政務處分與人大監督的制度安排與法理思考

楊云彪

《中華人民共和國公職人員政務處分法》于2020年7月1日實施。在此之前，關于公職人員的政務處分遵循的是由中紀委、國家監察委員會頒布的政務處分暫行辦法。由于暫行辦法沒有上升到國家立法層面，因此在政務處分與人大任免關系問題上缺乏有效的法律約束，對于人大及其常委會選舉任命的公職人員，不乏先進行政務處分再由人大行使監督職能的現象。新出臺的政務處分法對人大選舉任命的公職人員處分集中于第五十條，其核心理念是人大行使任免職權前置。

為了明晰這個人大行使任免職權的前置概念，有必要先澄清人大的依法任免與其他任免機關、公職人員所在單位處分的區別。否則，難以理解為什么在人大作出罷免等行為后，監察機關還要進行政務處分。

根據政務處分法第二章，對公職人員的政務處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六個方面。按照政務處分法第二條的說法，這六個種類也適用公職人員任免機關、單位對違法的公職人員給予處分。顯然，人大機關也有在編公職人員，這些公職人員違法，監察機關一樣可以政務處分或者由人大機關進行處分。但是，該條不直接適用于依照有關組織法和相關法律規定選舉任免的國家工作人員（包括人大機關依照相關法律產生的公職人員）。因為上述六項處分并沒有涵蓋人大依照有關組織法、監督法實施的所有處置程序。同時，根據政務處分法第十六條規定，對公職人員的同一違法行為，監察機關和公職人員任免機關、單位不得重復給予政務處分和處分。如果將依照有關組織法、監督法行權的人大及其常委會納入該條管轄，則上述政務處分法第五十條就失去了存在依據。因此，人大處置前置，是指人大依照有關組織法、監督法等對有關公職人員行使任免權的處置前置。

政務處分涉及到人大依法任免的公職人員的程序安排，根據憲法精神、相關國家法規定和政務處分法的立法邏輯，可以抽象出如下幾個基本原則：

第一，有限前置，即針對政務處分中的撤職、開除行為的，應當先由人大依法作出罷免、撤銷或者免去職務。其主要原因在于，政務處分中的撤職、開除行為一經作出，原則上其職務就已免去，但這就和人大對其選舉或者任命的公職人員的免職處置重疊。盡管兩種處置行為結果一樣，但是性質不同。如果監察委員會不經過人大處置而徑行作出政務處分，在國家憲制安排上就發生了沖突。

第二，適度對應，即人大處置前置的政務處分為撤職、開除，而人大處置包含了罷免、撤銷或者免去職務，無法一一對應。此外，政務處分法沒有考慮到一個情形，即在代表大會閉會期間，人大常委會可以根據法官法和檢察官法實施對法院院長和檢察院檢察長的撤換。從人大處置的輕重來看，免職、撤換和撤銷、罷免基本是由輕到重的排序。從政務處分法的輕重序列看，撤職、開除是由輕到重的排序。為了體現輕重相稱，適度對應，對于政務處分需要予以開除的，人大及其常委會可以罷免、撤換或者撤銷職務，對于政務處分需要予以撤職的，人大及其常委會可以采取撤換或者撤銷職務、免職，從而實現人大監督與監察監督的適度對應。

第三，各司其職，監察機關要對公職人員進行政務處分，但需要人大先予以處置的，其程序應該依照法律規定和立法精神進行。

首先，根據憲法、地方組織法和其他法律規定，對人大選舉產生的公職人員的罷免，由代表大會進行。而罷免案由主席團或者一定數量的代表提出，就排除了其他國家機關向代表大會提出罷免案的情況，監察委員會也不例外。當然，監察委員會可以向大會主席團提出罷免建議。

其次，根據監督法的規定，除了主任會議和常委會組成人員可以向常委會提出撤職案，其他有權提請人大常委會任免的國家機關可以向人大常委會提出撤職案。參照相應規定，監察委員會也可以向人大常委會提出由人大常委會任命的監察委員會工作人員的撤職案。這里就需要明確，監察委員會原則上不能直接向人大常委會提出對其他國家機關公職人員的撤職案。因為，監察委員會作出的撤職決定是在其職責范圍內的政務處分，而提請人大常委會的撤職屬于人大履行任免權的范疇。監察委員會不應就其有權行使政務處分的撤職提請人大監督，監察委員會也不宜代行其他國家機關向人大常委會提出撤職。當然，監察委員會對于應該提請人大常委會撤職的事項，函告公職人員所在的國家機關提請，或者向人大常委會報告請人大常委會主任會議提請，都是可行的。

最后，對“兩長”的撤換，依照法官法和檢察官法，監察委員會同樣可以函告兩院或者向人大常委會報告，再由人大常委會依照有關程序實行撤換。

政務處分與人大任免的公職人員之間的程序關系，還涉及到人大代表。根據政務處分法第五十條，監察機關對各級人民代表大會代表給予政務處分的，應當向有關的人民代表大會常務委員會，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團通報。顯然，對于人大代表的處分，是因為人大代表也要行使公權力，人大代表屬于監察法第十五條第一款第六項規定的身份，即“其他依法履行公職的人員”。

從政務處分法看，監察機關對人大代表的政務處分，包含兩個方面。一方面，對擔任人大代表職務的其他公職人員的政務處分?？紤]到人大代表身份，因此對擔任人大代表職務的其他公職人員進行政務處分時，采取向人大常委會或者鄉鎮人大主席團通報的方式是有必要的。另一方面，如果人大代表不是其他公職人員，對該人大代表的政務處分完全因為其是人大代表身份，則有必要作出適當區分：

第一，如果該人大代表的行為與代表身份無關，如行賄受賄，考慮到人大代表是公職人員，依照政務處分法實行政務處分后向人大通報是有必要的。

第二，如果該人大代表利用代表身份實施違法違紀行為，由于涉及到代表身份和代表履行職務的保障問題，涉及到對代表法和代表履職的理解問題，更進一步說涉及到憲制安排下的根本政治制度問題，監察機關不宜直接進行政務處分，而可以向人大通報商人大處理，或者向人大常委會和鄉鎮人大主席團提出罷免或者責令辭職的建議。這種處置程序，由于屬于監察機關建議、人大依法實施的行為，就理順了制度安排。當然，如果利用人大代表身份實施犯罪，則應依照法律規定追究刑事責任。

現實當中，選區或者選舉單位、人大及其常委會對人大代表監督只有罷免、辭職和資格終止的有關規定，缺少政務處分的那種層級的紀律懲戒。有鑒于此，立法者可考慮將來修法時在代表法中規定，在符合一定條件下，由代表大會及其常委會依照有關程序對人大代表和常委會組成人員實施紀律懲戒。這樣，人大代表作為公職人員接受了紀律懲戒，同時也理順了人民代表大會制度與監察制度憲制安排的關系問題。

（作者系深圳市人大常委會選舉聯絡人事任免工作委員會副主任、全國人大深圳培訓基地客座教授、法學博士）