土地要素高效配置利用的佛山經驗

郭冠男

一、進展與成效

（一）探索六大改造模式，破解村級工業園升級難題

分類推進村級工業園升級改造，探索形成“企業長租自管、政府統租統管、直接征收開發、政府掛賬收儲、企業自主改造、生態復墾復綠”六種改造模式。佛山通過村級工業園改造六種新模式，有效解決了村級工業園改造中遇到的土地權屬復雜、改造路徑單一、各方利益難以平衡、改造成本過高、社會資本投入意愿不足等難題。

佛山市順德區6種村級工業園改造新模式和成功案例介紹

1、企業長租自管模式

通過政府引導，預先對改造園區進行產業定位分析，經過園區所在村集體表決通過后，公開引入社會資本（企業）長期租用該園區土地，并由該租地企業對園區進行土地整理、開發建設、運營管理及招商等，但土地的流轉年限不能超出國家政策、法律規定的最高年限。典型代表項目是樂從鎮上華工業區項目，該項目面積248.8畝的集體性質建設用地，由樂從鎮政府進行引導，村集體通過表決公開流轉土地年限30年的形式，引入美的地產公司等共同開發建設，在流轉期滿后，土地及第三物業歸原集體經濟組織所有，保障村集體經濟收益，實現村居、企業、政府三方共贏。該項目未來定位為上華智造園，以高端智能裝備制造、機器人產業為發展方向，擬建成高端現代化廠房，投資預計超過8億元。

2、政府統租統管模式

該模式適用于社會資本介入園區土地改造意愿不強、村集體難以選定合作方且園區確有改造必要的情況。由政府引導、國資介入，經過村集體表決通過后，土地以流轉的形式交由國資獨家開發建設，由國資提前支付一定數額的土地租金給園區所在的村集體，再逐年支付剩余租金。典型代表項目是樂從鎮沙邊堤內工業區項目，規劃面積345畝的集體建設用地，改造用于工業開發。該土地在經過該村集體股東表決通過后，由樂從鎮政府引導，沙邊股份合作社與鎮屬國資公司簽訂租賃協議，鎮屬國資公司向合作社支付租金，承租及流轉年限為40年。預計投資超10億元建設新園區，瞄準智能制造、高端裝備、數字創意與設計服務等高端產業，建成后年總產值可達100億元，年稅收超30萬元/畝。

3、政府直接征收模式

由政府根據土地、房屋征收的有關法律規定的程序和權限，經村集體同意后，將集體土地轉為國有，并給予村集體的村民相應補償和安置，征收的土地再以公開出讓的方式進行開發建設。典型代表項目是南入口新興產業園（容桂·細滘）升級改造項目，項目面積約2076畝。由容桂街道通過政府開展土地整理工作，統一由政府以征（收）方式收儲土地后，以公開交易出讓模式進行開發，由競得人投入資金建設。通過該模式，改造前園區所在村集體收入約為1300萬元，改造后預計將超過20億元，園區將規劃打造成為粵港澳大灣區生態型、智慧型、創新型、共享型中小企業總部集聚區。

4、政府掛賬收儲模式

由政府在改造前進行統籌，在改造方案等通過村集體或全體股東表決同意后，將集體土地轉為國有，由政府、土地儲備機構與土地權屬人（村集體或合作社股東）簽訂收儲協議，暫不支付補償款，待土地公開交易后，出讓金由政府與原權屬人按政策規定分成。典型代表項目是龍江鎮仙塘寶涌工業區項目，改造項目一期占地面積153.72畝，由龍江鎮政府統籌，全體股東表決通過后，集體土地轉國有并進行掛賬收儲，土地公開交易后進行整體連片改造，村集體在改造過程中獲得土地出讓分成和配建物業收益。未來計劃建設商品廠房項目，擬引入的主導產業為智能家居制造業，將促進龍江鎮家居產業優化升級。

