預防原則在食品安全法中的運用
——評《食品安全法律法規與標準》

書 名：食品安全法律法規與標準

主 編：錢和，龐月紅，于瑞蓮

ISBN：9787122345691

出 版 社：化學工業出版社

出版時間：2019-09

售 價：￥49.00

隨著我國經濟水平的不斷發展，社會大眾的生活水平亦在不斷提高。現階段人們對食品的要求也發生了變化，從起初滿足最基本的飲食要求，變成逐步關注食品的安全和質量問題。但食品安全問題涉及到多環節的影響，比如種植、生產、運輸、銷售等環節，任何一個環節出錯，都可能影響食品的安全性，進而影響人民群眾的生命安全。加之，我國的食品法仍在不斷完善和發展中，食品安全問題還有很大的不確定性。以風險預防原則為例，風險預防的概念起初應用于環境保護法領域，隨著風險預防這一概念的成熟和發展，食品安全法領域也逐漸開始運用風險預防這一原則，并成為了食品安全法的一項基本原則。風險預防原則針對食品安全問題的特點，明確了在科學不確定條件下保障公眾身體健康和生命安全的重要理念。這不僅導致了食品安全制度空間的大大擴展，而且給食品安全法律規制理念及手段提出了新的課題。本文將從評述《食品安全法律法規與標準》一書為出發點，分析現階段我國食品安全法在實施過程中所遇到的一系列問題以及預防原則在食品安全法中的運用問題。

由錢和、龐月紅、于瑞蓮等人所著的《食品安全法律法規與標準》（化學工業出版社出版）一書可分為四篇，其中：第一章屬于第一篇食品安全法律法規與標準基礎知識；第二章至第四章屬于第二篇國際食品法規與標準；第五章至第七章屬于第三篇發達國家/地區食品安全法律法規與標準；第八章至第九章屬于第四篇中國食品安全法律法規與標準。《食品安全法律法規與標準》一書共有九個章節，分別是第一章食品安全基礎標準，共有六個小節，分別是：第一節標準與標準化、第二節標準分類與標準體系、第三節標準的結構與編寫、第四節標準的制定、第五節我國標準及標準化的管理、第六節食品安全標準基礎知識；第二章世界貿易組織（WTO）及其法規和標準，共有三個小節，分別是第一節世界貿易組織簡介、第二節WTO協議分類和總體框架結構、第三節WTO的技術法規與標準；第三章世界衛生組織、聯合國糧農組織和食品法典委員會，共有四個小節，分別是：第一節世界衛生組織簡介、第二節聯合國糧農組織簡介、第三節食品法典委員會簡介、第四節了解食品法典；第四章國際標準化組織，共有三個章節，分別是：第一節組織簡介、第二節ISO標準的制定、第三節與食品安全緊密相關的ISO標準；第五章美國食品安全法律法規概論，共有四個章節，分別是：第一節美國食品安全法律法規體系的發展與現狀、第二節美國食品法律法規簡介、第三節美國食品安全標準體系、第四節美國食品法規實際執行情況（含案例）；第六章歐盟食品安全法律法規與標準，共有五個小節，分別是：第一節歐盟食品法規體系的發展與現狀、第二節歐盟食品安全法律法規簡介、第三節歐盟食品安全標準簡介、第四節歐盟食品安全監管機構、第五節歐盟關于食品安全的重要制度；第七章日本食品安全法律法規與標準，共有四個章節，分別是：第一節日本食品安全法律法規體系的發展與現狀、第二節日本食品安全法律法規簡介、第三節日本食品安全標準體系簡介、第四節日本食品法規執行情況（含案例）；第八章中國食品安全法律法規體系，共有三個小節，分別是：第一節中國食品安全法律法規的起源與發展、第二節中國現行食品安全法律法規體系、第三節中國食品安全監管機構與職能；第九章中國食品安全標準體系，共有兩個章節，分別是：第一節中國食品安全標準體系的發展以及第二節中國食品安全相關標準介紹。《食品安全法律法規與標準》首先從基礎知識入手，以奠定知識基礎并啟發學生的學習積極性，然后介紹國際食品法規與標準，接著介紹發達國家食品安全法律法規和標準體系的現狀與成功經驗、重要法律法規以及標準的獲取渠道，最后要求讀者基于食品安全保障的先進理念與思想，帶著現實中的問題，學習我國現行食品安全法律法規和標準體系。《食品安全法律法規與標準》既可作為食品質量與安全專業、食品科學與工程專業的教材，也可作為食品生產及進出口貿易企業、食品安全質量認證及咨詢人員的參考書，并可作為食品安全和質量管理人員培訓的教材或參考資料。

