我國社區養老服務情況調研報告

國家發展改革委體改所社會調查課題組

隨著我國人口老齡化不斷加深，健全養老服務體系日顯迫切，尤其是要充分發揮社區的基本依托作用，加強社區養老服務。目前我國社區養老服務的供給和需求狀況如何？社區養老服務面臨哪些短板？為回答這些基本問題，2019年6—8月，體改所社會調查課題組對全國12個省（市、自治區）的213個城鄉社區（其中城鎮社區190個、農村社區23個）①進行了實地問卷調查。現將調研情況報告如下。

一、社區老年人養老基本情況

（一）在養老方式上，家庭自我照顧仍然是社區老年人的主要養老方式;農村社區中社區居家養老的老年人比例明顯低于城市社區

關于社區老年人目前的養老方式，調查分析表明，就213個受訪社區來看，家庭自我照顧的老年人比例平均為85.2%，社區居家養老的老年人比例平均為7.8%，機構養老的老年人比例平均為5.8%。

比較來看，農村社區中，社區居家養老的老年人比例平均為2.4%，城市社區平均為8.3%，后前比前者高5.9個百分點。

（二）在生活來源上，目前社區老年人的主要生活來源是養老金、子女供養和以往積蓄;農村社區老年人的首要生活來源仍然是子女供養

關于社區老年人的主要生活來源，調查顯示，在受訪社區中，92.9%的社區其老年人主要依靠養老金，87.3%的社區其老年人主要依靠子女供養，59.0%的社區其老年人主要依靠以往積蓄。其他來源包括退休后繼續工作的收入（19.8%）、最低生活保障（19.8%）等。

另外，受訪社區其老年人享有基本醫療保險的人數比例平均高達95.7%;其中有58.2%的社區其老年人100%享有基本醫療保險。

分城鄉看，農村社區老年人最主要的生活來源是子女供養，占比為78.3%，其次是養老金，占比為73.9%;而城市社區老年人最主要的生活來源是養老金，占比為95.2%，其次是子女供養，占比為88.4%。

二、社區養老服務供給狀況

（一）從養老服務機構看，目前僅有四成社區擁有專門的養老服務機構;農村社區在養老服務機構和場所配置上明顯落后于城市社區

調查顯示，在受訪社區中，98.6%的社區有專門的社區服務機構（如服務中心、服務站等）。在有專門服務機構的社區中，91.5%的社區其服務機構能提供老年人服務。

但是，只有42.7%的社區有專門的養老服務機構（如日間照料中心、托老所等），57.3%的社區目前沒有。分城鄉看，城市社區中有專門養老服務機構的占43.2%，比例高于農村社區的39.1%。

關于社區養老服務機構能否為外來老年人（非本市戶籍老年人）提供服務，在有專門養老服務機構的社區中，“經常提供”的社區占61.8%，“有時提供”的占19.1%，“很少提供”“不提供”的分別占10.0%、9.1%。可見，在社區養老服務機構均等覆蓋外來老年人方面仍需加力。

另外，85.0%的社區有專門的老年活動中心。但城鄉差距比較大，城市社區中有專門的老年活動中心的占86.8%，農村社區的這一比例為69.6%，比前者低17.2個百分點（見表1）。

（二）從社會力量參與看，不到三成的社區常年有社會性服務機構提供社區養老服務;農村社區中社會性服務機構參與情況更為滯后

關于是否有社會性服務機構、社會團體等到社區提供養老服務，表示“常年有”的社區僅占28.2%，“有時有”的占36.6%，“很少有”的占16.4%，“沒有”的占18.8%。其中“很少有”“沒有”合計占35.2%。分城鄉看，農村社區中表示“沒有”的社區達到30.4%，明顯高于城市社區的此項比例（17.4%）。這表明社會力量參與提供社區養老服務還很不夠，農村社區更是短板。

（三）從志愿服務看，社區養老服務志愿活動得到較大程度普及，但覆蓋面和服務質量仍需要不斷提高

關于社區是否開展為老年人免費服務的志愿活動或義工活動，表示“經常開展”的社區達到70.4%，“有時開展”的占24.4%，“很少開展”“從未開展”的分別占4.2%、0.9%。可見，社區養老服務志愿活動得到較大程度普及，但在覆蓋面上仍有進一步提升的空間，志愿服務的質量也需要不斷提高。

（四）從服務內容看，目前社區大多都能為老年人提供休閑、醫療保障、精神慰藉等服務，但能提供老年人食堂、康復護理、基本生活照料、緊急救援等服務的社區比例較低

關于社區各類機構能為老年人提供哪些服務，調查發現，能提供休閑服務的社區比例最高，達到88.5%;其次是醫療保障，能提供的社區占70.8%;再次是精神慰藉，能提供的社區占62.7%。但是，能提供老年人食堂、康復護理的社區分別僅占27.8%、28.7%，比例相對最低;能提供基本生活照料、緊急救援的分別占僅37.3%、38.3%;能提供日間照料的占44.5%。

