論《監察法》與《刑法》的銜接適用

吳飛

摘? ?要：《刑法》條文中的“國有公司、企業”僅指國家獨資或全資的公司企業，其管理人員包括“從事公務的人員”“受委派從事公務的人員”兩種;《監察法》條文中的“國有企業”則采取最廣義的界定，其管理人員亦如此，涵蓋上述企業中所有具有領導、組織、監督、管理職能的人員，這就對實現法法銜接提出了實踐要求。同時，審判中心主義的新一輪司法體制改革要求所有案件的審理都必須圍繞庭審的標準展開，這也意味著實現監察合力的前置性問題便在于規范銜接監察對象與刑法職務違法犯罪對象。故而，理論、現實層面都對《監察法》與《刑法》實現銜接提出強烈的希冀。

關鍵詞：國家監察法;刑法;國有企業;管理人員

中圖分類號：D92? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.05.015

文章編號：1009-6922（2020）05-99-09副題引題題一題二

國家監察體制改革作為一項關鍵性的政治體制改革，既是中國特色社會主義進入新時代的戰略支撐，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要構成。黨的十九屆四中全會提出培育踐行“中國之治”的新命題之后，十九屆中央紀委四次全會再次旗幟鮮明地指出：“要持續深化紀檢監察體制改革，推動健全黨和國家監督體系”“構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制”。[1]隨著作為國家治理腐敗與治官專門立法的《中華人民共和國監察法》（以下簡稱為“《監察法》”）頒布實施，監察權開始作為與司法權、行政權并行的一項專門權能在中國特色國家治理體系中發揮積極作用，并成為黨和國家反腐工作不斷推進的主導力量[2]。但國家監察體制改革并非一枝獨秀，只有將其納入國家體制改革的框架中，充分認識其與既有國家法律體系之間的銜接，才能奏響反腐合力的交響曲。因此，實現《監察法》與《中華人民共和國刑法》（以下簡稱為“《刑法》”）、《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱為“《刑事訴訟法》”）等法律以及與有關執紀執法、監督檢查黨內法規的銜接具有深刻的實踐意義。

同時，審判中心主義改革亦對監察體制改革提出了新的實踐要求。在審判中心主義的庭審實踐中，只有一切案件偵查、調查、訴訟等程序都嚴格以庭審的標準為準繩，才能真正實現國家司法資源的高效配置，進而構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。基于這種話語邏輯，以刑法視角去審視監察對象也就成為體現監察效果的前置性問題。

一、問題的提出

改革開放后我國社會主義事業進入發展的快車道，在黨的正確領導下各方面改革實踐不斷推向深入，社會主義市場經濟的旗幟開始樹立起來。從計劃經濟轉軌到市場經濟的過程中，最重要的舉措之一便是實行國有企業改革，即將國有企業以兼并重組、租賃承包、轉讓重組等方式由國有獨資企業轉為國有獨資、控股、參股公司企業并存的形式，從而適應現代市場經濟潮流對國有企業管理經營以及戰略決策的要求[3]。

轉型過程中，原先行政化管理的國有企業不斷重新回歸市場經濟的屬性。這使得過去傳統的國有企業“鐵飯碗”“行政編制”去行政化的步伐也不斷加快。但國有企業作為國民經濟的重要支柱，始終是推進我國社會主義國家現代化、保障全體人民共同利益的有力后盾，是我們黨的事業、國家事業不斷前行的重要物質保障與經濟支撐[4]。經過市場化改革后的國有企業可以通過市場調節與國家規制“兩只手”更好地幫助政府實現經濟調節與防范風險的作用。雖然經過了改制，但國有企業的本色并未發生根本性改變。隨著黨和國家以更為深入的方式推進監察體制改革，《監察法》將所有行使公權力的人員均納入規制范圍，這意味著國家監察范圍不再局限于國家公權力的行使者，行使國家經濟公權力、文化公權力以及社會公權力體系的人員亦都應當被納入監察視域。在這種現實要求下，國有企業的監察工作亦成為我國國家監察的重要組成部分。

