榆林市十年區域協調發展再思考

傅永強

對我國改革開放以來的區域經濟社會發展總體形勢梳理之后可知，當前區域發展不均衡不協調主要表現在以下方面：一是區域經濟發展水平不斷拉大。以2014—2017年為例，首尾兩省之間的人均GDP差距從3.9倍擴至4.5倍;2008—2017年間，省級生產率最高與最低值之比由2.5倍擴大至3.8倍。二是地區間居民收入和福利水平存在顯著差異。2013—2017年間，居民人均純收入的絕對值差距擴大了1.4倍，一般公共服務的財政支出省際差距達到了9.5倍。三是人口、資本要素空間結構不平衡不斷加劇。2017年老年人口撫養比的最高與最低比值達到了2.0倍，2010—2017年間全國固投的1/4流向了少數省份，同時排名后10位的省份固投總值占比不足10%。

一、榆林市區域發展整體形勢

榆林市當前區域布局以傳統的南北六縣為主，在分別實施了分區域的“振興南部”“能源化工基地建設”計劃和跨區域的沿黃生態城鎮經濟帶和長城沿線城鎮帶等跨南北區域發展政策后，各縣市區經濟社會實現了普遍增長。2019年全市地區生產總值4136.28億元，較2015年增長了66%。財政收入總額926.72億元，增長了44.7%（地方財政收入405.63億元，增長了37.2%），常住人口城鎮化率從55%提高到58.94%。同時受制于南北縣區立地條件差異、資源要素集聚水平差異、發展能力差異、既有政策支持差異等原因，全市區域發展整體呈現出以下態勢。一是“胡煥庸線”在我市同樣出現。經整體研判我市經濟、人口分布情況，可得出從府谷縣的古城鎮起，途徑新民鎮、高家堡鎮、古塔鎮、白界鎮、塔灣鎮，然后在楊米澗鎮處平折（受榆林先天地理條件所限）至楊井鎮、白灣子鎮到馮地坑止。在此線的上部，基本包括了榆林市現有23個產業園區中的16個，在此線的下部，2018年底占據了榆林市已脫貧人口的9成多（意味著大量的貧困人口曾經集聚）。二是南北縣區差異較大并有繼續拉大的趨勢，區域經濟集聚中心基本出現。從2015年到2019年，北六縣生產總值占全市比從90.84%增長到91.25%，南六縣則從9.16%下降到8.75%，同時榆陽、神木和府谷等北三縣從66.21%上升到69.25%，橫山、靖邊、定邊等西三縣則從24.63%下降到22%。展現出整體增速較快，南北縣區差異較大并有繼續拉大的趨勢，同時南北縣區內部之間差異同樣在逐步拉開。三是人口流動遷移趨勢顯著，整體人口有隱性流出趨勢。南部縣區人口流失亟需關注，人口圍繞中心城區以及周邊縣區進行集聚，北部向中心城區集聚，南部向綏德集聚，西部相對平穩。從2010年到2019年，全市人口增加7萬人，北三縣增加9.45萬人，西三縣增加7.84萬人，南六縣減少10.29萬人。特別是2016年以后，南六縣常住人口占全市比開始低于西部三縣。到2019年，南部六縣常住人口占全市比下降到27.23%。四是縣市區地方財政基本不能自給，主要依托中央轉移支付。以2019年為例，北三縣地方財政收入178.58億元，財政支出為262.08億元，收支比為1∶1.46;西三縣地方財政收入為34.68億元，財政支出為124.86億元，收支比為1∶3.6;南六縣地方財政收入為8.37億元，財政支出為170.03億元，收支比為1∶20.3。五是產業帶動能力不均衡，南部縣區基本不進行產業結構統計。從2010年以來，南六縣生產總值占全市比從未超過10%，同時我市現有23個產業園區中只有6個產業園區位于南六縣，即使南部較為特色的小雜糧等農業產業也未形成規模化農業產業園（現有三個農業產業園區均在北部縣區）。六是社會公共服務資源布局不均衡，發展機會、保障能力差異明顯。南部縣區常住人口在降低，但是公共服務能力遠超西三縣接近南六縣，公共服務供給未實現跟隨常住人口布局進行調整布局。以2019年為例，北三縣、西三縣和南六縣的教職工與常住人口比分別為1∶84.2、1∶89.1和1∶81，教職工與在校學生比分別為1∶20.2、1∶17.9和1∶11.2，在校學生與常住人口比分別為1∶4.16、1∶4.96和1∶7.2，醫療機構數分別為1239所、954所和1633所，每千人床位數分別為7.3、4.2和7.3張。

