“三權分置”下山東省農村土地流轉價格評估困境及破解路徑

許亞敏

摘要 山東是我國的農業大省，在農村土地流轉的實踐中也取得了一定的成績，但成熟完善的土地流轉價格評估機制還未建立，評估方法及參數的選擇也較為落后，制約了農村土地流轉的可持續發展。深入剖析了當前山東省農村土地流轉價格評估所面臨的困境，從加強土地確權，形成一套政府指導、市場定價的綜合完善的價格評估機制，有計劃地實施農地基準地價評估，創新評估方法，搭建和優化農地流轉價格體系發布平臺等幾個方面提出破解路徑，深入推進土地流轉的順利實施。

關鍵詞 三權分置;土地流轉;價格評估

中圖分類號 F301.2 ?文獻標識碼 A ?文章編號 0517-6611（2020）18-0258-03

Abstract Shandong is a big agricultural province in China， and has made some achievements in the practice of rural land transfer， but the mature and perfect land transfer price evaluation mechanism has not yet been established， and the selection of evaluation methods and parameters are also relatively backward. These factors restrict the sustainable development of rural land circulation. This paper deeply analyzes the difficulties faced by the current rural land transfer price evaluation in Shandong Province， from strengthening the right of land confirmation to form a set of comprehensive and perfect price evaluation mechanism guided by the government and priced by the market.In order to push forward the smooth implementation of land transfer， we should carry out the standard land price evaluation of agricultural land in a planned way， innovate the evaluation method， build and optimize the publishing platform of land transfer price system.

Key words Separation of three rights;Land transfer;Price evaluation

2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關于修改農村土地承包法的決定[1]，以“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”為根本原則，促進土地資源的優化配置。相比農村“兩權分離”的土地法權結構，“三權分置”的特點體現在以下幾個方面：土地經營權的流轉方式更加靈活多樣，具有出租、入股、融資擔保（新一輪土地制度改革的重要內容）、再流轉等多種形式，因此土地經營權的權能進一步加大和放活，在農村土地流轉價格評估時要充分考慮權利主體和權能的改變，再進一步確定土地流轉價格評估的評估目的、價值內涵、評估方法及相關參數。

山東省農業人口眾多，轄區面積大，區位優勢明顯，地形地貌呈現多樣化特點，農業產值處于全國前列，產業類型包括農、林、牧、漁等行業，是我國的農業大省。山東省在農村土地流轉的實踐中取得了一定的成績，但成熟完善的土地流轉價格評估機制還未建立。在“三權分置”的背景下，未來農村土地流轉的規模會持續擴大，客觀公正地確定土地流轉價格是土地順利流轉的關鍵。下一步的工作重心在于建立和完善農地價格評估市場機制，探索和創新評估模型和方法，以引導和保障農村土地流轉可持續發展。

1 “三權分置”下農村土地流轉價格評估目的及價值內涵

1.1 “三權分置”制度解讀

土地集體所有權是指土地為特定社區范圍內成員集體所有，集體經濟組織為代表成員集體行使權利的主體，享有對承包地發包、調整、監督、收回的權利。修改后的農村土地承包法要求農地 “三權分置”須始終堅持農村土地集體所有權的根本地位，避免虛置和動搖集體所有權。

土地承包經營權是集體成員憑借其成員身份對成員集體所有的某一塊土地享有占有、使用、收益等權利，但分離出土地經營權后，占有、使用權利受到限制的土地承包經營權簡稱承包權[2]。承包權具有身份權和財產權的特性。其中身份權主要體現為集體成員享有承包土地的資格，由集體成員戶內所有農民共享。財產權具體表現為分離對價請求權和征收補償獲取權等形式。承包土地被征收時，承包戶可憑征收補償獲取權獲取征收補償，分離對價請求權指承包權和經營權分離后，原承包戶對其承包土地仍享有部分的收益權能，具體表現為土地的租金[2]。

土地經營權是指土地經營權人對農村土地在一定期限內享有從事種植業、林業、畜牧業等農業生產并取得收益的權利[3]，賦予了土地經營權靈活的流轉方式，具有出租、入股、融資擔保、質押、抵押、再流轉等權能。