（五）從上門服務看，目前能為老年人提供上門護理、送餐、日間照料、代購物品等服務的社區比例較低

關于社區各類機構能為老年人提供哪些上門服務，調查發現，能提供上門精神慰藉的社區占71.4%，比例最高;能提供上門巡診、上門家政服務的社區分別占58.3%、54.8%;能提供上門日間照料、上門代購物品的社區均占40.2%;能提供上門護理、上門送餐的分別僅占29.6%、32.2%。

三、社區養老服務需求及滿足狀況

（一）從服務內容需求看，目前社區老年人需求較大的是醫療保障、基本生活照料、康復護理、文化娛樂、老年人食堂等服務

關于社區老年人目前需求較大的養老服務內容，調查顯示，需求最大的是醫療保健，59.9%的社區反映其老年人較需要;其次是基本生活照料，44.3%的社區反映其老年人較需要;然后是康復護理、文化娛樂、老年人食堂，分別有35.4%、31.6%、31.1%的社區反映其老年人較需要。

（二）從上門服務需求看，目前社區老年人需求較大的是上門巡診、家政服務、康復護理、日間照料等服務

關于社區老年人目前需求較大的上門服務，調查顯示，需求最大的是上門巡診，61.3%的社區反映其老年人需要;其次是家政服務，49.1%的社區反映其老年人需要;再次是康復護理、日間照料，分別占38.7%、34.9%;然后是精神慰藉、送餐上門，分別占30.7%、26.4%。

（三）從醫療服務需求看，目前社區老年人需求較大的是家庭醫生、專業康復護理、慢性病診療等服務

關于社區老年人需求較大的醫療服務，調查顯示，需求較大的是家庭醫生、專業康復護理、慢性病診療，分別有48.4%、46.9%、45.1%的社區反映其老年人需要;然后是健康咨詢、陪同看病、安裝緊急呼叫器，社區占比分別為38.0%、33.3%、31.0%。

（四）從需求滿足角度看，目前只有1/3的社區能較大程度滿足老年人養老服務需求;社區現有養老服務設施的應用率有待提高

關于社區老年人的養老服務需求有多大比例能在社區得到滿足，調查顯示，35.2%的社區反映“大部分”需求能在社區得到滿足，也就是說這部分社區能較大程度滿足老年人需求;20.7%的社區反映“大約一半”;反映“少部分”“極少部分”的分別占26.8%、17.4%，合計達44.2%。這表明，社區在養老服務體系中的依托功能有待進一步增強。

社區現有養老服務設施的應用情況如何呢？在有專門老年活動中心的社區中，“大部分老年人會參與”老年活動中心活動的社區占32.4%;“大約一半老年人會參與”的占28.1%;“少部分老年人會參與”“極少數老年人會參與”的分別占34.6%、4.9%，合計達到39.5%。這從一個角度反映出，社區現有養老服務設施的應用率有待進一步提升，尤其要在更好滿足老年人需求方面下功夫。

（五）從供需對接短板看，社區反映，社區在養老服務方面存在的最大不足是缺乏養老服務機構

關于社區在養老服務方面存在的最大不足，調查顯示，49.8%的受訪社區反映是缺乏養老服務機構，比例明顯高于其他選項（見圖1）;其他還包括養老服務設施設備不健全（15.0%）、醫療服務和養老服務尚未有效結合（9.4%）等。

四、結論與建議

（一）主要結論

一是人民群眾對社區養老服務的需求日益上升。調查顯示，家庭自我照顧仍然是老年人的主要養老方式。雖然中國人家庭觀念濃厚，現代家庭依然能發揮一定的社會保障功能，但調查表明，群眾對于醫療健康、康復護理、文化娛樂等健康老齡化的服務需求日益上升，這顯然是家庭無法有效承擔的，需要主要通過社會化、專業化服務來滿足。隨著家庭規模小型化、傳統照料功能弱化，老年人的基本生活照料、膳食保障等需求滿足，也需要通過社會化服務進行協助。社區是群眾生活的共同家園，依托社區提供養老服務具有天然的便捷性優勢。群眾養老服務需求升級，迫切要求加快發展社區養老服務。

二是缺乏社區養老機構是目前社區養老服務存在的突出問題。調查發現，目前僅有四成社區擁有專門的養老服務機構。我國以往養老機構發展政策注重床位數的擴張，導致規模化養老機構占據主體，社區嵌入式、小型化養老機構發展嚴重不足。社區嵌入式養老機構既能提供專業化養老服務，為家庭自我照顧提供重要補充和支撐，又具有臨近家庭、維系社區交往和情感的優勢，深受群眾歡迎，應成為養老機構發展的重要方向。

