淺論行政單位預算控制

歐陽能 鄒良明

摘 要：本文在吸取、參考相關文獻的基礎上，針對行政單位預算控制體系的不足進行分析，并提出相應的對策，為改善行政單位的預算控制體系提供一些思路。

關鍵詞：行政單位;預算;管理;控制;績效

當前行政單位預算控制制度不健全、機構設置不合理、控制內容不全面、控制流程不規范、控制結果的應用流于表面，因此需要在控制體系、控制內容、控制流程、控制結果等方面加以規范，以適應我國財政體制改革的發展，為行政單位預算控制的完善提供可行的路徑。

一、行政單位預算的相關流程

1.預算編報

根據“統一領導，分級管理”的原則，我國行政單位的預算編報流程按照“二上二下”的編報程序來進行。為了確保財政預算編制的質量，每個單位都需要在預算編制工作中，保證收入和支出項目都合法合規，整個編報流程都合乎規范;保證收入事項的確實可行，必要的支出事項有充足的資金，確保行政單位日常工作順利進行。

2.預算執行

一是采用國庫集中收付制度，建立單一國庫賬戶，對國家預算資金撥繳進行集中收付。二是我國對預算資金的管理引入了電子化監控系統，實施信息化管理，對預算的項目、數量和金額進行實時監控，增加了預算執行的透明度。三是實行公務卡制度改革，行政單位人員使用專門的信用卡進行日常公務活動及費用報銷，公務消費支出用信用卡支付取代現金支付，要求公務消費具有合理性和公開性。

3.預算監督

首先，對預算編報進行審查和批準。我國的預算編報程序為層層疊加的模式，在貼合民生的同時，也將上級部門對下級部門的監督貫穿始終。其次，對預算執行情況進行監督。這是整個預算監督流程的關鍵，需要單位嚴格遵守預算執行的法律規范，在職責范圍內執行預算計劃，在保證日常公務活動經濟需要的同時增收節支。

二、行政單位預算控制存在的問題及成因

1.機構設置不合理

我國基層行政單位普遍沒有設置單獨的預算控制機構。首先，有關預算控制的決策崗位、管理崗位和監督崗位的設置存在不到位的情況，從而導致預算決策不夠貼合實際、管理存在疏漏、監督人員較少、審批流程不規范等問題。其次，內部監督部門應擁有審查建議權限，但是審查人員的權限往往低于單位領導者，起不到應有的監督作用。再次，在審批不同預算事項時，審核人員、負責人員和管理人員可能存在重復，責任的劃分不夠明確，沒有落實不相容崗位相分離原則。

2.控制內容不全面

預算控制是一個糾偏的手段，包含事前調查、事中監督和事后分析，整個過程中會涉及信息、人事和資金等因素。實踐中，行政事業單位對預算編制、預算執行和績效考評等業務的控制內容主要是約束各部門人員能夠切實履行職責，保證預算資金的合理分配和有效利用。但是預算控制中缺少信息溝通渠道建設和必要的補救措施，即缺少了對信息的溝通傳達和反饋利用的控制，從而使得預算結果出現偏差時無法采取必要的補救措施。

3.控制流程不規范

首先，預算編制項目不夠完整全面，沒有涵蓋整個單位全年所有事項;預算編制中的調查審核流程較簡略，對預算項目的立項沒有進行嚴格的事前調查，對各個部門提交的立項理由和依據審批較隨意。其次，預算執行情況與方案脫節。行政單位在預算執行過程中缺乏必要的溝通環節，注重結果而忽略過程。單位領導者與預算業務執行人員之間的溝通是單向的，執行者不能充分了解領導者的用意。單位對預算編制、預算執行和預算追加事項的審批不嚴。預算執行申請由下至上層層審批，每個流程都需要相關負責人的簽字或蓋章。即使審批流程較多，也不能進行有效的預算控制，因為審核人員并不會仔細分析每個預算事項的申請理由，也沒有具體的申請資料提交標準。最后，預算績效考評不嚴謹。大多行政單位預算績效考評以自評為主，由執行負責人在預算事項結束后提交預算績效自評報告，單位財務部門整合形成本單位預算績效自評報告，交由上級部門備案。

4.預算控制結果應用流于表面

預算控制的結果是對各個預算控制措施有效性的評價，根據評價高低查找問題所在，進一步改善控制體系。但行政單位雖然通過預算績效管理自評報告得出了預算控制體系存在的問題，也提出了整改措施，但是實際上沒有將整改措施落于實處，沒有制定新的預算控制執行標準，預算決策忽略了風險因素，對預算控制結果的應用存在形式主義，流于表面。

三、完善行政單位預算控制建議

1.健全預算控制體系

（1）建立相對獨立的預算控制體系。行政單位的預算控制是內部控制的重要組成部分，應該將預算控制目標、預算控制內容和預算控制流程與行政單位日常的業務管理進行區分，為預算項目的設立、預算執行監督和預算資金管理設置明確的標準和規范，對行政單位的預算控制活動進行明確的指導和約束，讓預算控制活動的開展有法可依，有章可循。