1.2 土地承包權評估目的及價值內涵

隨著我國城鎮化進程的加快，許多農村剩余勞動力進入城市在城鎮就業后，脫離了傳統的農業生產，隨著戶口遷入城市，被納入城鎮社會保障體系，不再具有集體成員身份。將土地的承包權和土地承包經營權一起流轉是土地流轉中的一種特殊情況——“土地轉讓”。修改后的土地承包法指出，“如果農民自愿失去承包權，可支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益”。農民退出承包權一方面有利于農民真正轉變為城市居民，加快中國城鎮化進程，另一方面也存在一定的風險。由于承包權具有身份權和財產權的雙重特性，對農民承擔著較強的社會保障功能，起到維護社會關系的作用。農業是關乎國計民生的基礎產業，糧食等農產品為人類生存提供基本保障，為其他產業的發展提供必要條件。糧食安全問題事關社會的安定團結，黨和政府一直予以高度重視。農民退出土地承包權后，土地的社會保障功能隨之喪失，農民不再和集體組織及土地發生聯系，若處理不慎，則易危害整個社會的安定團結。隨著科學技術的不斷發展，農用地的生態價值功能也日益凸顯。農產品是人類賴以生存的基礎，農業用地對環境生態也起著防止水土流轉、調節微氣候，防止土地被侵蝕、保持生態多樣性等多種作用。在積極推進城鎮化和防止農村土地棄耕的過程中，要認真研究分析農村土地承包權價值，不僅要考慮農村土地承包權的經濟價值，還要分析判斷農地具有的社會價值和生態價值，如在當前農民社會保障體系并不完善的背景下承擔的社會保障功能，保障糧食安全的功能，保護環境生態的功能。

1.3 土地經營權評估目的及價值內涵

土地經營權是一種對承包經營的土地享有占有、使用、收益和依法流轉的權利[3]，土地經營權評估目的包括出租、入股、融資擔保、質押、抵押、再流轉等多種形式。土地經營權更多地負載著經濟功能，在性質上屬于不負載任何社會保障功能的用益物權。據此，農村土地經營權價值主要指經濟價值。根據價值是由未來可產生的預期收益所創造的原理，農村土地經營權價值內涵界定為經營土地的未來預期經濟價值，價值大小取決于土地自然條件、地理位置、經營收益、農業經營風險大小、地面農作物（種類）價值和經營權流轉期限等多個因素。

2 當前山東省農村土地流轉價格評估所面臨的困境

2.1 土地流轉價格評估市場機制不健全

目前山東省農村土地流轉過程中價格評估市場機制往往被行政手段定價代替，定價工作主要是由鄉（鎮）政府臨時組建的專家評估小組完成，或者是由銀行等抵押權人自己制定相關標準并組織人員進行價格評估，或者沒有經過客觀公正的評估程序就由交易雙方私下協商確定，其科學性和客觀性不足，流轉價格比較隨意。農戶在轉讓土地經營權時，由于文化水平有限，在流轉信息的收集及獲取方面處于劣勢地位，在與土地流入方協商談判土地流轉價格時較為不利，使得流轉價格不能真實反映土地的內在價值，實際成交價格較低。價格波動預測失誤嚴重損害了農村集體、承包農戶、土地經營者等相關參與方的利益，也容易引起土地糾紛，不利于農村土地的順利流轉，制約了農村規模經濟的發展和鄉村振興戰略的實施。在當前的資產評估領域，專業、權威的具有第三方性質的農村土地價格評估機構是比較缺乏的，同時專業的評估人員較少。在農地流轉土地價格評估中，地方政府的公共服務缺位，缺乏專業的機構和工作人員，傳遞平臺及宏觀調控手段相對落后。

2.2 評估中介機構運行不規范

現有的資產評估機構在農地流轉評估環節中，運行并不規范。有些中介組織并沒有按照評估規范遵循市場經濟的運行規律進行定價，過多地受到政府的干預和控制，使得最終的評估價格帶有很強的行政色彩，這嚴重影響了中介組織正常功能的發揮和價格評估市場機制的運行。專門針對農地流轉土地評估的法律條款、評估規范、指南、技術經濟標準并不完善，嚴重的可導致土地流轉過程中的尋租行為。一些部門出臺的政策措施過于宏觀、籠統和碎片化，協同性和可操作性不強，這都導致評估中介機構運行不規范。

