廣西非貧困地區產業扶貧發展困境及路徑分析

楊二鵬 毛裕東

摘要 以北海市產業發展現狀為例，發現該地區產業扶貧存在缺乏系統指導理論體系，脫貧指標冗雜，弱化了產業扶貧作用，政府主導使市場作用難以得到充分地發揮，產業經營管理不規范和風險防控機制存在缺陷等問題。針對當前形勢，分別從宏觀、區域和微觀的角度進行了內外因分析，并提出了補充產業扶貧理論體系，建立“中心—邊緣村”產業扶貧發展理論，優化扶貧指標考核體系，轉變政府職能角色，完善市場配套設施，延伸產業鏈，優化產業經營管理，培育現代化商業組織，培育貧困戶自主脫貧，鞏固利益聯結機制等路徑。

關鍵詞 非貧困地區;產業扶貧;路徑

中圖分類號 S-9 ?文獻標識碼 A ?文章編號 0517-6611（2020）18-0253-05

Abstract Taking Beihai industrial development status as an example， we found that there is a lack of systematic guidance theory system for the industry poverty alleviation in this area， and the poverty alleviation index is redundant and the industrial poverty alleviation function is weakened. In view of the current situation，its internal and external reasons are analyzed from the macro， regional and micro perspectives， and puts forward paths such as replenishing the theory system of industry poverty alleviation，establishing the theory of centra-marginal village development of industry poverty alleviation，optimizing the evaluation system of poverty alleviation index，improving the function role of government，improving market supporting facilities，extending industrial chain， optimizing modern business organization， adopting poor households to get rid of poverty independently， and consolidating linkage mechanism and so forth.

Key words Nonpoor areas;Industry alleviation;Path

產業扶貧是指以市場為導向，以經濟效益為中心，以產業發展為杠桿，通過大力開發貧困地區特色優勢產業，提升貧困地區的自身發展能力，促進貧困地區脫貧致富的一種扶貧方式[1]。中共中央在2015年11月提出脫貧工作已經進入攻堅階段，在制定的脫貧攻堅“十三五”規劃中，把發展特色產業扶貧作為實現“五個一批”的脫貧攻堅核心，指出這是實現精準扶貧和可持續扶貧的根本途徑。廣西位于貧困程度較深的西部地區，是脫貧攻堅工作的主戰場，造成該地區貧困的影響因素主要有地理位置偏僻、邊境地區、山體連片和交通不便等。廣西非貧困地區具有廣西自然屬性的特點，同時也具有一定的特殊性，其經濟基礎和發展程度相對中、東部地區較為落后，相較于貧困地區，政策傾向、資金撥付較少，由于貧困人口的分散性，依靠自主發展的產業民林不少問題。近年來，中央和廣西投入大量的人力財力物力，前期的政策性支持、資金投入、行業部門定點幫扶和結對幫扶，使該地區貧困面貌得到明顯的改善，2015—2018年底，廣西國家級貧困縣也由33個降低到了8個，但這些貧困縣脫貧成效還不夠穩定，若要實現后期穩定增收，達到脫真貧，就必須發展產業，進而實現地區經濟發展和貧困戶收入的可持續性。在非貧困地區中，廣西北海市具有顯著的代表性，希望能夠以北海市為切入點，為類似非貧困地區和已脫貧地區產業發展提供借鑒。

1 文獻綜述

近年來，產業扶貧越來越被重視，是扶貧和銜接鄉村振興最重要的方式之一，學者分別從經濟社會效益、產業模式、個案分析和發展路徑等方面進行了不同程度的研究。

自2013年精準扶貧提出以來，各位專家學者就開始以問題為導向，注重采取定性和定量的分析法，對產業扶貧的發展路徑展開大量的研究。劉建生等[2]對影響產業扶貧成效的主要因素進行了分析，包括營銷、自然風險、產業補助和金融資金政策。付江月等[3]對貴州省黔南龍山鎮的研究，發現當前的產業扶貧主要存在帶動能力不夠、輻射范圍有限、抵御風險不能不足及未建立完善的管理機制等問題。段淇斌等[4]通過以臨夏州和政縣啤特果產業發展為例，以研究產業發展模式為主題，指出行之有效的產業模式是生計、產業扶貧與精準扶貧相結合的模式。陳鵬宇[5]以貴州省銅仁市為例，采用SWOT模型，認為產業扶貧有資金金融、農業生產技能培訓，龍頭企業培育、農產品產銷對接、農產品追溯體系、技術支撐保障和冷藏物流體系建設等路徑。王卓等[6]通過對川滇彝族貧困區的研究，采取定量分析法，發現影響產業扶貧效果主要有制度環境、資源稟賦、貧困人口素質、農業技能培訓和小額信貸等因素。陳成文等[7]通過對比國內外產業扶貧經驗和政策，發現國外在扶貧模式和保障體系方面有著較為豐富的經驗，建議在借鑒他國經驗的同時，結合我國實情，因地制宜，發展特色產業;通過發展農業專業合作組織，實現規模經營。