二、未來區域協調發展平衡的政策建議

（一）尊重發展能力、路徑和結果客觀差異，完善區域整體格局

充分尊重區域發展基礎、發展條件、發展規模差異導致的發展結果差異，圍繞強化中心城區帶動和增強同質資源集聚實施“大榆林+南北西”政策。圍繞榆林古城、榆林高新區、科創新城、空港生態區、東沙新區構建中心城區“一城五區”格局，建設區域交通樞紐中心、科技創新中心、文化旅游中心、金融服務中心和教育醫療高地，借助便捷城際交通體系擴展打造榆神、榆佳、榆靖、榆綏等“大榆林半小時”經濟圈，引導人口向中心城區集聚。同時，按照全市資源條件和產業發展現狀，將全市劃分為北部“榆神府”、西部“定靖橫”和南部“綏米佳吳清子”三大區域，推動北部立足創新發展突出能源生產和消費革命，西部立足突破發展突出服務業升級和新興產業布局，南部立足綠色發展突出生態保護和文化旅游。

（二）立足比較優勢發揮，做好戰略性經濟區布局

圍繞提升產業鏈上下游聯動、跨產業滲透水平推進產業園區優勢集聚、分類改革，形成中心城區與專業區縣優勢互補、分工協作的區域經濟發展格局。圍繞特色產業、主導產業，探索建立飛地經濟、園區合作、指標置換等協同發展新機制，積極推動產業要素集聚，促進園區向主導產業明確、產業鏈條完善、綜合配套齊備的方向發展，支持各縣按照“一區多園”的要求加快轉型升級，培育具有核心競爭力的產業集群，進而逐步向城市綜合功能區轉型。分區域來講，以神木為中心的北部區域，要以建設新型現代化城市為目標，堅定不移推進“12363”煤化工發展戰略，圍繞煤炭分質利用、煤制甲醇—烯烴及下游、煤制芳烴—乙二醇—聚酯、煤制油、煤基高端化工、氯堿化工等產業鏈，打造“煤頭化尾”的全國現代煤化工產業示范區;要以創建能源革命示范區為抓手，提前布局氫能、甲醇汽車等新能源產業，打造千億元鋁鎂新材料基地、千億元氫能全產業鏈示范基地，打造榆林向北融入呼包鄂榆城市群的門戶。以靖邊為中心的西部區域，要依托青銀國家綜合交通通道建設，大力推動煤油氣鹽綜合利用及向下游精細化工產業延伸，發展油氣開采儲運、煤炭開采運輸等相關配套產業。大力發展新能源和綠色環保產業，打造全國油氣煤鹽綜合利用示范基地。結合靖邊智能無人測試基地、定邊中國飛行綜合試驗基地，大力發展智能無人和航空服務為主的航空航天產業，打造榆林向西發展門戶。以綏德為中心的南部區域，圍繞推進榆米綏一體化建設，重點發展小雜糧、馬鈴薯、大漠蔬菜、紅棗、羊肉、山地蘋果、中藥材等特色優勢產業，推動特色農產品精深加工、中藥材加工、健康食品制造等產業，打造西部農副產品加工基地。發揮臨黃生態、景觀與文化優勢，依托重點景區及其周邊城鎮，支持田園綜合體建設，大力發展休閑農業、康復養生、精品民宿等新業態，打造沿黃特色生態產業集群，促進南部六縣生態文明與經濟社會協同發展，打造陜北文化中心與榆林向南發展門戶。