而國家監察權之核心在于“反腐防腐懲治權”和“法律監督權”[5]，在于對全體履公人員職務違法犯罪行為進行嚴格監察，并就其職務犯罪行為實施調查、移交檢察院向法院提起公訴的監察權行使，所以其一切工作向度亦應當體現以審判為中心的邏輯。而推進審判中心主義的司法體制改革關鍵在于踐行落實司法裁判標準，發揮審判所應有的把關、決定與制約效應[6]，所以在審判中心主義的語境下，落實《監察法》的相關規定就必須以《刑法》為基本面向進行，判斷某一企業的性質是否屬于國有企業也就成為《監察法》第十五條第三款能否與刑事實體法有效銜接的首要問題所在。根據《監察法》第十五條第三款的規定，國家監察機關依法對“國有企業管理人員”進行監督監察，而監察視域下的“國有企業”是否與《刑法》第九十三條第二款規定的“國有公司、企業”以及其中“從事公務的人員”規定相一致？厘清這兩個問題是實現兩法順利銜接的首要問題。

二、監察視域下“國有企業”的范圍厘清

（一）“國有公司、企業”的范圍厘清

我國國有企業是國營企業改革后的產物，目的在于實現企業所有者與經營者的分離，實現國家投資企業經營管理現代化。而隨著國有企業改制的深入推進與成果顯現，國有企業已發展成為涵蓋國有獨資、控股、參股等多種形式的企業形態。

目前，我國法律層面對于某一企業是否應當被認定為國有企業尚無統一的標準，但事實層面行政部門出于行政管理的需要卻做出了諸多相關規定。我國現行有效的相關法律法規與規范性文件適用的概念主要有“國有獨資企業”“國有獨資公司”“國有全資公司”“國有資本控股公司”“控股子企業”“國有控股企業”“國有參股企業”“國有資本參股公司”“中央企業”等幾種，而對上述概念可依據其涵蓋的范圍分為廣義、中義、狹義層面上的國有企業。廣義的界定將國有參股企業在內的國家出資企業全部視為國有企業。規定廣義層面“國有企業”的相關文件有：《國家統計局關于對國有公司企業認定意見的函》（國統函〔2003〕44號）、《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》（財企〔2007〕309號）、《中華人民共和國企業國有資產法》（2008）等。中義層面的基本界定是說作為出資方的國家可以絕對或相對支配的企業，這必然包括國家全部出資的國有獨資企業、國有控股以及實際控制企業。規定中義層面“國有企業”的相關文件有：《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》（國資黨委紀檢〔2010〕177號）、《中央企業貫徹落實〈國有企業領導人員廉潔從業若干規定〉實施辦法》（國資黨委紀檢〔2011〕197號）、《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》（國辦發〔2017〕36號）、《國有企業境外投資財務管理辦法》（財資〔2017〕24號）等。狹義層面的界定則認為國有企業主要指純粹的國家專資獨資企業，相關法規以及規范性文件多采取“國有及（和）國有控股企業、國有參股企業”的形式進行規定。規定狹義層面“國有企業”的相關文件有：《關于規范國有企業職工持股、投資的意見》（國資發改革〔2008〕139號）、《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（中辦發〔2010〕32號）、《財政部關于規范國有企業境外投資中個人代持股份有關問題的通知》（財企〔2010〕24號）、《國務院關于國有企業改革與發展工作情況的報告》（2012）、《國有企業負責人職務消費行為監督管理暫行辦法》（財企〔2012〕15號）、《企業國有資產監督管理暫行條例》（2019）等。