3.2.2 產業獎補政策限制發展規模。根據廣西下發的桂開辦發〔2018〕28號文件要求，對發展對象為縣級“5+2”、村級“3+1”種養特色產業建檔立卡貧困戶實施以獎代補，即以戶為單位，在扶持期內按照特色產業的類別，每戶每年產業獎補資金原則上累計不超過10 000元，脫貧后的貧困戶每戶每年累計不超過5 000元，對于達不到最低獎補規模的不予以獎補。如鐵山港區每個項目預脫貧戶補助最高標準是1 300元，已脫貧戶補助最高標準是1 000元，規模達到30只雞以上每只補助15元，1 300元封頂，種植優質稻0.067 hm2以上，獎補1 000元。這種獎補雖然在多渠道增加貧困戶收入，但這種實質上是一種鼓勵發展小農經濟的行為，同時由于獎補項目的局限性，一定程度上限制了創新創業及第二、三產業發展的可能。

3.2.3 產業規劃的局限性造成了種養產業結構的單一。如表1所示，北海市當前種植業的產業結構仍然是以糧食-經濟作物和養殖-肉類產品為主的傳統的二元結構，糧食-飼料-經濟作物的農牧業相協調的三元結構及其他結構形式尚未形成，依靠傳統模式在限定的范圍內原地打轉，固化的思維和單一發展方式，不管有有多少種發展模式，產品的初級化使扶貧產業永遠會處于產業鏈低端，難以滿足國民日益提高的生活質量的需求，豐富資源得不到充分挖掘，難以轉化為經濟優勢。

3.2.4 追求全面均衡發展，難以實現以點帶面。北海市根據要求，全市79個貧困村每個村都成立了農民專業合作社，不同貧困村資源稟賦、交通條件、基礎設施條件、環境要素、產業基礎和起點是不同的，均衡化發展，缺乏側重點，必然導致專項資金和人力物力的浪費。在調研中發現，非貧困村農民合作社多為“空殼合作社”，經濟基礎和資源稟賦較好的非貧困村反而處于被忽視狀態，出現本末倒置的現象。

3.3 政府主導下的產業面臨的困境

3.3.1 強政府弱市場現象比較突出。在扶貧開發的過程中，政府全權主導的情況極為常見，扶貧和開發的工作由政府全權承擔[10]。產業扶貧被政府認為是一種政治行為，扶貧工作的政治性稀釋了產業發展的市場邏輯。在北海市的產業扶貧方案的制定和實施中，市、縣區、鄉鎮、村等4級需要依據方案層層落實，并依照自上而下的層層監督和自下而上的逐級負責，產業發展的各項程序被各級政府接管，忽視了貧困戶在產業發展中的關鍵作用。

3.3.2 缺乏行之有效的產業分工，市場作用沒有得到充分地發揮。在特色產業的選取，缺乏立足于市場需求，根據地區特色，生產有競爭力的產品，缺乏從比較優勢的角度選取產業，難以實現專業化生產及合理分工，整個北海市呈現的狀態是專業化程度低、合作分工少，限制了區域經濟發展程度。由于專業化分工的缺失，同質化產品大量涌現，北海市內部地區產銷能力受限，銷往外地能力不足，導致產業創收難以達到預期效果。

3.4 產業內部經營管理不規范

3.4.1 產業欠缺中后期管理。產業不能從根本上做大做強，原因是農業產業化不僅依賴于農業資源配置情況，也取決于其他資源的開發程度對農業產業的影響。生產要素的組織水平決定著貧困村產業發展水平，產業開發程度越高，產品種類就會越多，產品的質量就更有競爭性，市場需求量就越大，但是由于政府部門只能在產業的初期階段實施投入管理，只能簡單地開發種植養殖業和打造“一村一品”，對產業的中后期管理及市場開發能力不足，貧困村的產業也就很難壯大。

