扶貧工程ＰＰＰ模式的法律問題及其規制路徑

劉輝

摘要：扶貧工程PPP模式提高了傳統扶貧資源的配置效率，為脫貧攻堅項目建設爭取到了資金支持，充分激發了社會資本活力，拓展了社會資本精準扶貧能力，緩解了政府財政資金壓力。但是，扶貧工程PPP模式也存在一定的法律問題，比如缺乏專門立法、對社會資本的評估和監管體系缺失、爭議解決途徑不暢等。應當通過完善扶貧工程PPP模式的相關法律制度，對社會資源加強有效評估和監管，激勵社會資本參與扶貧項目，同時提升社會資本參與扶貧項目的規范性、實效性和可持續性，為全面打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略助力。

關鍵詞：扶貧工程;脫貧攻堅;PPP;社會資本;鄉村振興

中圖分類號：D922.182? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）04-0156-006

一、問題的提出

PPP模式（Public-Private Partnership），即政府和社會資本合作，是一種能夠有效調節社會公共產品供給能力，讓人民群眾得以享受優質公共服務的模式，其主要方式是鼓勵、引導社會資本參與公共服務體系建設。[1]我國PPP模式的實踐始于1984年深圳沙角B電廠項目，并分別于1997年和2003年兩次在全國范圍內掀起PPP的熱潮。[2]2013年11月召開的黨的十八屆三中全會提出了“鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的發展理念，我國PPP發展得以重整旗鼓，2014年也因此被公認為我國的“PPP元年”。2015年11月，《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》）發布，文件指出，要充分發揮財政資金在扶貧開發中的引導作用，積極推廣政府與社會資本合作等模式，引導企業設立產業投資基金，運用市場化運作方式，吸引企業到貧困地區從事資源開發、產業園區建設等。

精準扶貧包括產業扶貧、就業扶貧、醫療扶貧、教育扶貧、易地搬遷和兜底保障等多個領域，其中教育扶貧、醫療扶貧、就業扶貧和兜底保障等領域依靠政府部門可基本達到扶貧目標，但對于農村基礎設施建設、產業扶貧和易地搬遷等領域，基于其資金需求量大、建設周期長和投資回報率低等性質，僅靠政府部門財政資金投入，難以完成扶貧任務。基于此，扶貧工程PPP模式應運而生。2020年是打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的決勝之年，扶貧工程PPP項目在助力脫貧攻堅、鄉村振興戰略實施方面起到了重要的推動作用。在扶貧工程PPP發展探索的幾年里，全國各地區在扶貧開發實踐中都或多或少引入了PPP模式，在一定程度上提高了傳統扶貧資源的配置效率，為脫貧攻堅項目建設爭取到了資金支持，部分地區甚至取得了突出的扶貧成效，提高了社會資本精準扶貧能力。但是，在PPP模式下，無論是風險負擔、利益共享，還是監管評估，都對項目的協同運作提出了更高的要求。當前，亟須在扶貧工程PPP模式的關鍵領域，特別是PPP模式立法、社會資本能力建設、利益聯結機制等方面加強頂層設計，通過政府職能的善治轉變、扶貧方式方法的創新，為社會資本與精準扶貧融合營造優越的政策環境，充分釋放社會資本的溢出效應。[3]本文旨在通過對扶貧工程PPP運營模式的實踐考察，聚焦扶貧工程PPP運營中的法律問題進行探究，并提出相應的規制路徑。

二、扶貧工程PPP模式的主要類型

（一）BOT（Build-Operate-Transfer）模式

BOT模式，即“建設-經營-轉讓”模式。實踐中一般通過公開招標確定社會資本方，由社會資本方單獨或與代表政府部門的單位共同出資設立PPP項目公司，由組建的項目公司在PPP項目合同約定的合作期限內完成對項目的投融資、建設、運營和移交等相關工作，合作期滿后，將項目設施無償地移交給政府或其指定機構。典型案例有河南省商丘市寧陵縣扶貧基礎設施提升PPP項目、陜西省寶雞市陳倉區生態旅游扶貧PPP項目和河南省南陽市內鄉縣貧困村公共基礎設施建設PPP項目等。寧陵縣扶貧基礎設施提升PPP項目主要內容為市政工程建設，包括雨水管網、污水管網和橋涵工程等，項目期限為17年（其中建設期2年，運營維護期15年）。該項目由社會資本單獨出資成立項目公司，采用“建設-經營-轉讓”模式，項目合作期限屆滿后，無償移交給政府部門。陳倉區生態旅游扶貧PPP項目中，由區政府將部分生態旅游資源在一定期限內（30～40年，其中3～5年為無償建設期）交由社會資本方開發、管理和經營。景區建設完畢投入運營后，營業收益按照比例在政府部門和社會資本方之間進行分配（政府方49%，社會資本方51%），同時，在合作期限內，景區按照項目合同約定吸納貧困戶就業，支持并協助貧困戶發展旅游經濟產業，合作期限屆滿后，社會資本方將項目無償移交給政府部門。

