堅持破與立相結合，構建預防懲治黑惡勢力犯罪長效機制

邱家勝 韓瓊慧 葛子靖 王雨婷 廖雪泓

摘? ?要：本文以四川省樂山市開展掃黑除惡專項斗爭、推進“三結合”工作的具體實踐為主題，深入樂山市級部門及11個縣（區、市）開展調查研究，剖析樂山涉黑涉惡司法具體案件呈現出的黑惡犯罪的新特征、新情況、新動向及對基層治理法治化、現代化的負面影響，總結當前“三結合”工作樂山經驗和存在的不足。在此基礎上，提出堅持破與立相結合，構建預防懲治黑惡勢力犯罪長效機制，從而推進基層治理法治化，為樂山乃至全省全國提供有益的實踐參考。

關鍵詞：黑惡犯罪;預防懲治;長效機制

中圖分類號：D631? ? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.05.014

文章編號：1009-6922（2020）05-94-06副題引題題一題二

2018年1月，中共中央、國務院發出《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，明確提出“針對當前涉黑涉惡問題新動向，切實把專項治理和系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來，把打擊黑惡勢力犯罪和反腐敗、基層‘拍蠅結合起來，把掃黑除惡和加強基層組織建設結合起來”（以下簡稱“三結合”）。“三結合”是黨中央、國務院聚焦我國涉黑涉惡問題新動向提出的開展掃黑除惡專項斗爭總體要求，也是基層治理治標與治本、破與立的結合。當前，深入研究并貫徹落實開展掃黑除惡專項斗爭“三結合”的總體要求，有利于夯實黨的執政根基，加強基層政權建設和維護國家長治久安，推進基層治理法治化，推進國家治理體系和治理能力的現代化。

一、當前樂山市涉黑涉惡犯罪情況分析

自掃黑除惡專項斗爭開展以來，樂山市共立案偵辦黑社會性質組織5個、涉惡案件408件，破獲涉黑涉惡案件945起，抓獲犯罪嫌疑人1596人，扣押凍結涉案資產達1.4億余元。2019年1—8月，破獲涉黑涉惡案件432起，抓獲犯罪嫌疑人521人。其中，立案偵辦涉黑指向案件3件、惡勢力犯罪集團案件3件、惡勢力團伙案件10件、九類涉惡案件102件。

（一）當前涉黑涉惡案件的新特征、新情況和新動向

2018年以來，全國各地包括樂山在內開展的掃黑除惡專項斗爭工作的數據表明，我國仍然處于經濟社會發展不平衡不充分的轉型期、過渡期，黑惡犯罪滋生發展的土壤和條件依然存在。黑惡犯罪作為一種社會現象，將在較長一段時期內在一定行業、區域、領域客觀存在，黑社會性質、惡勢力團伙等類型的黑惡犯罪組織也在全國各地不同程度地存在。深入剖析包括樂山在內的全國發生涉黑涉惡案件，就會發現當前涉黑涉惡犯罪呈現以下新情況、新特征和新動向。

1.從涉黑涉惡犯罪主體構成上來看，涉案人員社會層次普遍較低。一是團伙成員年齡偏小。一審判決的九大類涉惡犯罪人員中，受初次打擊的黑惡人員大多數系18歲以下的青少年。二是涉案人員文化程度偏低。打掉的黑惡犯罪人員中，文化程度大都在初中以下，缺乏良好的學校、家庭教育，叛逆流入社會居多。三是骨干成員以前科劣跡人員為主。近年打掉的黑惡團伙骨干成員中，多數人員有前科劣跡。

2.從涉黑涉惡犯罪客觀構成上來看，作案方法與手段隱蔽化趨勢明顯。一是犯罪手段趨于軟暴力化。為達到非法目的，采取24小時跟隨、“請”喝茶吃飯、“談判協商”、語言威脅等方式滋擾、糾纏、哄鬧、恐嚇。二是組織結構松散化。臨時隨機邀約，案后各自離開，核心人員不再帶小弟。三是表面合法化。以民間借貸為幌子實施高利放貸、“套路貸”等違法犯罪獲取非法利益，以貌似合法掩飾非法。