5、企業自主改造模式

由政府通過統一規劃，給出改造扶持政策，在確定產業準入條件后，根據環保和安全生產要求，引導單個業權人獨資或多個業權人聯合自發進行項目改造，同時政府統籌相關公共配套設施和市政設施建設，提升園區建設及運營水平。典型代表項目是龍江的陳涌工業區，項目面積470畝，該項目在龍江鎮政府的引導下，由園區內權屬人作為項目實施主體，自行（或引入社會主體合作）開展項目范圍的土地整理工作，解決資金需求。同時，龍江鎮政府投入3千萬元，對園區道路、綠化、市政等基礎實施進行完善。該園區某企業家投入逾2千萬元，將原來占地1600多平方米的鋅鐵棚變身八層高的標準廠房，建筑面積增加到1.2萬多平方米，消防設施和安全生產設備一應俱全，大大增加廠房的使用效益。

6、政府生態修復模式

結合落實減量規劃、生態修復的項目規劃定位，通過城鄉建設用地增減掛鉤的相關政策，由政府主導直接征收相關土地，不再用于工業、商業用途，而開展復墾復綠建設工作。典型代表項目是倫教北海工業區項目，由政府收儲土地后，開展土地整理工作，全面拆除園區內舊廠房，逐步開展復綠工程。其中153畝“增減掛鉤”的復墾方案已獲得批復，2018年已經完成80畝以上的復綠任務，項目改造后將變成濱河生態公園。

（二）探索集體經營性建設用地入市，創新集體土地轉國有新路徑

探索集體經營性建設用地入市，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、作價出資（入股）、轉讓、出租、抵押，實行與國有建設用地使用權同等入市，保障工業、商服等項目用地。對于城市更新項目，鼓勵農民集體將農村集體建設用地自愿申請轉為國有建設用地進入土地市場進行公開交易、與政府共享土地增值收益分成，可以避免非公益性項目征地矛盾出現。截至目前，佛山市南海區城市更新項目自愿申請“集轉國”項目10項，土地面積1187畝。

（三）探索集體土地整備制度，實現集體土地統籌開發

針對農村集體經營性建設用地量大分散、利用低效以及配套設施不足的狀況，探索農村集體經營性建設用地整備制度，通過成立區、鎮集體土地整備中心，配置專門工作人員，以托管方式將符合入市條件的集體經營性建設用地進行整合，以備統一招商入市，有效解決以往集體土地零星分散利用問題，實現集體土地的統籌綜合開發，提升土地利用效率。

（四）區內平衡調整土規，解決連片項目土規“掛起”問題

目前珠三角用地規模原則上不再新批，只能通過“舊改”、減量規劃，實現土地集約節約利用。順德區通過全面研究土地規模閑置小散情況，梳理現有潛力可用于調整的用地，全區一次性平衡調整土地利用規模。具體做法為：對于連片改造的村級工業園改造整治提升項目，如不符合土地利用總體規劃的，在不突破城鄉建設用地規模、不減少耕地保有量且不涉及占用基本農田的前提下，可憑區村級工業園升級改造聯審會議意見申請修改土地利用總體規劃，有效解決急推優質項目的土規“掛起”等問題。

（五）鼓勵聯動開發、混合開發，推動土地整理連片改造

推進土地市場一、二級聯動開發，非政府主導推進的項目，村（居）、集體經濟組織可通過鎮（街道）農村集體資產交易平臺公開選定合作方，完成土地整理后可直接將土地協議出讓給有關主體進行開發建設，在土地整理之前完成公開招標，有效增強社會資本參與村改項目的信心。鼓勵混合開發連片改造，不涉及商品住宅開發的，允許通過混合開發方式改造為工業、商服、辦公等功能齊備的綜合性項目。創新單一改造主體歸宗協議出讓改造模式，允許單一改造主體歸宗改造項目在完善用地手續、稅費征收等方面，視同政府土地收儲辦理，切實降低稅負。

（六）探索建立容積率調節機制，提高產業用地集約利用率

突破工業、物流倉儲用地控規容積上限限制，對經論證用地環境承載力、基礎設施供給可以滿足的用地，不再限定容積率3.0的上限，可根據用地實際設定容積率。對于村級工業園升級改造范圍內工業、物流倉儲用地的項目，允許項目在升級改造過程中，申請提高包括容積率在內的土地開發強度。對于暫不符合控規或相關管控線要求的項目，可通過編制相關修改、平衡、解控方案并經相關部門聯審同意后，按照承諾制、容缺受理和信任審批改革試點要求，先行批準啟動，邊推進邊辦理控規修改等手續。