（2）優化獎懲制度。獎懲制度是最普遍也是最有效的約束手段。目前行政單位單位預算控制流程中的獎懲制度還不夠健全，受到建設廉潔政府的影響，行政單位不提倡或很少對優秀人員進行物質上的獎勵，而懲罰措施往往也因為各種原因不會被嚴格執行，從而出現操作流程不規范，工作隨意懈怠，監管不嚴，不求無功但求無過等情況。建議制定更加詳細的獎懲標準，明確權責范圍，加大獎勵及懲處力度，更好的發揮預算監督的作用。

2.合理設置預算控制崗位

行政單位的工作直接面向群眾，多數事務復雜且瑣碎，在工作量大處理人數又較少的情況下，工作人員自然無法面面俱到，這無疑加大了推行科學預算編制和管理的難度。建議合理分配行政單位人員編制，適當減少文書人員，增加相應的技術人才。同時，應建立起預算控制崗位的職責，做到互相牽制，互相監督。

3.增加預算控制內容

（1）完善信息溝通渠道。首先，要加大各個部門間的信息交流，提高各個預算事項的信息共享程度，完善工作交接流程，定期舉行集體工作內容報告，減少單位內各部門間的信息溝通障礙。其次，要建立專項工作小組，加強對外部合作機構的信息收集，調查審核，設置相關事項主要對接負責人，減少單位與外部的信息溝通障礙。再次，要完善信息反饋流程，簡化不必要的審核流程，擴大執行情況報告的深度和廣度，減少單位內上級與下級之間的信息缺失和溝通障礙。

（2）加強對信息化技術的利用。為了方便操作人員對數據的錄入和調用、文件的儲存和管理，必須加大對信息應用軟件的開發及維護的投入，建設融合全單位各項業務的信息管理系統，實現不同業務間的數據共通共享，自由銜接，提高控制流程的自動化程度，限制人工操作空間，最大限度減少人為因素的影響。與此同時，要重視信息安全，強化信息系統的防御能力，設置應急防御機制和突發情況保護措施，減少內部盜取信息及黑客攻擊的風險。

4.梳理預算控制流程

（1）科學規劃，統籌安排。行政單位需要對整個年度的工作進行統籌安排，加強調研，細化預算編制項目，完善預算項目庫信息。將預算具體化，提高可操作性。增強預算方案的科學性和合理性，嚴格把控預算編制的精準度，可以在減小基礎設施建設工作不良影響的同時，減少財政資金的浪費，提高資金使用效益。

（2）嚴格預算執行審核。于收入業務，要定期核對財務信息，對收入情況進行檢查并對處理出現的問題。對預算支出事項的支出審核程序，明確預算審核權力范圍及責任分配，對審核的流程及標準進行更加細致的規定，要嚴格支出事前申請審批和事后結果審核，設置明確的審批權限和級別，確保有關支出事項的申請和內部審核崗位分離，規定明確的申請標準，嚴格對申請證明資料的審批。落實事中控制，縮短預算執行報告間隔，爭取一階段一報告，確保執行進度與預算方案吻合，根據執行報告進行情況分析，及時修正。

（3）建立科學有效的預算績效管理體制。行政單位的預算績效管理，更注重的是“評”，而缺少后續的“管”。建議擴大考評范圍，進行多角度的預算績效考評，除了負責人的自評報告，增加監督人員的評價和社會公眾評價報告等，使預算績效考評更加全面客觀。同時，要細化評價標準，運用更直觀的成本、耗時和效益等指標。將預算執行報告與預算方案做誤差分析，收集金額誤差、進度誤差、調整項目及追加項目的具體次數等信息，進行原因分析。除了根據考評結果完善預算控制流程，更要吸取教訓，建立風險信息庫，為新一年預算編制及執行工作提供經驗。

5.增加信息公開透明度

增加政府預算信息的透明度可以在提高政府工作效率的同時，督促政府和官員自查自省廉政愛民。行政單位不僅僅要公開預算資金數目，使用對象和使用結果，更要在事前向公眾表明相關事項的必要性及合理性。通過增加預算信息的公開和透明度，讓民眾更加了解政府工作的內容，在民眾進行監督的同時，不僅能使政府約束自身，在兌現承諾后更有利于政府公信力的建設。

四、結語

行政單位預算控制是系統工程，能夠有效提高收集信息的可靠性、完善流暢溝通機制、準確反饋執行結果、對結果進行偏差分析并采取措施，以提高下一年預算編制的合理性。但是，目前我國行政單位預算控制還普遍存在預算編制流程簡略粗糙、審核權責不明、預算執行情況應時而變、績效考評和應急處理機制不完善等問題。因此，對我國預算控制體系的完善應先從優化控制環境入手，增強責任意識，逐步改良各項控制流程，提高行政單位預算的合理性并向績效預算控制體系發展。

參考文獻

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2.馬恩濤，齊文燕.績效預算改革：國際經驗與借鑒.財政監督，2019（18）.

3.陳晨.行政事業單位預算管理問題研究.行政事業資產與財務，2019（16）.（責任編輯：劉海琳）