（二）BOO（Building-Owning-Operation）模式

BOO模式，即“建設-擁有-經營”模式。與BOT模式相同的是，BOO模式也是通過融合社會資本進行扶貧項目建設，但其最重要的區別在于，BOT模式中項目合作期限屆滿后，社會資本方必須將項目設施移交給市政府部門，實際上項目的自始至終的所有權都不屬于社會資本方，而在BOO模式中，項目所有權無須移交給政府部門。典型案例有廣西壯族自治區河池市巴馬瑤族自治縣國家儲備林扶貧PPP項目和貴州省遵義市桐梓縣枕泉翠谷森林康體養老中心建設及旅游扶貧PPP項目等。其中，巴馬縣國家儲備林扶貧PPP項目公司建立了“林權抵押+風險準備金+林業保險”的風險防控機制，兩期累計獲得了國家開發銀行共計300億元的項目貸款，貧困戶通過向項目公司流轉林地、在項目公司務工等途徑獲得了較為可觀的綜合收益。桐梓縣枕泉翠谷森林康體養老中心建設及旅游扶貧PPP項目中項目公司在履行了開發、管理和經營項目設施后，在項目合作期限內，由社會資本方逐步購買政府部門持有的股權，最終由社會資本方單獨持有項目公司股份，對項目繼續進行開發、管理和經營，并取得相應的經營收益。

（三）其他模式

事實上，實踐中絕大多數的扶貧工程PPP項目采用的都是BOT模式和BOO模式，但從全國范圍來看，扶貧工程PPP項目中仍有部分項目選擇了除BOT模式和BOO模式之外的其他模式。例如：BOOT（Build-Owning-Operate-Transfer）、BTO（Build-Transfer-Operate）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）和DBT（Design-Build- Transfer）等。其中，BOOT模式即“建設-擁有-經營-轉讓”模式，該模式與BOT模式的區別在于BOOT模式社會資本方在完成項目建設后，在一定期限內享有對項目設施的所有權，期限屆滿后，將項目設施無償轉讓給政府部門。BTO模式即“建設-移交-運營”模式，其與BOT模式的區別在于，社會資本方在完成項目設施建設后，即將項目移交給政府部門，再由政府部門授予社會資本方經營該項目的合同，由社會資本方在一定期限內經營管理項目設施。TOT模式即“移交-經營-移交”模式，該模式與以上幾種模式的區別在于，項目設施由政府部門進行項目規劃、融資，并完成建設，建設完畢后，通過簽訂經營管理合同的方式，將項目移交給社會資本方進行經營管理，合同期限屆滿后，社會資本方將項目交回政府部門。DBT模式即“設計-建造-移交”模式，該模式下，僅由社會資本方完成項目的前期設計和建設，完工后將項目移交給政府部門，由政府部門進行經營和管理。

三、扶貧工程PPP模式實踐中存在的法律問題

（一）缺乏專門立法以致頂層設計不足

自《決定》頒布以來，全國各貧困地區陸續出臺了相應文件，對扶貧工程PPP項目的開展提供了政策依據，國家層面也頒布了《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（以下簡稱《意見》）和國家發展改革委編制的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（以下簡稱《指南》）等政策性、指導性文件。結合財政部等國家機構和各地區的文件來看，尚存在以下問題，首先，針對PPP項目的直接立法嚴重不足，現有的一些規范性文件位階較低且各地區關于類似問題的規定并不統一。其次，現有的政策性、指導性文件內容過于原則性，可操作性較差，尤其對于政府和社會資本關系的界定、合作領域的限制和爭議解決的途徑等重點問題，均無可操作性的規定。事實上，實踐中也確因缺乏統一的扶貧工程PPP項目管理辦法，以至于滋生一系列問題，例如，在民營資本參與扶貧工程PPP項目的問題上，雖然《決定》和《指南》均指出要積極推廣政府和社會資本合作，但實踐中，一些地方政府仍然對民營企業參與優質扶貧PPP項目設置障礙，存在項目信息不對稱、名義招標卻私自定標和設置高額的項目保證金等隱形壁壘。此外，項目退出機制也缺乏相應的制度設計，對于諸如農村基礎設施建設、醫療扶貧、教育扶貧等建設周期長、項目推進難度大的扶貧工程PPP項目，社會資本方為了合理規避風險，大多希望盡早平穩地退出項目合作，而政府部門則傾向于社會資本方能夠長期穩定地運營項目，雙方需求存在矛盾，加之缺乏完善的項目退出機制，在一定程度上影響了扶貧工程PPP項目的穩定推進。