3.從涉黑涉惡犯罪客體構成上來看，不斷染指新行業、滲透基層政權。一是涉足黃賭傳統灰色行業居多。開設賭場罪、組織、強迫賣淫罪的一審判決人數約占九大類涉惡犯罪人數的四分之一。二是大肆插手民間矛盾糾紛。有的介入經濟糾紛受雇收款子，有的介入治安糾紛受雇扎場子，有的介入醫療糾紛充當職業醫鬧，有的介入征地拆遷強攬工程。三是向金融等新行業擴張。有的涉足建筑裝修行業暴力壟斷建材沙石供應;有的涉足黑車客運市場暴力爭搶客源、敲詐勒索;有的成立小貸公司、咨詢公司，以“高利放貸、非法討債”等形式謀利。四是向基層政權領域不斷滲透，腐蝕一些公職人員。有的黑惡勢力為尋求更大利益，處心積慮戴上紅帽子混入基層政權。

4.從涉黑涉惡犯罪區域上來看，有較明顯的地域性特征。一是黑惡人員跨區域流竄異地作案，大量農村籍人員竄入城鎮作案。二是農村地區涉黑涉惡犯罪呈增長態勢。農村“村霸”線索較往年有所增加，主要反映為黑惡勢力在城鄉土地開發過程中實施敲詐勒索、尋釁滋事、非法采礦等活動，或利用節假日、逢場天組織農民聚眾賭博。三是彝區涉黑涉惡犯罪復雜敏感。有的煽動群眾滋事對抗政府，有的流竄到城區充當地下出警隊、收取“保護費”等等。

（二）涉黑涉惡犯罪對基層治理法治化和現代化的負面影響

總體而言，涉黑涉惡犯罪組織和犯罪行為源于社會治理的長期無序化，這種無序化要么是社會治理的法律規則缺失，要么是社會治理的法律規則失靈。現實表現為一些重點地區、重點行業、重點領域治理的亂，亂則雜草生，正是這種亂為黑惡犯罪組織的滋生提供了土壤，使之逐漸形成了對“社會的非法控制”[1]，給基層治理帶來了負面影響。

1.涉黑涉惡犯罪危害了國家政權的穩定，是現代社會肌體的“毒瘤”。涉黑涉惡犯罪特別是黑社會性質組織犯罪與腐敗問題相互交織，腐蝕黨政干部隊伍，危害國家政權安全。近年來，政法機關往往查處一起涉黑案件，就會帶出一窩“保護傘”。一些涉案的公職或基層自治組織人員有的為黑惡勢力斂財提供方便，有的為其開脫、辯解，甚至說情、脫罪。

2.涉黑涉惡犯罪不擇手段地掠取經濟利益，嚴重影響了地方經濟發展。當前，黑惡勢力染指資源、金融等經濟領域，并不斷向新興行業領域滲透，非法聚斂巨額財產、破壞經濟發展、覬覦暴利行業的特點明顯。近年來，黑惡團伙通過高利放貸、惡意討債、虛假訴訟等手段斂財的情況高發，侵吞企業和個人財產，涉案資金動輒成百上千萬甚至過億元。

3.涉黑涉惡犯罪組織非法的社會控制，嚴重影響社會治安。近年來，黑惡勢力犯罪暴力性總體趨緩，他們多以公司、企業為依托，組織頭目隱身幕后，組織成員不固定，出現臨時雇傭打手甚至網絡招募的現象，犯罪手法多采用出場擺勢、言語恐嚇、跟蹤滋擾、網絡攻擊、侮辱噴子等手段，對受害人直接或間接形成心理強制，從而達到犯罪目的。但是一旦面臨巨大利益誘惑，他們就會毫不猶豫持械火并、大打出手。惡性暴力案件時有發生，與黃賭毒搶合流，影響社會治安穩定。

4.涉黑涉惡犯罪向農村蔓延趨勢明顯，加大了對基層政權或農村自治組織的侵蝕和滲透。近年來，農村涉黑涉惡勢力犯罪突出，具體表現在干擾、破壞村兩委選舉。在一些農村地區，涉黑涉惡勢力已經把持了基層政權或自治組織，破壞農村治安穩定，危害農村經濟民生，甚至組織暴力抗法對抗政府。