3.4.2

配備經營管理人員水平不高。產業基地或新型經營主體的經營管理水平決定著產業的組織化水平，而經營管理水平的高低取決于配備管理人員的組織程度，良好的管理人員配備是保障產業扶貧效果可持續的重要途徑。北海目前的產業項目管理者主要是村里致富能人、貧困村第一書記、駐村工作隊員和村“兩委”班子領導，第一書記、駐村工作隊員和村“兩委”班子熟悉國家、地方政府的方針政策，致富能人有一定的市場經營經驗，這套組成在保證產業項目落地和實施產業初步發展上顯著的效果，但是在現代化經濟環境中仍然處于劣勢位置。

3.5 品牌農業建設力度仍需進一步加強

品牌農業的內涵就是以優質和特色求生存，以市場需求為原點，以生態安全為基礎，以工業化經營為理念，以品牌營銷為路徑，打通一二三產業，促進農業增效、農民增收、消費者受益，最終實現可持續發展的農業[11]。北海市共建立953個農民合作社，擁有認定無公害種植業農產品基地僅有24個。認定率僅有25%，認定的產品中，綠色食品6個，有機農產品1個，登記地理標志產品6個，富硒產品4個。這些產品雖質量好，但因缺少深加工，加之宣傳、營銷手段不到位，難以在競爭中取得價格優勢。受到傳統小農經濟的影響，農戶基本上都是自產自銷，很難意識到通過合作建立品牌，加之農民對農產品市場認識不夠，難以把握市場規律，競爭力不強，農民合作社的作用難以得到實質性發揮。

3.6 抵御風險意識有待進一步提高

主要表現在兩個方面的風險，一是意識和能力的風險。政策資助是國家反貧困的主要機制，但是僅通過資助只是緩解了貧困戶的收入壓力，能否脫貧的關鍵因素在于貧困戶能力的提高[12]。脫貧攻堅期內，北海市采取了實施產業獎補、小額貸款入股分紅鼓勵貧困戶發展產業增加收入，通過政策低保兜底等各項補貼，以拼湊的形式盡可能地達到年度脫貧摘帽的標準，即人均收入達到3 700元。缺乏從提升貧困戶創收能力出發的政策項目，為返貧埋下了一定隱患。二是缺乏建立完整的預警防控機制，風險預警防控機制是減少產業可能性損失的最后一道屏障。農業是高風險產業，如果沒有完善的農業保險制度，一遇到天災疫情，必將破壞整個產業的健康持續發展[6]，并且貧困戶缺乏商業保險保護意識，在保險合作中，容易處于不利位置。如北海市在2018年因遇到非洲豬瘟，保險公司以投保到期為由，拒絕繼續擔保，導致公館鎮養豬農民合作社損失嚴重。

4 路徑探索

4.1 立足地區實情，建立系統科學的產業扶貧理論體系

4.1.1 因地制宜，完善補充現有的產業扶貧理論體系。在與國家要求的“兩不愁三保障”保持高度一致的基礎上，立足于廣西自身經濟實情，稀釋簡化指標，以提高貧困戶經濟收入、改善生活條件為導向，把產業扶貧單獨列入重要位置。從整體規劃設計、利益聯結、經營管理、產銷對接、品牌打造等各個方面著手，建立符合北海實情的理論體系。

4.1.2 建立“中心—邊緣村”產業扶貧發展理論，逐步增強產業能力，實現扶貧可持續。根據村的地理位置、資源稟賦、經濟基礎、市場環境和交通條件，以北海市1縣3區為面，選取綜合條件較好的村為中心點，以條件較差的村為邊緣點，通過發展壯大產業，將中心點與邊緣點緊密連接起來，并將中心點培育成為區域內經濟增長極，筆者結合區域經濟學相關知識，在“極化—涓滴”效應的基礎上，提出打造“中心—邊緣村”脫貧發展理論，如圖1所示。該理論主要分為4個階段進行：初期階段，通過政策支持、專項資金投入，扶持所有貧困村和貧困人口較多的非貧困村，各個村相互獨立，產業結構單一，缺乏產業配套，市場就近消費，各村貧困戶家庭小規模經營，以種養初級產品為主，貧困戶依靠政策、幫扶脫貧;成長階段，經營較好的農民合作社突顯出來，分離出中心村和邊緣村，中心村產業示范基地效果明顯，農戶和貧困戶紛紛參與，生產開始走向標準化、規模化，產業配套設施逐步完善，消費市場開始走向訂單化、合同化，加大資金投入，開始延伸產業鏈，研發新產品，鄉村工業初步形成，貧困戶脫貧實現多渠道增收;成熟階段，中心村產業規模進一步擴大，并走向技術密集型產業，產品品牌化，品種多樣化，產業形成多元結構，鄉村工業形成，市場范圍進一步擴大，中心村產業鏈逐漸向周圍邊緣村子延伸，部分資源要素開始向邊緣村轉移，吸引并帶動更多貧困戶穩定脫貧;發達階段，邊緣與中心村成為緊密相連的一體，形成以中心村為核心，邊緣村協同的分工明確，產品成熟，一二三產業達到融合經濟體。經濟發展紅利通過兜底保障，使老弱病殘等弱勢貧困群體生活也得到了進一步的保障，逐步解決碎片化、條塊化的貧困現狀，貧困在這個區域實現真正意義上的消除。

