船舶污染事故區域應急聯動體系的結構及運行機理

尹志凌，王慈云

（1.寧波船務代理有限公司，浙江 寧波 315000；2.寧波大學 海運學院，浙江 寧波 315832）

1 引言

近些年，我國港口貨物吞吐量保持持續增長，巨大的港口貨物吞吐量使得沿海及港口水域通航密度急增、通航環境日趨復雜，船舶交通事故的發生風險增大，給沿海船舶污染事故應急工作帶來了巨大的壓力。為了提升污染事故的應急能力，沿海地區人民政府先后編制并發布了各自轄區的防治船舶污染海洋環境應急能力建設規劃，防治船舶污染海洋環境應急體系基本形成。但是，目前的應急體系基本上是以一個港口區域為單位建立的，港口群或者大范圍區域性的應急聯動體系建設緩慢。而一些較嚴重的污染事故，需要跨港口、跨區域、跨省域的應急力量共同參與應急處理，特別嚴重的事故甚至要不同國家之間聯合應對。同時，港口一體化發展打破了原有的港口管理和經營界限，使得應急資源區域共享及應急聯動體系建設顯得非常必要和可行。

2 船舶污染事故區域應急聯動體系的內涵

船舶污染事故區域應急聯動體系是指一套包含合理的組織體系、可行有效的應急聯動激勵約束機制、周密的監測預警機制、科學的應急資源儲備方案、靈活的應急資源聯動調度方案以及完善的應急聯動預案等內容，能夠有效應對突發性船舶污染事故的有機體系，如圖1 所示。聯動體系基于應急范圍、應急規模、應急地點以及應急處置物的類型等相關基礎信息，通過船舶污染事故區域應急聯動體系的轉換處理，可得到具體的應急資源調度方案、各部門的組織協同合作方案以及區域內各應急主體的具體職責等內容。

船舶污染事故區域應急聯動體系應以政府應急管理法律法規為基礎，建立統一的應急指揮中心，明確各級政府及相關部門、單位、組織的應急管理和應急反應職責，保證信息流通的及時性以及準確性。除此之外，還需確定事故范圍以及等級，規范應急行動程序，構建防范與應急相結合的高效管理與應急反應機制，保障污染事故應急工作得到必要的財力、物力和人力的支持。這樣，才能確保發生船舶污染事故時，能迅速做出有效的應急響應，快速制定應急資源調度方案，將污染損害減少到最低程度，促進社會、經濟和水上交通運輸的全面、協調、可持續發展。

3 船舶污染事故區域應急聯動體系的結構

3.1 結構框架

圖1 船舶污染事故區域應急聯動體系示意圖

在應急聯動過程中，參與各個應急環節的主體分別來自不同層級、不同部門以及不同性質的應急力量，他們之間的合作組織關系是否聯動有效對最終的應急聯動效益有著重要的影響。因此，通過構建合理的應急聯動組織體系結構以及應急聯動處置體系結構規定合理的相關單位職責使其落實到位，有利于提高應急聯動效益。另外，為了更好地應對船舶污染事故，需要結合相關法律法規、體制機制等基礎要素、船舶污染事故的規模以及污染物的性質建立不同層級不同應急處理對象的專項應急預案，在實際應急過程中根據船舶污染事故現狀對其進行調整最終形成應急聯動處置方案（其中包括資源調度方案等內容）。同時，還需要從保障協同要素考慮，通過構建科學的應急聯動管理機制使不同的應急參與聯動主體之間能夠高效地協同聯動起來，從而進一步保證應急處理工作的流暢性，避免了應急工作時斷時續、互補銜接的問題，在一定程度上提高了應急聯動效率。因此，在不考慮應急相關的科學技術以及應急法制情況下，船舶污染事故應急聯動體系分別由應急聯動組織體系、應急聯動預案體系和應急聯動管理機制等3 個子體系構成，如圖2 所示。

圖2 船舶污染事故區域應急聯動體系結構框架示意圖

3.2 組織體系

3.2.1 組織結構。船舶污染事故區域應急聯動組織體系主要由應急聯動指揮中心（指揮機構）、參與應急聯動成員單位（工作機構）和應急處置專家咨詢組（咨詢機構）三部分組成，具體組成結構如圖3所示。其中，應急聯動指揮中心分為一個應急聯動總指揮中心（省級層面）和若干個應急聯動分級指揮中心。當發生的船舶污染事故為特別重大船舶污染事故時，應急聯動總指揮中心由國務院或其授權的省交通運輸主管部門組成，應急聯動分級指揮中心分別由各沿海市級區域的海上搜救中心負責；當發生其他需要沿海船舶污染事故區域應急聯動體系處理的船舶污染事故時，應急聯動總指揮中心由省級海事管理機構組成，應急聯動分級指揮中心分別由各沿海市級區域的海上搜救中心負責；另外，當船舶污染事故有可能涉及到周邊省區所在海域時，亦可參照上述進行應急聯動總指揮中心設置，只是在設置應急聯動分級指揮中心時添加相對應地方區域所在的海上搜救中心。參與應急聯動成員單位主要為相關行政管理部門、相關企業以及船舶污染清除單位。并且應急處置專家咨詢組主要由海事局負責組建，為應對海上船舶污染事故提供決策咨詢建議和技術服務等，其中專家組成包含海事、海洋、氣象、漁業、環境保護等領域人員。