二、當前開展掃黑除惡專項斗爭“三結合”工作存在的主要不足

2018年以來，根據《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》的要求，全國各地深入開展掃黑除惡專項斗爭工作，堅持打早打小、除惡務盡，重拳出擊、依法嚴懲，對黑惡勢力形成了強力震懾，取得了很好的成效。但從開展掃黑除惡專項斗爭 “三結合”工作的總體要求來看，仍然存在一些薄弱環節和不足之處。

（一）斗爭思想上，“打”的觀念較強，“掃”的理念不足

針對當前涉黑涉惡犯罪新動向，中央決定在全國開展掃黑除惡專項斗爭，表明了黨中央、國務院應對黑社會性質、惡勢力組織的犯罪從戰術層面轉向了戰略層面，代表了中央對涉黑涉惡犯罪一打到底、掃除干凈的堅定態度與決心，同時也體現了黨和國家治理涉黑涉惡犯罪的新理念新思想新戰略。雖然“打黑除惡”與“掃黑除惡”只是一字之差，但二者包含的對待黑惡犯罪組織和犯罪行為的斗爭目的、斗爭參與主體、斗爭內容和斗爭形式都有很大不同：“打”的字面意義是指打擊、打破，打黑除惡的目的和內容是階段性地打擊涉黑涉惡的犯罪組織和犯罪行為，讓涉黑涉惡犯罪得到相應的刑事制裁，其參與主體主要是政法機關，其形式主要是依據我國的刑事訴訟法打擊涉黑涉惡犯罪的程序性規定;而“掃”的字面意義是掃除、清掃，掃黑除惡的主要內容不僅包括政法機關打擊涉黑涉惡犯罪，其它還包括其它有關職能部門參加的“系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理”、反腐敗、基層“拍蠅”和加強基層組織建設。其形式上也比“打”豐富得多，包含了掃除涉黑涉惡犯罪組織和犯罪行為的全過程，達成“既有力打擊震懾黑惡勢力犯罪，形成壓倒性態勢，又有效鏟除黑惡勢力滋生土壤，形成長效機制”[2]的國家治理目標。

目前，個別地方、少數部門特別是主要領導對此次掃黑除惡專項斗爭的目的、參與主體、內容和形式認識尚不夠清醒、到位，把它等同于一般性專項行動，在思想上“打”的觀念較強，“掃”的理念不足。認為掃黑除惡專項斗爭是政法機關的事，沒有真正意識到此次專項斗爭是與系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理的結合，是與反腐敗、基層“拍蠅”的結合，是與加強基層組織建設的結合，是黨和國家推動國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，其主要目標的達成有賴于包括相關職能部門在內的全社會的協同努力。

（二）工作機制上，政法機關“嚴厲打擊”較多，有關職能部門“協調配合”不足

2018年1月，黨中央、國務院發出的《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》明確要求：“政法各機關要進一步明確政策法律界限，統一執法思想，加強協調配合，既堅持嚴厲打擊各類黑惡勢力違法犯罪”“各有關部門要結合自身職能，主動承擔好在掃黑除惡專項斗爭中的職責任務，依法行政、依法履職，強化重點行業、重點領域監管，防止行政不作為和亂作為，最大限度擠壓黑惡勢力滋生空間”“各有關部門要將日常執法檢查中發現的涉黑涉惡線索及時向公安機關通報，建立健全線索發現移交機制”“政法機關對在辦案中發現的行業管理漏洞，要及時通報相關部門，提出加強監管和行政執法的建議”[2]，等等。表明了此次專項斗爭必須跳出部門、行業、系統的“小圈子”，必須堅持在黨中央、國務院領導下，各級各地黨委政府及有關職能部門進行跨公安、檢察、法院、司法、紀檢監察、組織、宣傳等多部門相互之間的大協作、大配合。

當前，從各地開展掃黑除惡專項斗爭的實際情況來看，盡管在政法各機關之間、政法機關與有關職能部門之間初步形成了協作、配合的組織框架、協作體制、工作機制，能夠對掃黑除惡工作的推進情況、重大案件查處情況、案件信息反饋情況等進行協調、配合。但是在實際的協調、配合思想上，一些地方和個別部門沒有樹立開展掃黑除惡專項斗爭全國“一盤棋”思想，跨行業、跨部門、跨領域大聯合、大協作、大配合的意識不強。在實際的協調、配合行動上仍然存在“四多四少”現象，即政法部門嚴厲打擊多，部門主動履職少;上級安排落實的多，自己主動抓的少;縱向聯絡多，橫向聯系少;公安與紀檢監察機關配合多，其它有關部門配合相對少。