至于刑法層面的“國有公司、企業”究竟采取何種解讀，理論界與實務界的見解亦有所不同。學界的觀點主要有三種：獨資說、控股說與參股說。獨資說的觀點是：所謂國有公司必須是依法設立的、由各級國資委或其他政府有關部門直接或間接單獨投資設立的公司法人[7]，也即國有公司的第一要義在于企業出資與財產必須全然屬于國家所有，也即僅有純粹意義上的國有獨資公司、企業可歸屬于國有公司、企業的行列[8]。控股說的觀點是：《刑法》所謂“國有公司、企業”，其準確定義應當是法人的全部或大部財產屬于國家，并且國家對企業法人具有實際的經營控制權[9]。持這種觀點的學者認為國有獨資、控股法人屬于公司、企業。參股說則較為開放，認為界定國有公司、企業的根本目的在于確定財產權益、實現財產保值增值。所以在他們看來只要部分股份或者資產屬于國家所有[10]，這類企業就應被納入國有公司、企業的市場主體序列。

立法機關雖未明確界定其范圍，但最高人民法院通過一系列司法解釋確定了司法界對該問題的理解。最高人民法院采取獨資說，認為國有公司、企業僅指國有獨資公司、企業，如：2001年《最高人民法院關于在國有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務便利非法占有本公司財物定罪問題的批復》（法釋〔2001〕17號），2003年《最高人民法院全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》（法發〔2003〕167號），2005年《最高人民法院關于如何認定國有控股、參股股份有限公司中的國有公司、企業人員的解釋》（法釋〔2005〕10號），《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》（法發〔2010〕49號）。上述四個解釋均將國有控股、參股企業排除在國有公司、企業之外。

事實上采取狹義的學術理論觀點進行解讀無疑是正確的。因為刑法各個條文規范之間形成了一個嚴密的規制體系，而刑法本身的謙抑性精神應當潛移默化地影響整個刑法體系的具體條文，包括對相關法律術語的解讀上。唯此才能真正踐行刑法兼具懲罰犯罪與人權保障的經典職能。

此外，司法實務亦與司法解釋保持同樣的立場采取“狹義說”，認為國有公司、企業僅包括國有獨資企業、國有獨資公司兩種。上海市浦東新區人民法院（2018）滬0115刑初1553號刑事判決書記載：上海蘇某某公司在設立初期系純國有公司，在2006年至2007年期間公司的2個國有股東先后進行了改制、歸并，成為國有控股的非純國有公司。上海蘇某某公司成為國有資產“間接”參股的公司，含有國家資產成分，應視為國家出資企業。被告人聞某某身為公司工作人員，利用職務便利，非法占有公司資金630萬元，數額巨大，其行為構成職務侵占罪而非貪污罪。此外，廣東省廣州市中級人民法院（2017）粵01刑終33號陳某欽貪污罪、受賄罪二審刑事裁定書記載：本案中，中國某礦業公司系國有獨資的有限責任公司，中國某金屬公司系中某集團控股的股份有限公司，廣東珠某有限公司系中某股份公司控股的有限責任公司，故而中某股份公司屬于“國家出資企業”，珠某公司亦為國有參股資本的公司。后兩者并非《刑法》九十三條的“國有企業”，從這一點而言陳某欽不屬于國有工作人員。所以從總體上而言，刑法領域對于國有公司、企業的界定，理論界與實務界的觀點保持一致，即：國有公司、企業僅指國家獨資或全資的公司企業。

（二）“國有企業”的范圍厘清

《監察法》視域下的“國有公司、企業”解讀亦應當在考慮法律體系協調性的基礎上進行。所以其解讀也應與《刑法》第九十三條第二款的解釋范圍保持一致，即其亦可能包含三種解釋：獨資說、控股說與參股說。前者即國家全資、獨資的公司、企業;中者包括國家全資、獨資的公司、企業以及國家直接或間接實際控股的企業;后者即《企業國有資產法》語境下的國家出資企業，囊括國有獨資、直接控參股公司企業等多種類型。依據以審判為中心的改革要求，在認定某一企業是否為國有企業時應采取刑法的確定標準，即獨資說。主要理由在于若不能堅持監察機關與國家司法裁判機關保持法律認識與理解的統一性，可能導致監察調查結果與刑法罪刑法定的原則背離，從而導致刑事責任追究的“不能”[11];同時也可能造成國家監察資源與司法資源的浪費，降低國家監察工作的有效性。

