和意愿的機會、監督學會運作的權利，賦能會員，提供會員成長路徑。這是決定會員凝聚力的重要關鍵因素。

4.內部治理是秘書處團隊獲得授權和認可的重要機制。秘書處是理事會的常設機構，秘書處在理事會的領導下要獲得充分的授權，有足夠的空間開展工作，同時又要對理事會負責，向理事會報告，接受理事會考核和監督。如果理事會越俎代庖，或者秘書處越權越位，都會影響二者功能的發揮，甚至會帶來學會治理的混亂局面。合理的內部治理模式，應明確秘書處授權，并對秘書長進行科學的考核和有效的監督。

（二）內部治理影響學會服務與發展能力

1.內部治理的科學性決定了學會管理的效率。內部治理是否科學有效，決定了學會決策執行監督的效能。例如，會員（代表）大會議事規則是否合理，理事會規模是否恰當，監事會監事的知識背景以及資歷和履歷是否勝任等，決定了會員（代表）大會能否有效決策，理事會能否快速決策，監事會能否有效監督，這都取決于內部治理的科學性、合理性。實踐經驗也表明，龐大的理事會，不利于科學有效決策;缺乏法律和財務背景的監事的監督，頂多只是程序性的監督。

2.內部治理決定了學會服務對象的定位以及資源整合的能力。會員結構、會員代表結構乃至理事（常務理事）結構，與學會對其服務對象的定位有密切關系。會員及會員代表、理事及常務理事的構成，是服務對象定位的反映，同時，如果不能回應學會服務對象的要求，則必然導致學會失去部分服務對象的支持。例如，理事層面如果沒有女性理事、青年理事、某個地區、某個領域的理事，則學會對女性會員、青年會員、某個地區、某個領域會員的愿望和訴求無法完全表達和實現，那么就會失去這類會員的支持。相應的，內部治理也與學會資源整合能力有密切關系。如果內部治理結構與服務對象的結構相一致，就會贏得該領域、該類人群的資源支持，包括會費、捐贈、項目、社會網絡等方面的支持。

（三）內部治理關系到學會自治自律能力

1.內部治理模式反映了學會與外部利益相關方的關系是獨立還是依附。一方面，學會內部治理模式是外部利益相關方對學會的影響力的集中體現。學會業務主管單位或者支撐（掛靠）單位如果對學會干預較多的話，則其內部治理實際決策權就掌握在業務主管單位或支撐（掛靠）單位中，會員大會的權利實現以及理事會決策能力就容易受到限制;另一方面，學會內部治理模式也決定了外部利益相關方對學會的影響力。實踐中會發現，同一個業務主管單位或者支撐（掛靠）單位，不同學會的內部治理模式差異很大。其原因是學會的會員、理事參與度高，決策能力強，因此在學會與外部利益相關方的博弈中就爭取到一定空間，一定程度上削弱了業務主管單位或支撐單位的干預能力。內部治理模式影響了學會和政府的關系、學會和支撐單位以及其他資源方的關系，體現了學會的治理類型——獨立自治的學會還是依附型的學會，抑或是過渡期的學會。可以說，內部治理模式是國家與社會關系的縮影。

2.內部治理能力決定了學會自律能力。良好的內部治理能夠實現權力的分工與制衡，實現學會自我監督與自律。一方面，內部治理的規范化水平提高，是學會防范風險的重要前提。規范的治理，意味著風險隱患的減低;另一方面，內部治理能力高低是學會實現自我有效監督的前提。例如，會員參與度高，理事決策能力強，監事履職能力強，客觀上會降低學會決策與行動過程中的信息不對稱程度，有利于實現信息公開、有效監督，保證學會實現其辦會宗旨。

注釋

①中國科協學會學術部 中國科協學會服務中心.中國科協全國學會發展報告（2017）[M].北京：中國科技出版社.2018.

②中共中央辦公廳.關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）[Z].2015.

參考文獻

[1]中國科學技術協會.中國科協全國學會發展藍皮書[M].北京：中國科學技術出版社，2019.

[2]朱曉紅.政社分開對社團與業務主管單位、掛靠單位關系的影響——以中國科協所屬學會為例[J].北京財貿職業學院學報，2016（6）：5-10.

[3]中國科協學會服務中心.學會內部治理工作手冊[M].北京：科學出版社，2020.