4.2 優化扶貧指標考核體系，注重扶貧產業的發展

在脫貧攻堅的最后決勝階段，在“兩不愁三保障”已經得到基本解決，扶貧工作重心應逐漸向扶貧傾斜，著力發展貧困村經濟，培育貧困戶自主脫貧致富的能力，確保扶貧成效的可持續性。廣西政府要適當調整考核指標結構，優化考核指標，將精神文化需求如農家書屋、籃球場、有智能手機電腦調整為產業發展指標的細化和具體化，將人力、物力和財力集中在產業發展上來，以經濟發展提高貧困戶的物質消費水平。制定以結果、成效為導向的產業扶貧達標方案，從經營管理、人員配備、工作協調等各個方面作出要求，對于效果較好的適當給予獎勵，引導產業朝向積極方面發展。

4.3 轉變政府在產業扶貧中的角色，充分發揮市場職能

4.3.1 明晰政府在產業扶貧中的角色，調整工作職能。在市場經濟中，首先要明確政府與市場之間的職能分工與合作，政府要由大包大攬、主導者的角色向總攬全局、調控者和服務者的角色轉變。通過制定和落實惠民政策，為產業發展營造良好社會環境;通過調動資源精準面向貧困戶，由市場進行資源的優化配置，直接或間接地增加貧困戶穩定收入;通過資金注入支持，為市場主體注入生機和活力，助推產業在發展中的綜合能力。

4.3.2 完善市場配套設施，提升產業市場敏感度。首先要做的兩點就是建立農貿大數據平臺、大型農貿市場和完善物流交通網。農貿大數據平臺、大型農貿市場對整個廣西乃至全國農產品市場有很強的敏感度，農貿市場的價格就代表了整個區域某種農產品的價格走向，提升了農產品以市場為導向的敏感度，可為產業發展降低風險。其次，根據區域產業發展規劃布局，以產業基地或新型經營主體為點，以道路交通為線，將區域內經營同質產品或有分工合作的鄰近貧困村和非貧困村聯結起來，多點與多線交錯成面，設置物流中心，提升交通通達度，使農產品在現代商業競爭中占據時間和效率優勢。

4.3.3 從廣度和深度上延長產業鏈。在深度上，要以市場為導向，根據市場需求強度，因地制宜地生產消費群體所需或短缺的果肉類經濟產品;要做好產銷對接，避免生產出的產品因大量聚集本地市場而引起的滯銷問題，因此在產業規劃前期就要做好與銷售市場或企業之間的協作，確保產有所銷;要加強市場創新，利用沿海亞熱帶自然條件優勢，種植花卉等觀賞性植物，養殖水產寵物，或為生物科技公司提供原料等切入口，打開新市場;要加強產品深加工，不斷提高產品附加值，進行新品種的開發研究，爭取競爭優勢。在廣度上，缺乏協同合作的傳統二元結構要同時面臨自然和市場風險，為規避風險，要根據自然條件、交通通達度和經濟基礎，依據貧困人口分布情況，將產業分為一二產、二三產、一三產和一二三產4類產業協同類型，種養與產品加工結合，加工生產與餐飲服務結合，農業與觀光結合，農業、生產加工與旅游服務三產結合類型。

4.4 優化產業經營管理，確保產業后期可持續

4.4.1 新型經營主體的內部經營管理。經營管理新型經營主體或產業基地說到底都是一種企業行為，是企業就要考慮收益、成本和利潤之間的管理，除了明確政府財政支持投入的固定成本，還要有替代性選擇，盡可能降低可變因素導致的成本增高。產業內部發展要有詳細的、科學的長短期規劃，短期階段打基礎，做精做細，培育技術，以高品質高質量取得市場比較優勢，避免因盲目擴大規模，導致規模不經濟。