但國家監察機關的解釋卻并非如學者們所建議的那樣采取刑法解讀視域的狹義觀點，根據國家監委的官方解讀，監察視域下的“國有企業”范圍包括國有獨資（含國有獨資金融公司、企業）、控股企業（含國有控股金融公司、企業）及其分支機構[12]。此外，中央紀委與國家監委聯合制定出臺的《國家監察委員會管轄規定（試行）》則采取了更為廣義的解讀，該規定認為監察視域下的國有企業涵蓋國有獨資、控股、參股公司企業以及上述公司企業的各分支機構，也即采取最廣義的實踐解讀。這體現出國家監委作為國家政治機關的角色定位，表明其充分踐行了黨和國家提出的將所有行使公權力的人員均納入監察視域的監察體制改革目標，同時也體現了在黨中央繼續深化監察體制改革與加大反腐力度下國家監委的實踐使命與責任擔當。但這種解讀視域之下仍有一些問題亟待澄清：在國家監察體制改革與審判中心主義的司法體制改革并軌推進的背景下，這種與刑法解讀并不一致的解讀在法理上如何進行闡述？如何進行其合理性的法理解讀？如何實現與刑事實體法的銜接協調？當然，若是監察機關在調查過程中發現其認為“國有企業”的管理人員存在違紀違法行為，其可在自身權限范圍內做出諸如政務處分等處置。但問題是在如此廣泛的“國有企業”中，代表國家從事國有資產保值增值的管理人員不可能都僅僅涉及違紀違法行為，若是其調查發現國有控股企業、參股企業中依《中華人民共和國公司法》（以下簡稱“《公司法》”）產生的董事、監事、高級管理人員存在諸如非國家工作人員受賄罪等犯罪行為應如何處理？是繼續依照《監察法》的有關規定與程序查處或是依據《監察法》第三十四條第二款的規定，將調查發現的上述非國家工作人員——董事、監事、高級管理人員在履職中的受賄罪等犯罪行為僅視為監察機關管轄范圍內的嚴重職務違法行為并認為其同時涉嫌其他犯罪行為，然后以該理由將上述犯罪人員移送公安機關偵查然后移送檢察機關提起公訴？

若是依據前者則勢必出現監察機關動用監察資源調查得出的調查結果到法院裁判階段不被認可，以至于前期監察機關的工作“做功無效”;而若是依據后者，雖然可在兼顧監察機關現有解釋的前提下同時滿足審判中心主義的要求，但問題是這種“繞圈子”的做法不僅可能造成監察機關調查后已經可以確定國有控股、參股企業董事、監事、高級管理人員的行為滿足了犯罪構成的客觀要件。監察機關無此調查權限，因此只能將事實上已經造成法益侵害的犯罪行為視為違法行為。這不僅降低了案件辦理的效率，也對監察資源、司法資源造成雙重浪費，故而這種做法亦不值得推廣。