（二）缺乏過程銜接規范以致激勵性不足

對于優質的扶貧工程PPP項目，實踐中政府部門或多或少會對社會資本參與設置隱形壁壘。事實上，絕大多數的扶貧工程PPP項目都集中在農村基礎設施建設、醫療扶貧、教育扶貧領域，這些領域的扶貧工程項目基本屬于公益屬性，建設周期長、資金投入量大、投資回報率低，部分偏遠貧困地區自然環境和建設條件差，加之社會資本有天然的逐利性，以至于此類項目很難吸引社會資本參與其中。實踐中即使社會資本方參與競標，由于社會資本方和政府部門在項目合同關鍵問題上無法達成一致而終止項目招標采購，類似案例屢見不鮮。例如，在云南省文山州廣南縣扶貧公路PPP項目中，社會資本方采購連續與三位成交候選單位的確認談判均以失敗告終。[4]除以上因素之外，社會資本對項目穩定性的擔憂也在一定程度上影響社會資本參與扶貧工程PPP項目，具體而言，公益性扶貧工程的投資回報率事實上已經較低，卻仍然存在政府部門左右企業經營，影響企業決策，導致PPP項目的公司治理模式流于形式，無法保證社會資本的合法權益。實踐中還廣泛存在政府和社會資本合作過程中，由于合作期限較長，加之地方領導干部換屆而產生的“新官不理舊賬”行為，在一定程度上也影響了社會資本的投資熱情，此類政府失信行為會嚴重影響扶貧工程PPP項目對社會資本的吸引力。[5]

（三）缺乏科學評估以致有效監管不足

對扶貧工程PPP項目的實踐情況開展績效考核，是總結經驗、推廣優質項目的有效手段。利用構建全方位監督體系與專業評估相結合，協同考核扶貧工程政府和社會資本合作項目的運營成果是必然選擇。經過實踐考察發現，在扶貧工程PPP項目立項、招標到最終的運營和退出階段，均存在政府部門對社會資本的評估和監管體系缺失的情形。例如，河南省南陽市內鄉縣貧困村公共基礎設施建設PPP項目，當地政府聲稱該項目經過嚴格的可行性研究和社會資本方的篩選，確定了某具有雄厚經濟實力的上市公司作為社會資本方參與項目建設，然而在項目推進過程中，政府接到項目施工隊舉報，舉報人稱該上市公司實際上在未進行任何投資的情況下將該項目轉包給其他公司，接受公司也在未支付任何項目工程款的情形下，將項目再次轉包給當地102個村的88個施工隊，收取施工隊的工程保證金，要求工程隊墊資開展項目建設，且違反合同約定，不按期支付工程款和員工工資。接到群眾舉報后，南陽市委進行了詳細的調查，并給出了調查結論，回復顯示，在該上市公司承接內鄉縣貧困村公共基礎設施建設PPP項目后不到半年時間，即出現重大財務風險和股市動蕩，引起了各大銀行的關注，該項目的融資進程受到嚴重影響。[6]正是由于此類問題在實踐中反復出現，財政部和地方各政府也相應出臺了文件，要求開展不符合規定的扶貧工程PPP項目清理工作?？梢园l現，政府部門在確定扶貧工程PPP項目的社會資本方時，競爭擇優的程序和流程并不完備，部分地區把標價作為首要考慮因素，忽略了對社會資本方資歷、經營業績和企業信用的綜合考察。此外，即使在項目建設和運營過程中，部分政府部門亦缺乏對社會資本方的監督和考核，扶貧工程項目事關國家扶貧資金的有效利用，事關貧困戶的根本利益，并非完成招標工作就可以將其完全交由社會資本方獨自運營，若政府部門切實履行了監督和監管職責，社會資本方違約層層轉包，發生重大財務風險等嚴重影響項目推進的情形應當在前期就會被發現，政府部門即可及時中止項目推進，避免產生更大的項目損失。