2.3 農村土地價格評估技術經濟標準和評估方法急需完善

農地因其在生產生活中承擔多種功能，其內在價值與生態、經濟、社會等多種因素密切相關。生態因素主要指水文、氣候、土壤性質等自然條件。社會經濟因素包括社會經濟發展水平、農業技術水平、交通狀況、人口素質、政府政策等多個因素。山東省地域跨度大，不同地區影響土地流轉價格的自然條件和社會經濟因素差異較大，很難按照一成不變的評估方法和評估模型進行評估。在農村“三權分置”的大背景下，土地產權變化會帶來一系列社會、經濟、生態方面的變化，其農地評估價值內涵不能僅僅局限于以前的經濟價值，如何準確界定和計算社會及生態價值，這都急需在評估實踐中進一步的探索。

當前的農地流轉評估方法中，收益還原法適用于具有明確收益額和收益期限的評估，成本逼近法要求能夠準確核算發生的直接成本和間接成本，市場比較法要求具有成熟規范的土地流轉交易市場并能獲取參照物的信息，基準地價修正法需建立在成熟的農地流轉價格體系發布機制上。在進行評估實踐時，要根據具體的條件選擇最合適的方法。在土地評估實踐中都需不斷的優化評估參數及評估方法，特別是農村土地基準地價的評估體系與評估方法較為缺乏，采用何種技術標準對農村土地進行分等、定級、估價，成為當下山東省“三權分置”下土地流轉價格評估中亟待解決的關鍵問題。

3 “三權分置”下農村土地流轉價格評估破解路徑

3.1 加強土地確權工作

“三權分置”后，在土地流轉過程中各個參與方的權能隨之發生較大變化，通過土地確權登記頒證工作能清晰界定和明確各方的權益，是保證土地順利流轉的關鍵和基礎。實踐中出現的土地流轉糾紛，很大一部分都是因為土地產權不清晰，極大地損害了流轉雙方的利益，阻礙了農村土地流轉工作的進一步開展。流轉價格評估工作的第一步即是明確土地的權利歸屬，因此明確農村土地產權體系是評估工作順利展開的基礎保障。

據統計，截至 2018 年底，山東省大部分地區已經實施了農村土地確權登記頒證工作，只有很少的地區因為條件限制等多種原因沒有實施，就實施的效果來看仍存在不少的問題。在后續的確權工作中，要建立一套比較系統完善的具有可操作性的確權工作方案，通過動員、入戶調查、實地測量、村莊評議與公示、法定公示、頒證等環節的確立，通過完善成熟的工作流程避免和規避可能出現的爭議。下一階段的工作主要是加快農村土地確權登記成果應用，完善信息化建設，進一步規范相關工作，使得土地流轉價格評估過程中能快捷方便準確地獲取土地產權等信息。同時，注意土地信息資料的動態性和連續性，對土地面積、質量、利用狀況等方面的變化及時進行跟蹤和記錄。同時在清產核資、規范管理的基礎上，進一步推進農村集體各類產權確權頒證工作。

3.2 形成一套政府指導、市場定價的綜合完善的價格評估機制

當前中國農村土地流轉價格的形成模式主要有流轉雙方自主協議定價、土地需求者競拍定價、土地流轉中介機構估價、政府指導參考定價4種模式[4]。建立一套政府指導、市場定價的農村土地流轉價格評估機制是未來農地評估的發展趨勢。政府直接干預和控制農地流轉價格會帶來一系列弊端，不利于資源的優化配置。政府應通過間接調控和規范引領的方式建立和完善土地流轉價格評估機制，通過土地流轉價格評估以充分發揮市場機制的作用。政府首先要建立和完善基準地價評估體系，規范不同流轉模式下的評估目的、原則、方法、程序，建立起成熟完善的農地評估管控體系，做好支持服務工作，引導農地實際流轉價格在合理區間內運行，防止價格劇烈波動對土地流轉市場的負面影響，保護土地流轉各方的利益。同時要引導第三方中介評估機構對農地流轉價格進行評估以充分發揮市場機制的作用，出臺相應的政策鼓勵資產評估機構從事農村土地流轉價格評估，加強評估人員專業培訓，提升評估人員在經濟學、法學、工程學、農學方面的專業技術水平[5]。

3.3 有計劃地實施農地基準地價評估

政府的首要任務是主導制定并公布基準地價，這也是土地流轉中介機構運用市場比較法、成本法、基準地價修正法等方法進行評估的一個重要前提和基礎。由于價格由政府制定并公布，是比較權威且準確的，依據基準地價進行修正能快捷、方便、準確地反映土地流轉內在價值，促進土地規范有序流轉[6-8]。