（三）斗爭方向與目標上，“破”的內容較多，“立”的內容不足

自掃黑除惡專項斗爭開展以來，全國各地緊緊圍繞“一年治標、二年治根、三年治本”的工作目標，持續高位推動，壓緊壓實責任，以過硬的舉措和務實的作風，縱深推進掃黑除惡專項斗爭。全國各級各個政法機關聚焦涉黑涉惡問題突出的重點地區、重點行業、重點領域，把打擊鋒芒始終對準群眾反映最強烈、最深惡痛絕的各類黑惡勢力違法犯罪，始終保持對各類黑惡勢力違法犯罪的嚴打高壓態勢;全國各級紀檢監察機關把掃黑除惡與反腐敗斗爭和基層“拍蠅”結合起來，深挖徹查黑惡勢力“保護傘”。可以說，政法機關、紀檢監察機關開展的掃黑除惡斗爭工作達到了“既有力打擊震懾黑惡勢力犯罪，形成壓倒性態勢，又有效鏟除黑惡勢力滋生土壤”階段性效果，打破了黑社會性質組織、惡勢力組織對社會的非法控制。

但是，由于深受我國嚴厲打擊刑事犯罪傳統觀念的影響，在掃黑除惡專項斗爭中，無論是政法機關、紀檢監察機關，還是其它有關職能部門所做的大量工作都偏重于對黑惡犯罪的嚴厲打擊和掃除，忽視了黨中央、國務院《通知》中關于“有效鏟除黑惡勢力滋生土壤，形成長效機制”和最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部出臺的《關于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》中 “加強預防懲治黑惡勢力犯罪長效機制建設”的工作要求。一些政法機關、紀檢監察機關存在就案辦案、就事說事的現象，系統治理、源頭治理手段不夠多、舉措不夠硬，重點領域監管漏洞、行業亂點亂象、村霸宗族勢力、纏訪鬧訪等整治力度不夠;對刑滿釋放人員、社區服刑人員、毒品復吸人員等重點人群管控力度有待加強;對軟弱渙散基層組織分析、研判、整頓不夠，基層黨組織建設和群眾自治機制協同推進、法治和德治相輔相成有待加強，標本兼治徹底鏟除黑惡勢力滋生土壤仍需持續發力。

三、堅持破與立相結合，構建預防懲治黑惡勢力犯罪長效機制的思考

當前，全國各政法機關、相關職能部門和基層組織必須站在戰略高度，深刻理解掃黑除惡專項斗爭的重大意義，堅持“破”與“立”、治標與治本相結合，既要依法嚴厲打擊黑惡勢力犯罪組織和犯罪行為，打破黑惡勢力對社會的非法控制，又要不斷健全制度體系、規范權力運行機制、加強基層組織建設，從而構建起全社會預防懲治黑惡勢力犯罪的法治化長效機制。

（一）不斷加強制度建設，形成預防懲治黑惡勢力犯罪的完善制度體系

不斷完善制度建設，形成制度體系，是預防懲治黑惡勢力犯罪的前提基礎。從理論上講，黑惡勢力犯罪本質上是通過對一些地區、一些領域和一些行業的非法控制來獲得巨額經濟利益，其產生的根本原因在于國家和社會對一些地區、一些領域和一些行業合法控制的缺失或者失靈。表現為制度缺失或者制度失靈，即沒有相關的社會治理制度或相關社會治理制度不能適應經濟社會發展的實際需要。從司法實踐來看，黑惡勢力犯罪也正是利用了國家和社會在一些方面的制度缺失或者制度失靈，逐漸形成其對社會非法控制，最終實現其犯罪目的。