（三）完善空間治理體系建設，夯實發展基礎

規范區域規劃編制管理，完善區域規劃編制、審批和實施工作程序，實行區域規劃編制審批計劃管理制度，進一步健全區域規劃實施和評估機制。建立區域發展監測評估預警體系和評價指標體系，為區域政策制定和調整提供參考。加快建立區域發展風險識別和預警預案制度，預先防范和妥善應對區域發展風險。實行差別化的區域政策調控機制。按照主體功能區要求，對重點開發地區、生態脆弱地區制定差異化政策，對縣（縣級市、區）實行差別化考核。建立區域均衡的財政轉移支付制度及稅收制度。根據縣市區財力差異情況，調整完善市對縣級一般性轉移支付辦法，加大均衡性轉移支付力度，規范市對縣區專項轉移支付資金管理，推進市以下財政事權和支出責任劃分改革，逐步提高縣（市、區）基本財力保障水平。搶抓國家實施交通強國戰略機遇，依托區域交通樞紐優勢，積極連通國家大通道，全面優化市域交通運輸體系，按照貨物多式聯運、旅客聯程運輸，統籌規劃各種運輸方式基礎設施空間布局和建設時序，建立立體高效的綜合交通運輸體系，打造全國性綜合交通樞紐城市和區域現代物流中心。實施統一的市場準入負面清單制度和公平競爭審查制度，打破行政性壟斷，進一步優化營商環境。全面放寬城市落戶條件，完善配套政策。推動建立城鄉統一的建設用地市場，完善承包地所有權、承包權、經營權三權分置制度，完善城鄉建設用地增減制度和低效閑置土地退出機制。進一步完善自然資源資產有償使用制度，建立健全用水權分配與交易制度，拓寬公共資源交易平臺職能，推進碳排放權、水權、電力市場化交易。完善“平價煤”和重大項目要素優先保障管理辦法。

（四）嚴保民生底線，推動發展福祉全民共享

完善基本公共服務均等化機制。調整完善轉移支付體系，基本公共服務投入向貧困地區、薄弱環節、重點人群傾斜，增強縣級財政基本公共服務保障能力。完善市與縣市區財政事權和支出責任劃分，規范轉移支付，逐步縮小南部、北部、西部經濟發展與基本公共服務的差距。建立公共服務合作機制，加快教育合作發展，加強醫療衛生聯動協作。完善勞動就業跨城鄉流轉銜接制度。建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規模配置。圍繞破除貧困代際傳遞深化教育、醫療、就業、搬遷等后續扶持政策，強化市級扶持、區域幫扶、中省企業幫扶、人才幫扶的“四位一體”工作機制。創新區域協調發展專項資金，整合市本級振南專項資金、南北對口幫扶資金、沿黃生態城鎮經濟帶專項資金、以工代賑專項資金為區域協調發展專項資金，統籌用于區域發展后進地區。深入實施蘇陜扶貧協作機制。開展產業合作，落實支持優惠政策，做好貧困人口就地就近就業和跨省穩定就業。深化鎮村、企村、醫院、學校結對幫扶，擴大消費扶貧，實施攜手奔小康行動。進一步深化縣區揚榆學校結對幫扶工作，全面開展教師交流培訓。按照縣際公平、權責對等、試點先行、分步推進原則，加快建立橫向生態補償機制，出臺《榆林市流域上下游橫向生態補償實施方案（試行）》，建立黃河流域生態補償機制管理平臺，在境內流域開展上下游生態補償工作，鼓勵受益地區與保護地區通過資金補助、對口協作及共建園區等方式實施流域橫向生態補償。圍繞能源資源開發利用，探索建立市內碳排放大戶排放權抵消機制，創設資源收益與補償綜合改革試驗區，探索可持續發展準備金制度，試行礦產資源稅收分成改革，開展優質優勢產能置換轉移。

（五）全面擴大開放提振外向資源集聚能力，建設內陸開放高地

發揮比較優勢協調區域發展能力，推動縣域明確發揮縣域經濟錯位比較發展，實現產業優化。打通榆林至內蒙古滿都拉、二連浩特和西安自貿區口岸通道，建設跨境貿易電子商務平臺，推動特色農產品、能源化工等出口加工產業基地化、鏈條化發展。爭取設立“中歐班列”榆林分站，優化提升榆林煤化保稅倉庫功能，積極申報榆林綜合保稅區，創設陜西自貿區榆林能源化工協同創新區。加強組織開展與京津冀、長三角、珠三角、環渤海對口協作。抓住黃河流域發展上升為國家戰略的機遇，共建黃河“幾”字灣都市圈。編制黃河流域文化旅游高質量發展規劃，以打造石峁遺址、長城沿線國家文化公園為抓手，發展黃河流域文化旅游產業，挖掘黃河文化“榆林元素”。著力推進榆林與西安資源要素整合、產業耦合，促進兩地生產要素有序流動和優化配置。推動呼包鄂榆城市群一體化發展，加快陜蒙合作試驗區建設，強化與周邊區域城市的協調聯動。

（作者單位：榆林市發展和改革委員會）