根據圖3可知，在沿海船舶污染事故區域應急聯動中，存在著橫向聯動和豎向聯動。其中橫向聯動包括省級層面的橫向聯動和市級層面的橫向聯動，豎向聯動主要指省級、市級等層面相關行政管理部門之間的聯動，比如在應對船舶污染事故中，總指揮中心和各個分級指揮中心需要聯動起來，將應急信息及時地進行溝通分享。

圖3 船舶污染事故區域應急聯動組織體系結構示意圖

3.2.2 聯動職責?；诮M織結構的相關研究，應再進一步明確相關參與應急聯動單位的聯動職責，這樣才能夠形成完善的沿海船舶污染事故應急聯動組織體系，見表1。

表1 沿海船舶污染事故區域應急聯動單位的相應職責

3.3 應急預案

為了提高處置船舶污染事故的應急能力以及提高應急聯動的效率，最大程度上減少船舶污染事故所帶來的效益損失，需編制相關的應急聯動預案。根據不同層級不同方面的相關應急聯動預案形成了船舶污染事故應急聯動預案體系。所謂的不同層級，是根據地區行政級別來分類的，分別為省級、市級兩個層次。另外，根據不同貨類，制定不同貨類的應急聯動預案，例如船舶溢油污染事故應急聯動預案、船載危險化學品泄漏事故應急聯動預案等。在可能發生或發生船舶污染事故時，決策者就可以根據相應的應急預案快速地制定應急方案，提高處理船舶污染事故的效率，從而達到降低效益損失的目的。

3.4 管理機制

船舶污染事故區域應急聯動管理機制是指在應急聯動過程（分別為應急準備、監測預警、應急響應、應急恢復四個階段）中，管理應急聯動參與主體所采用的各種程序化、制度化、規范化的有效措施與方法，保證應急聯動參與主體能夠有效地開展協同合作，將應急聯動效率提高至最大化。

從功能上看，沿海船舶污染事故區域應急聯動管理機制側重在監測預警、應急響應和應急恢復上，通過周密完善地組織、協調應急聯動參與主體的行為以及應急資源和信息，即在一定程度上保障了應急聯動參與主體的有效協同合作，從而更好地開展船舶污染事故應急處置。從內涵上看，沿海船舶污染事故區域應急聯動管理機制是以相關法律法規和標準規范為基礎的一套程序化的措施。從形式上看，沿海船舶污染事故區域應急聯動管理機制較為形象地表現出了相關行政管理部門的各項應急聯動職能。

4 船舶污染事故區域應急聯動體系的運行機理

4.1 運行原則

（1）協同原則。當沿海船舶污染事故區域應急聯動體系運行時，涉及到相關各級各部門以及不同性質的應急力量。只有將它們有序地協同合作起來，應急聯動工作才能順利地開展下去。

（2）開放原則。當發生的船舶污染事故涉及到周邊省區海域時，在沿海船舶污染事故區域應急聯動體系運行過程中應遵守開放原則，將周邊省區的相關部門以及應急力量結合起來，共同應對船舶污染事故。

（3）平戰結合原則。當沒有發生船舶污染事故時，即沿海船舶污染事故區域應急聯動體系處于平常運行狀態時，主要工作內容為應急準備，涉及到的相關應急聯動單位主要為省級人民政府（地方政府）以及相應的應急辦。當發生船舶污染事故時，即沿海船舶污染事故區域應急聯動體系處于作戰運行狀態時，省各級各部門以及相關應急力量都需聯動起來共同應對船舶污染事故。

4.2 運行邏輯

在沿海船舶污染事故區域應急聯動體系運行過程中，主要包含應急準備、監測預警、應急響應和應急恢復四個階段。其中應急準備包括應急聯動預案編制及修訂、應急聯動預案演練等工作內容，該階段的負責部門主要是省級人民政府（地方政府）以及相應的應急辦。監測預警的工作內容主要包括信息監測與通報、判定船舶污染事故級別及類型以及預警發布，該階段的負責部門主要是?。ㄊ校庀缶帧⑹。ㄊ校┉h保局、省（市）水務局和?。ㄊ校┖Ｑ缶?，為了保障該部門之間能夠有效率地進行聯動工作，需要監測預警機制和信息共享機制的介入。另外，應急方案的制定與實施屬于應急響應的工作內容，其中應急方案的制定是由應急聯動總指揮中心所負責的。然后，相關企業、船舶污染清除單位、海事局等應急聯動參與單位根據分級響應機制進行應急處置。沿海區域船舶污染事故應急聯動體系如圖4所示。

5 結語

沿海船舶污染事故區域應急聯動體系主要由應急聯動組織體系、應急聯動預案體系和應急聯動管理機制等3 個子體系組成，各組成要素之間協調合作，能夠整合資源，提高對較大污染事故的應急能力。在體系建設過程中，要明確組織結構及各組成成員的職責，建立有效的運行機制，以確保應急體系運行的可靠性和高效性。

圖4 沿海船舶污染事故區域應急聯動體系運行邏輯示意圖