因此，在掃黑除惡斗爭中，我們除了要依法嚴厲打擊涉黑涉惡犯罪、深挖徹查黑惡勢力背后的“保護傘”、加強基層組織建設工作外。當務之急是根據掃黑除惡專項斗爭的前期成果，查找出發生黑惡勢力違法犯罪、涉黑涉惡腐敗和“保護傘”等問題發生的社會合法控制失靈的重點行業、領域和區域。梳理出制度缺失和制度失靈的痛點和難點，依法制定、修改并廢止相關制度，用制度填補合法社會控制的真空。既剿除黑惡勢力的“癌細胞”，又重建防范黑惡勢力產生的“免疫系統”，讓被黑惡勢力侵蝕的地區、破壞的行業恢復健康，從而產生抵御黑惡勢力卷土重來、抵御“保護傘”重新撐開的內生機制，最終形成防范懲治黑惡勢力犯罪完善配套的制度體系。

（二）大力提升制度執行力，形成預防懲治黑惡勢力犯罪的權力運行機制

大力提升制度執行力，保證制度被執行機關完整、準確、依法執行，是預防懲治黑惡勢力犯罪的關鍵。社會制度規定的內容、設定的治理目標不能憑空實現，制度必須被職能部門執行，才能在社會治理中發生實際的效能。否則，現行有效的制度就只能是形同虛設，成為寫在紙上、掛在墻上的擺設。一些行業、一些領域、一些區域的相關社會制度長期得不到職能部門依法執行，必然會帶來社會治理的真空和社會治理的失序，公權的缺位就會導致黑惡勢力趁虛而入，最終形成對社會的非法控制。掃黑除惡專項斗爭中的絕大多數案件也告訴我們，一些涉黑涉惡勢力的滋生，一些涉黑涉惡案件的發生，往往與一些現行制度沒有得到完整的依法定程序執行有關。

因此，當前我們要總結經驗教訓，研究涉黑涉惡活動新動向，創新和改進專項斗爭工作的思路、策略、舉措，提升制度執行力。對容易滋生黑惡勢力的重點行業、領域、區域，各地各職能部門要加大行業監管力度，加強職能部門之間的溝通協作。要杜絕掃黑除惡運動式的執法打擊，堵塞制度執行的漏洞，從而完善涉黑涉惡犯罪的日常監管機制。要強化對權力運行的監督與制約，依法懲治相關職能部門及領導干部的不作為、亂作為和對黑惡犯罪的包庇縱容行為。

（三）加強基層政權和基層組織建設，構建鏟除黑惡勢力滋生土壤的長效機制

加強基層組織建設是預防黑惡勢力犯罪的關鍵之舉和治本之策。陳興良教授認為，黑社會性質組織為了實現對社會的非法控制，它必然具有反社會性。在公然對抗政府的同時，為了其生存，它還采取各種手段對政府進行滲透，包括利用金錢獲得各種政治頭銜，使其罩上政治光環;采取賄賂、威脅等手段，引誘、逼迫國家工作人員參加黑社會性質組織活動，或者為其提供非法保護。[2]同時，犯罪學理論研究認為，黑惡勢力組織對社會的非法控制一定有相應的行政區域，即它的勢力范圍。我國現行刑法294條第1款也明確規定了“稱霸一方”是黑社會性質的組織犯罪的客觀要件之一。從司法實踐來看，基本上所有黑惡勢力犯罪組織的產生都源于一定區域的社會合法控制的弱化，尤其是我國農村地區的縣鄉基層政權或基層組織對社會合法控制的弱化，給黑惡勢力組織的滋生提供并培植了較為肥沃的土壤。

當前，我們應不斷加強基層政權建設，規范基層權力的行使，強化基層權力的監督制約，完善責任追究制度;不斷加強基層自治組織建設，建立村（社區）“兩委”人選“負面清單”，嚴把村“兩委”的“入口關”，強化黨務村務公開，整頓提升軟弱渙散村黨組織;規范行業自治、居民和村民自治;做好外來人員、無業人員、失業失學人員的服務管理，防止被黑惡勢力拉攏、教唆犯罪;加強刑滿釋放人員安置幫教和社區服刑人員的監督管理，對其中有黑惡犯罪前科的人員進行重點管控。

參考文獻：

[1]陳興良.關于黑社會性質犯罪的理性思考[J].法學，2002，（8）：35.

[2]關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知[EB/OL].（2018-01-24）[2020-02-28].]http：//www.xinhuanet.com/2018-01/24/c_1122309773.htm.

責任編輯：秦利民