預防原則是指無論是否具有充分確實的科學證據，針對有可能出現的生命或健康風險，均應該提前采取積極的預防措施以避免危害性行為或事件的發生。這一原則針對食品安全問題的特點，明確了防治食品安全問題的基本方法，是在科學不確定條件下保障公眾身體健康和生命安全的重要理念。預防原則的表現主要有四個方面。第一，總體上確立了食品安全的預防原則。在《食品安全法》第十一條做出如下規定：“國家建立食品安全風險監測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進行監測。國務院衛生行政部門會同國務院有關部門制定、實施國家食品安全風險監測計劃。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門根據國家食品安全風險監測計劃，結合本行政區域的具體情況，組織制定、實施本行政區域的食品安全風險監測方案。”與之前版本的相關法律相比，特別是《中華人民共和國食品衛生法》《食品安全法》提出了食品安全中的預防原則，《食品安全法》中關于預防制度的設立，與食品安全而言，是一項突破性的進展。第二，明確了食品安全預防原則的實施主體。《食品安全法》第十二條規定：“國務院農業行政、質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理等有關部門獲知有關食品安全風險信息后，應當立即向國務院衛生行政部門通報。國務院衛生行政部門會同有關部門對信息核實后，應當及時調整食品安全風險監測計劃。”這一制度未出臺之前，食品安全預防原則的實施主體尚不明確。但這一規定頒布之后，關于食品安全的風險監測問題，國家通過立法手段，將全國范圍內食品安全監管的主體賦予了國務院衛生行政部門，并同時明確農業行政、質量監督、工商行政管理、國家食品藥品監督等部門有風險信息采集和報告的職責。第三，明確了食品安全預防的大致范圍。《食品安全法》第十三條規定：“國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估。國務院衛生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫學、農業、食品、營養等方面專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估。對農藥、肥料、生長調節劑、獸藥、飼料和飼料添加劑等的安全性評估，應當有食品安全風險評估專家委員會的專家參加。食品安全風險評估應當運用科學方法，根據食品安全風險監測信息、科學數據以及其他有關信息進行。”這一規定設定了食品安全風險評估的范圍。第四，將風險評估作為食品安全標準制定的前置性程序。《食品安全法》第十六條規定：“食品安全風險評估結果是制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據。食品安全風險評估結果得出食品不安全結論的，國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門應當依據各自職責立即采取相應措施，確保該食品停止生產經營，并告知消費者停止食用；需要制定、修訂相關食品安全國家標準的，國務院衛生行政部門應當立即制定、修訂。”這一規定通過法律手段將食品安全的標準作為食品風險評估的重要組成部分，并將風險評估作為食品安全標準制定的前置性程序。

預防原則是食品安全法的一項重要原則，但預防制度在實施和運用的過程中存在一些問題和缺陷：第一，安全評估標準及程序的缺失。預防性原則在食品安全法的運用過程中，需要考慮兩個方面的因素，一是需要有效對風險標準進行界定；二是對風險評估的程序進行具體的設定。這兩個因素一旦出現問題，都會影響預防原則的實施，進而影響食品的安全問題。但目前我國的《食品安全法》對這兩個方面的內容涉及較少。第二，非歧視制度設置之缺失。不同國家、地區、區域預防原則的標準和底線不盡相同，非歧視制度的核心正是強調預防原則運用的宗旨是防犯基于不確定風險或危險對于食品安全造成重大影響。但食品在流通過程中，我們應做到具體問題具體分析，不能借助預防原則作為各國家和地區間的貿易保護的技術手段。第三，預防原則的檢討機制的缺失。預防原則的核心是對于未來可能發生的一系列風險，通過一系列的措施，進行提前防犯。但未來可能發生何種風險雖然可以預見，但變化性極大，相關人員在進行預測時，亦可能出現偏差，因此配置特定的程序和機制對預防制度進行矯正和檢討是至關重要的，但目前法律條文中對預防制度的檢討機制相關內容的規定仍存在不明確的問題。

結合《食品安全法律法規與標準》一書，筆者認為有以下幾個方法可以完善我國的預防制度在我國食品安全法中的運用。第一，提升評估的科學性。歐盟食品安全相關法律將風險評估定義為以科學為基礎的程序，由四個步驟組成：危害識別、危害特征描述、暴露評估和風險特征描述。風險評估本應該是一個具有一定專業性和科學性的行為，是科學工作者結合自身的專業知識，對一件事情進行科學嚴謹的預測和評估的行為。但工作人員在預估和評測的過程中，可能會與風險管理相混淆，與此同時風險管理容易受到個人經歷、學識、情緒等多方面的影響而出現偏離。因此在預防原則的實施過程中，特別是評估環節堅持科學性是必不可少的原則。第二，加強風險管理的比例性。雖然現階段我國的相關法律中已經提及了預防制度，但這一概念的定義仍然比較模糊，存在許多漏洞。預防原則設立之初正是對食品流通過程中可能會出現的一系列問題進行預測，但因預防制度這一概念比較模糊，非常不利于預防制度發揮其最大效果。同時按照風險的程度，可以將風險劃分為高風險、中風險、低風險三個層次，在預防原則的實施過程中，相關工作人員需要具體問題具體分析，針對不同的風險程度制定不同的預防措施。第三，實現風險預防的透明性。風險預防不是一成不變的，而是處于不斷變化之中。與此同時，風險預防的內容，不僅需要相關工作人員明確，與之密切相關的人民群眾也需要知曉，預防制度的透明性有利于多方了解在食品流通過程中，可能會出現的問題，有助于從多方提高食品的安全性。第四保證舉證責任倒置的有限性。我國已經設立了食品生產經營許可制度，這一制度以責任制保障現階段我國的食品安全問題。食品生產經營許可制度的設立賦予食品經銷商一項新的責任——提交科學證據，簡單地說，這一制度的設定意味著只有在食品經營者能夠證明其所銷售或生產的食品沒有安全隱患，對人類沒有健康危害時，該食品才能獲得進入市場的授權。