4.4.2 加大專業人才引進，培育現代化商業組織。面對商業化競爭就需要專業的人才，可以通過引進、招聘或合作的形式，吸引熟知現代商業管理知識和手段的職業經理人，以股份、工資福利待遇和責任承擔，建立協同聯結機制，既保障了職業經理人的利益，又確保了產業收益。利用東西部協作幫扶項目，尋求與一線城市大型企業合作，鼓勵中層或優秀青年管理人才來西部參與扶貧，指導產業經營，對于經營管理較好、成效明顯的企業或合作社予以政策優惠或資金上的獎勵。

4.5 注重貧困戶在產業扶貧發展中的位置

4.5.1 要培育貧困戶自主脫貧的主體意識。面對“等、靠、要”思想的貧困戶，北海市各縣區已經通過采取“三方見面會”等形式，對其進行扶志，但若想真正實現脫貧效果還必須進行扶智。在充分尊重貧困戶的意愿基礎上，對貧困戶集中分類指導，以市場為導向，進行產業所需的有針對性的專業培訓，以過硬的技能，確保貧困戶實現脫貧效果的可持續性;通過各級政府、行業部門組織貧困戶學習創業技能培訓、引導，要提高貧困戶對市場的認知能力、管理知識，通過理論與實踐相結合，不斷提升技術能力和管理能力，抵御可能的市場風險和自然風險。

4.5.2 要鞏固與貧困戶的利益聯結機制。鞏固利益聯結主要是處理好政府、企業和貧困戶之間的利益關系，既要做好相互分工，又要有有序協調。政府不僅要體現政策、平臺的普惠性，還要發揮好對利益分配監督管理作用;扶貧的公益性，要求企業必須承擔相應的社會責任，在政府規劃和政策傾向的基礎上，通過利用自身的平臺、市場渠道和技術使地方特色資源得到充分地利用，在覆蓋貧困戶的產業中，對貧困戶進行統一的培訓、技術指導、生產加工和產銷對接的培訓指導;貧困戶作為被幫扶對象，要對其加強培訓，將政府政策支持和企業的平臺技術支撐熟練地運用起來，三者結合，以達到扶貧成效最大化。

參考文獻

[1] 何龍斌.西部中心城市經濟輻射辦評價與比較研究[J].陜西理工大學學報（社會科學版），2019，37（3）：1-5，11.

[2] 劉建生，陳鑫，曹佳慧.產業精準扶貧作用機制研究[J].中國人口·資源與環境，2017，27（6）：127-135.

[3] 付江月，陳剛.西部貧困山區產業扶貧發展研究：以貴州黔南龍山鎮為例[J].開發研究，2018（1）：132-138.

[4] 段淇斌，趙冬青.西部貧困地區產業扶貧模式創新研究：以臨夏州和政縣啤特果產業為例[J].開發研究，2015（6）：55-58.

[5] 陳鵬宇.欠發達地區農業產業扶貧可持續發展路徑構建：以貴州省銅仁市為例[J].經濟師，2018（6）：220-221，238.

[6] 王卓，胡夢珠.民族地區產業扶貧效果及影響因素研究：以川滇彝區為例[J].經濟體制改革，2019（3）：70-77.

[7] 陳成文，陳建平，陶紀坤.產業扶貧：國外經驗及其政策啟示[J].經濟地理，2018，38（1）：127-134.

[8] 劉華，宋俊秀.精準扶貧中基層政府實踐困境及對策研究[J].長春大學學報，2019，29（7）：94-98.

[9] 梁棟，吳惠芳.農業產業扶貧的實踐困境、內在機理與可行路徑：基于江西林鎮及所轄李村的調查[J].南京農業大學學報（社會科學版），2019，19（1）：49-57.

[10] 蔣永甫，龔麗華，疏春曉.產業扶貧：在政府行為與市場邏輯之間[J].貴州社會科學，2018（2）：148-154.

[11] 梁偉紅，葉露，李玉萍.基于生態視角的海南省品牌農業與產業扶貧協同發展對策研究[J].熱帶農業科學，2018，38（7）：104-110.

[12] 彭小兵，本清松.強政府、弱市場：產業扶貧的現實困境與出路：來自重慶市打通鎮的案例[J].農林經濟管理學報，2018，17（6）：754-761.