（四）缺乏操作細則以致爭議解決效率不足

《意見》和《指南》等政策性和指導性文件對扶貧工程PPP項目的規定都過于原則性，操作性較差，在爭議解決方面也缺乏細節規定，對扶貧工程PPP項目爭議的法律適用問題、處置程序問題并未列明詳細內容。例如，對于扶貧工程PPP項目合同的性質，究竟是屬于民事合同、行政合同或是兼具民行性質的合同，理論和實踐中均無一致意見，這也將導致在政府部門和社會資本方履行項目合同中發生爭議時，圍繞法律適用和訴訟程序的選擇問題可能會產生新的糾紛。此外，關于爭議處理方式，實踐中對于究竟選擇訴訟程序還是非訴程序同樣也未形成統一意見。有學者認為，對于扶貧工程PPP項目，基于其公益性質，并兼顧貧困戶的合法權益，在政府部門和社會資本方發生爭議時，宜采取平等協商、專家仲裁等方式解決。[7]也有學者認為，政府部門和社會資本方發生爭議時，無論是通過訴訟途徑還是非訴途徑，都很難有效解決爭議。為避免政府部門和社會資本方因項目合作發生爭議，應當通過更為嚴格的事前深入調研、事中過程監管以及事后專業評估等手段提高扶貧工程PPP項目可行性，而不是僅依靠事前形式上的行政許可等審批手段確定社會資本方后即放松對項目的監督和監管，以至于雙方之間產生爭議。[8]

四、扶貧工程PPP模式的法律規制路徑

（一）及時增加專門立法的供給

堅實的法律制度保障是扶貧工程PPP模式穩健推進的重要保證，能夠提高社會資本方參與扶貧工程PPP項目的積極性，明確法律責任和爭議解決途徑。首先，應當加快我國PPP模式的立法進程，只有在PPP模式的監管立法較為完備的前提下，才有可能進一步依照扶貧工程的特殊性，細化法律規定，協調好相關部門的法律職責，統籌推進扶貧工程PPP項目進程。同時，應當對現有的國家層面和各地區自行頒布的扶貧工程PPP項目相關法律文件進行梳理，對于國家層面的指導文件，應當進一步細化規定，各地區可根據自身地理區位因素和經濟發展水平，在國家層面的法律規定基礎上進行變通規定，強化現有法律體系與PPP項目推廣和應用之間的銜接和協調。此外，對于扶貧工程PPP項目可通過制定統一管理制度及相關優惠政策予以規范。在土地、稅收、投資、信用貸款、審批手續等方面給予政策支持的同時，政府部門還可以通過制定推動貧困地區PPP項目建設的相關規章制度，營造優良的扶貧工程PPP項目投資和制度環境，提升社會資本方參與扶貧工程PPP項目的積極性。與此同時，通過推動扶貧工程PPP項目相關法律制度的完善，有利于明確政府部門和社會資本方在項目合作進程中的權利義務，更好地發揮政府作為扶貧工程PPP項目監督者和合作者的角色作用，為社會資本方吃下一顆“定心丸”，充分激發社會資本參與扶貧工程PPP項目建設的積極性，進而提升公共產品和服務的供給質量和效率，更好地實現政府對社會資本參與扶貧工程PPP項目建設的引導和推動作用。

（二）深化協同規則之間的銜接

如前文所述，對于農村基礎設施建設、醫療扶貧、教育扶貧等領域的扶貧工程PPP項目，多種因素決定了其對社會資本的吸引力較低，但并非建設周期長、資金投入量大的項目都沒有投資價值，即使投資回報率較低，但畢竟扶貧工程項目兼具公益性質，社會資本方也會考慮項目本身對企業信譽和形象的影響，只要項目有一定收益，且能夠給企業樹立正面形象，社會資本方也會拋出橄欖枝。綜合來看，政府部門應當通過設定一定優惠性政策，在保證項目順利實施的情況下，為企業爭取一定的項目收益。通過設置寬松的稅收優惠對社會資本進行政策傾斜，一方面，可延長企業所得稅優惠期限，主要原因在于，扶貧工程多屬于公共基礎設施項目，而國家對于該領域的企業設置了“三免三減半”的稅收優惠政策，如果能在優惠期限上加以延長，將會有效調動社會資本方參與扶貧工程PPP項目的積極性。另一方面，在項目融資環節，也應當擴大對社會資本融資的稅收優惠力度，目前，對于銀行貸款和融資租賃等融資方式，國家并未給予企業力度較大的稅收優惠政策，有關資產支持證券類的融資方式甚至并未提供明確的稅收優惠政策。政府如果能夠在融資稅收政策方面，為社會資本方提供力度較大的優惠，將會顯著提高企業參與扶貧工程PPP項目的積極性。