實踐中應有計劃地推進農地流轉基準地價評估工作，可在經濟發達地區進行試點，總結評估經驗后再進行大范圍的推廣。可由政府招標選擇有資質的土地評估公司成立項目組，根據國家標準《農用地定級規程》等相關規程標準，綜合分析各個地區土地的自然條件、交通便利程度、城鎮發展水平等多種自然、社會經濟因素進行農地分塊定級等前期基礎工作;收集相關土地樣點的數據資料，建立相應的估價模型并進行檢驗來測算基準地價。在運用基準地價修正系數法評估待估宗地價格時，要構建和完善多因素的農地修正體系[9]，特別是權利權能修正。我國已完成農村“三權分置”的立法工作，后續還將對“三權分置”制度進行細化和完善，不同評估目的下的土地承包權和經營權的產權權能差異較大，要根據土地權利權能的差異修正調整土地流轉價格，同時也要跟隨國家相應政策的變化及時進行動態更新[10]。

3.4 深入剖析農地流轉交易價格的影響因素，創新評估方法

在“三權分置”的時代背景下，土地流轉模式處于不斷實踐和創新的過程中，影響和制約農地流轉交易價格的因素愈發復雜化，當前階段中國農村土地價格涵蓋經濟價值、生態價值、社會保障價值等多重屬性，在具體的評估實踐中要根據不同的流轉模式確定相應的評估目的，再進一步分析農地流轉價格的價值內涵，比選不同評估方法，建立評估模型進行評估[11-12]。

農業經濟規模化的趨勢和社會的進步對生態環境保護提出了更高的要求，伴隨城鎮化的推進過程，農民在人口中所占比例持續下降，因此糧食安全問題、農民社會保障問題都是當下急需關注解決的重大問題。土地流轉規模日趨擴大，流轉市場愈發成熟，土地價格評估中的社會及生態價值愈發凸顯。國家需要從金融制度、財政政策、評估規范及指南等多方面進行改革創新，兼顧多重目標，全面考慮多種影響因素，以公平、和諧、可持續發展的理念來反映土地流轉多方面的價值。

在農地流轉交易價格評估方法上，當前研究大多集中于成本逼近法、收益還原法、市場比較法、基準地價修正法的對比研究及適用條件，對于評估方法的優化創新研究較少。由于我國農地“三權分置”背景下土地流轉的實踐時間并不長，沒有形成一個成熟的交易市場，土地流轉價格評估中的許多參數還需在實踐中進一步的摸索、比選和確定，并進一步創新和優化相關評估方法。

3.5 搭建和優化農地流轉價格體系發布平臺

當前山東省專門從事農村土地流轉價格評估業務的評估機構較為缺乏，評估機構的土地流轉交易評估案例庫尚未建立，同時由于各個評估機構的案例并不共享，這就阻礙了評估方法的創新和重要評估參數的獲取，不利于反映農地流轉價格隨著時間推移的變化態勢，不利于政府有效的對農地價格進行動態監測。這需要政府按照“多層次、精細化”的原則，搭建和優化農地流轉價格體系發布平臺，并進一步優化信息發布機制。當前我國農地價格體系主要由三大部分組成，第一類主要是政府公示地價，包括基準地價和標定地價，以及在此基礎上制定的協議出讓最低價標準[5]，是政府對農村土地流轉交易價格進行宏觀引導和調控的基本框架。第二類主要是具體宗地在土地流轉中產生的一系列價格，包括評估價格、出讓價格、抵押價格、租賃價格等，體現了按照市場機制定價的基本原則。第三類主要是地價指數等指標，反映不同地區農村土地流轉價格隨時間變化的趨勢。

農地流轉價格體系發布平臺的建立和完善，便于評估人員及時準確地獲取土地流轉的相關信息和重要參數，如在土地流轉評估過程中，由于交易日期的不同，評估人員要獲取準確客觀的地價指數對土地流轉價格進行修正。價格體系發布平臺的建立和完善也有利于土地流出方和流入方及時獲取流轉土地的基本情況及價格等信息，使雙方信息對稱，保障土地流轉過程中各個參與方的權益，避免土地流轉糾紛的發生。具體宗地成交價格可以為未來各類土地流轉提供價格參考，可以依據農地價格指數等參數分析農村土地流轉變化態勢，便于政府根據土地流轉效果的反饋情況進一步細化和完善土地流轉政策，政府也能根據這些基礎數據對評估中介機構進行有效的監督和管理，對農地價格進行動態監控，避免市場失靈。

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