三是社區養老服務內容供需不匹配問題亟待破解。調查發現，盡管社區養老服務得到一定發展，目前大多社區都能為老年人提供休閑、醫療保障、精神慰藉等服務，但是，對于社區老年人需求較大的基本生活照料、康復護理、老年人食堂等服務，包括巡診、家政、康復護理、日間照料等上門服務，能夠提供的社區比例較低，供給遠不能滿足。目前只有1/3的社區能較大程度上滿足老年人養老服務需求。而且，社區現有養老服務設施的應用率、滿足群眾需求的針對性有待提高。

四是社會力量參與提供社區養老服務嚴重不足。鼓勵和支持社會組織、企業等社會力量參與，是擴大和優化社區養老服務供給的重要途徑。但調查顯示，僅有不到三成的社區常年有社會性服務機構提供社區養老服務。這要求進一步降低社會力量參與社區養老的準入門檻，加大相關政策支持力度。另外，志愿服務應成為社區養老服務的重要組成，調查表明，社區養老服務志愿活動得到較大程度普及，但覆蓋面仍有進一步提升的空間，服務質量也需要不斷提高。

五是社區養老服務發展城鄉差距顯著。調查發現，農村社區在養老服務機構和場所配置上明顯落后于城市社區;在社會力量參與社區養老方面，農村社區更為滯后;農村社區中社區居家養老的老年人比例也明顯低于城市社區。在人口城鎮化快速推進過程中，農村產生了大量留守老人，農村家庭在養老照顧方面的功能明顯弱化，迫切需要強化農村社區的養老依托功能。為此，應將加快發展農村社區養老服務作為鄉村振興的重要任務。

（二）對策建議

第一，完善需求導向的社區養老服務供給機制。以滿足社區居民養老服務實際需求為根本導向，建立完善養老服務需求征集機制，通過居民需求調查、社區議事會、民情懇談會等形式和載體，及時收集、分析、掌握社區養老服務需求信息。目前應將醫療衛生、基本生活照料、康復護理、文化娛樂、老年人食堂等服務，作為社區養老服務供給的重點。健全以社區居民滿意度為主要衡量標準的社區養老服務評價機制，并通過第三方組織評估，加強評估結果的運用，提高社區養老服務評價的科學性、客觀性和有效性。

第二，建立社區養老服務分類供給機制。制定社區養老服務分類供給清單，其中包括基本公共服務、非基本公共服務、經營性服務和志愿服務，分類完善社區養老服務標準體系和評價體系。分類理清社區養老服務供給中政府、社會、市場的職能邊界，社區養老基本公共服務出資責任主體在政府，非基本公共服務出資責任在政府和社區等，經營性服務出資責任主體為居民個人，志愿服務由志愿參與主體出資。社區養老服務生產主體可以是社會組織、企業、事業單位、社區自治組織、個人等。

第三，加大對社區養老服務的政策支持力度。放寬準入，引導社會力量廣泛參與社區養老服務。鼓勵發展具備全托、日托、上門服務等綜合功能的社區養老機構。依托“互聯網+”提供“點菜式”就近便捷養老服務，支持連鎖化、綜合化、品牌化運營。優化財政支持養老服務業發展的支出結構，相關資金更多用于支持社區養老服務。加大對社區養老服務的場地、稅費、人才等支持力度。加強養老、醫療、社會救助、扶貧等政策在社區層面的協同聯動;加快完善分級診療制度，推行長期護理保險制度，為社區開展醫養結合養老服務提供條件。

第四，加快健全功能齊全的社區養老服務機構體系。以綜合為老服務中心為重點，建立完善街鎮綜合服務圈，統籌各類為老服務資源，為老年人提供包括社區托養、醫養結合、生活照料、文化娛樂、緊急救援、家庭支持、服務咨詢、質量投訴與建議等在內的“一站式”服務。以日間服務機構為重點，建立完善社區托養服務圈，為社區老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉等日間服務。以標準化老年活動室為重點，完善居村活動圈，為廣大老年人提供社區活動場所。建立完善老年人助餐服務網點;鼓勵餐飲企業通過電話送餐、互聯網送餐等方式拓展服務范圍，將服務下沉到社區。

第五，著力補好農村社區養老服務短板。加快提高農村社區養老服務設施覆蓋率，統籌利用好村級集體經濟收入、政府投入和社會資金，整合利用村級組織活動場所等現有設施和場地，綜合采取新建配套、改建擴建、資產劃轉、購置租賃等方式，加快推進農村社區養老服務設施建設。促進城鄉社區養老服務項目和服務標準有機銜接，推動城鄉社區養老基本公共服務均等化。加大力度鼓勵和引導社會組織、企業等社會力量參與提供農村社區養老服務。

注：

①基于相關統計資料，在全國縣級以上城市中，以PPS方法，隨機抽取24個城市，分布于12個省（市、自治區）;在每個抽中城市中，隨機抽取8個城市社區、1個位于城郊的農村社區，每個社區發放1份社區問卷，由社區書記或主任（含副職）填答，最終回收有效問卷共213份。

（執筆人：胡杰成，國家發展改革委體改所社會調查室主任、副研究員。課題負責人：銀溫泉、胡杰成）