此外，在項目收益分配上也應當對社會資本方給予一定傾斜。扶貧工程PPP項目本身具有較為明顯的公益性質，項目本身投資回報率普遍較低，若政府部門在收益分配上設置不合理的要求，則更會降低社會資本方進入項目的積極性。故在保證項目順利實施的情形下，可適當在項目收益方面對社會資本方給予一定傾斜。

（三）提升科學評估對監管的助力

實踐中，政府部門在確定扶貧工程PPP項目的社會資本合作方時，往往過于看重標價，忽視了對社會資本方資歷、經營業績和企業信用的綜合考察。項目運營階段，缺乏對社會資本方的監督和監管，難以及時發現并排除項目運營風險，在一定程度上損害了國家利益和貧困戶的切身利益。基于此，應當通過以下方式構建政府部門對社會資本的評估和監管體系。首先，在項目招投標階段，應當科學研究、制定項目招投標指導文件，將合作方式、合作內容、項目建設標準、利益分配和責任負擔嚴格細化，形成操作性較強的指導文件。篩選項目合作方時，結合評標專家組成員意見，綜合考慮社會資本方資歷、經營業績和企業信用，切忌僅關注標價，合理確定合適的項目合作方。其次，在項目合作過程中，建立全方位監管體系，關注項目推進進程的同時，也要關注社會資本方經營業績，動態監測社會資本方經營風險，有針對性地提出關于合作項目的運營建議和意見，發現不利于項目推進的因素時，及時要求社會資本方限期解決問題，對于產生嚴重經營風險的社會資本方，應當及時研究確定是否變更或解除項目合作合同。[9]最后，應當建立完善的第三方評估體系，對項目運營進行獨立的第三方評估，彌補政府監督的不足，促進扶貧工程PPP項目穩健發展。

（四）著力促進爭議解決的實效

扶貧工程PPP模式的主要目的在于緩解政府財政資金壓力，拓寬社會資本參與精準扶貧的渠道，提高傳統扶貧資源的配置效率?；诖耍蜕鐣Y本方發生爭議時，應當秉承促進政府公共職能正常履行、保障社會公共利益如期兌現和保護社會資本合法權益的原則，選擇有效、高效的途徑化解糾紛。政府和社會資本方發生爭議的解決途徑無非訴訟途徑和非訴途徑，綜合看來，訴訟途徑耗費的人力、物力成本較高，不利于政府和社會資本方在貧困戶心中樹立良好形象。非訴訟途徑包括平等協商、仲裁等方式，通過非訴途徑解決糾紛效率相較于訴訟途徑更為靈活、高效。在政府和社會資本方發生糾紛時，可優先通過非訴途徑進行。當然，若雙方選擇通過司法途徑解決糾紛，人民法院應當遵循法律規定和當事人意愿，及時依法作出裁判。但值得提出的是，人民法院在辦理此類案件時，可以將庭前調解設定為必經程序，經調解仍無法解決糾紛的，則通過開庭審理的方式作出裁判。

五、結 語

扶貧工程PPP模式是提高傳統扶貧資源配置效率，緩解財政資金扶貧壓力，構建社會化大扶貧格局的重要方式。繼《決定》發布以來，全國范圍內掀起了扶貧工程PPP項目推廣的浪潮，為打贏脫貧攻堅戰提供了重要的資金保障，部分地區甚至取得了突出的扶貧成效。PPP模式下的扶貧工程建設是一種有效、高效、長效的實施方案，能夠節約財政資金，幫助貧困戶穩定脫貧，繼而加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化、農業農村現代化，走中國特色社會主義鄉村振興道路。當前，應當及時總結實踐經驗，完善扶貧工程PPP模式的相關法律制度，多措并舉提升扶貧工程PPP項目對社會資本的吸引力。同時，政府部門應當加強對扶貧工程PPP項目事前、事中和事后的評估和監管體系，創新政府部門和社會資本雙方爭議解決途徑，促進扶貧工程PPP項目穩定可持續發展，實現貧困人口穩定脫貧、長效脫貧、不返貧，繼而為打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略助力。

參考文獻：

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[9]査勇，梁云鳳.在公用事業領域推行PPP模式研究[J].中央財經大學學報，2015，（5）：19-25.

（責任編輯 吳 楠）