（七）創新審批制度改革，為項目改造提供加速度

向鎮街充分放權，2018年以來將30項國土管理、57項規劃報建等權限下放至鎮街實施。優化村改聯審機制，建立聯審會議制度，鎮街和部門面對面解決疑難雜癥，實行“限期審批制”和“否定報備制”，2019年上半年審議通過38個項目。優化審批流程，探索建設用地事后審批制度，推行“容缺受理”“信任審批”，對重點示范項目實行“事后審批+承諾制”，推動實現“一竿子到底”審批。試行統一審圖制度，憑審圖機構出具的有效技術審查合格證明文件和方案圖件，2個工作日內核發建設工程規劃許可證。實行部門提前介入項目策劃、建設全部過程，解決項目報批報審存在問題，實現“項目供地之日，所有手續完備之時”。例如，龍江仙塘工業區改造項目創造了“23日動工，9天辦好建設審批手續”的村改新紀錄。

（八）探索建立融資體制機制，鼓勵社會資本參與村改

積極爭取銀行及金融機構的政策資金支持，打通“股份制類金融資金”參與村改路徑，吸引民營資本為村改項目建設提供資本保障。與碧桂園、美的、萬科等民營企業達成合作共識，與廣東省國開行共同為村改“量身定制”金融扶持辦法。積極探索建立資產證券化機制，讓參與資金可靈活退出，提升社會參與改造資金的使用效率。

二、存在的主要困難

一是按照現行稅法規定，集體與國有建設用地置換、將集體土地使用權托管到土地整備中心，涉及土地所有權、使用權的變更，交換雙方取得實物形態的收入，需要交納相應稅收，如增值稅、土地增值稅、契稅、企業所得稅等，土地交易成本較大，片區綜合整治、土地整備等工作推進因此增加難度。

二是集體與國有建設用地置換涉及到不同所有權主體之間的土地空間調整，但按照目前國家相關法律法規，國有土地不得變為集體土地，集體土地僅能通過征收轉為國有土地，目前推進集體建設用地與國有建設用地置換工作尚無上位法支持。

三是部分村級工業園整治提升成本偏高，受土地整理資金支出責任不合理、項目補償方案不一、扶持資金重復發放因素影響，綜合整治工作和新產業引入培育受阻。

四是村集體、企業等主體參與改革意愿有待提高，部分村集體和村民擔心既有利益受損，補償期望過高。村改土地價格高、問題復雜，導致企業參與熱情低，同時部分企業更關注政策紅利，故意囤積土地。

三、啟示和建議

一是加快對集體建設用地與國有建設用地置換的理論研究。根據我國現行法律規定，集體建設用地轉為國有建設用地僅有征收一種途徑。佛山率先探索的在特定區域、特殊限定條件下的兩種建設用地置換方式，盡管缺乏上位法支持，但確實可以解決農村土地征收矛盾強化、開發周期長、地塊零散等問題，在我國集體經濟發達地區具有率先探索意義，亟需相關理論的支撐。

二是進一步完善土地整備中心等相關平臺的稅收優惠制度。通過把零散農村建設用地地塊、農民存量農房等托管給土地整備中心，從實際運行中確實有效緩解佛山農村集體經營性建設用地量大分散、利用低效以及配套設施不足的狀況。當前應針對將土地托管到土地整備中心等這種平臺性質明顯且非交易終端涉及的稅收過高甚至重復問題進行細化探討，對可以取消或減免的稅種在托管入口先行取消，在托管出口形成最終交易時再完成征收。

三是多種途徑強化各類主體的積極性和規范性。細化并明確村集體和村民在每個具體改造項目中的預期獲益，讓村集體和村民做到心中有數。細化企業參與具體項目的途徑、投資規模、預期利益等，同時對企業作出限期開發等要求，杜絕企業囤地炒地利用政策鉆空子。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院體管所）