事實上，解決這一問題的辦法不外乎修改《監察法》的相關解釋、相關規定，使其與《刑法》關于“國有公司、企業”的范圍保持一致，或者修改相關刑事司法解釋，使其與相關監察解釋、規定相一致。但兩種方式似乎都不能完美解決該問題：若采取第一種進路，雖然解決了《刑法》與《監察法》的解釋對接，有利于落實審判中心主義改革，但縮小了監察范圍。這與國家監察機關是國家政治機關的第一定位存在偏差，進而可能使監察全覆蓋的改革目標落空。而采取第二種進路，則可能遇到更大的現實阻力。這意味著大量國家控參股企業進入刑法的規制范疇，而隨著多輪國有企業改革的深入推進，我國基本所有的企業都已經建立起完善的現代企業法人制度，企業自身的治理體系、經營架構與管理理念等均相對完善，監事會、董事會與股東會三權相互牽制的企業治理形式亦蓬勃發展起來。正常經營狀況下“政府的歸政府、凱撒的歸凱撒”，包括國家監察機關在內的大政府不應當過多侵入企業的自治范疇。這充分體現了黨和國家簡政放權、推進服務型政府改革的目標，并要求司法活動中應盡量恪守謙抑的品質縮小國有企業的指代范圍[13]。此外，為打造優良和諧的營商環境，提供優質科學的公共服務，更好地發揮企業家對社會主義市場經濟的建設作用，從而實現經濟社會的高質量發展，黨和國家相繼出臺、施行了一系列政策意見為民營企業保駕護航。比如：2017年9月8日中共中央、國務院發布了《關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》;2017年最高人民檢察院發布了《關于充分發揮職能作用營造保護企業家合法權益的法治環境支持企業家創新創業的通知》（高檢發〔2017〕12號）;2018年最高人民法院發布了《關于充分發揮審判職能作用為企業家創新創業營造良好法治環境的通知》（法〔2018〕1號）。這都表明國家始終保持刑事法律對于經濟領域與民營企業的謙抑性。若在《監察法》以及相應解釋、規定中加以擴大，則與黨和國家所一脈相承的態度相背離，這顯然不符合國家保護民營企業發展、保障民營企業家合法權益、促進經濟結構的優化改革、提升經濟發展質量的全局部署，故而這種進路并不可取。而將現行《監察法》有關國有企業管理人員的相關解釋、規定進行限縮，使其與《刑法》條文及精神所限定的范圍一致，這無疑是當前最好的解決辦法。

三、監察視域下“管理人員”的刑法定位

（一）“從事公務的人員”“受委派從事公務的人員”的范圍厘清

《刑法》第九十三條的兩款規定均涉及“從事公務的人員”，此處我們只討論第二款所列的直接在國有公司企業從事公務與依法受國有公司企業委派到非國有公司企業從事公務的人員兩類。學界與實務界對于“國有公司企業從事公務的人員”采取審慎的狹義理解，即只有在國有獨資法人組織中代表國家實施了管理、領導、經營、監督等具有宏觀控制層面的行為時才認定其屬于上述“國有公司企業從事公務的人員”之列，而從事微觀層面的具體事項、工作不認為其屬于“從事公務”[14]。此外，依據相關法律以及黨內法規的明文規定，國有獨資法人組織的黨委成員亦應認定為“準國家工作人員”。至于依法受國有公司企業委派中的“委派”，刑法自身的條文體系并未說明，而為了解決司法實踐中出現的種種困境、明確其具體法律適用，最高人民法院和最高人民檢察院相繼或共同出臺了一系列司法解釋對其進行詳細闡釋。主要有：2001年的《最高人民法院關于在國有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務便利非法占有本公司財物如何定罪問題的批復》（以下簡稱為“《批復》”）;2003年最高人民法院發布的《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》（以下簡稱為“《紀要》”）;2005年《最高人民法院關于如何認定國有控股、參股股份有限公司中的國有公司、企業人員的解釋》（以下簡稱為“《解釋》”）;2010年的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》（以下簡稱為“《意見》”）四部司法解釋或文件。2001年的《批復》并未就“受委派從事公務”進行刑事政策層面的解讀，僅僅將《刑法》第九十三條的非國有公司、企業范圍界定為國有資本控股、參股的股份有限公司。2003年的《紀要》將“受委派從事公務”區分為形式、實質兩個要件進行解讀，形式要件將“委派”解讀為“派遣、委任”兩種形式，根據司法解釋又將其不完全列舉為包括提名、任命、指派、批準等具體形式;實質要件則體現為代表國家機關以及國有企事業單位在非國有企事業單位以及社會團體中從事包括但不限于管理、領導、組織、監督等工作。只有同時具備兩種要件才屬于刑法層面的“受委派從事公務”。2005年的《解釋》也未作出大幅度解釋，僅是對《批復》《紀要》的重申。此后為了與新頒行的《中華人民共和國企業國有資產法》銜接協調，進一步對關于國家控參股企業中的國家工作人員職務刑事犯罪問題進行具化規定[15]，最高人民法院又頒行了2010年的《意見》。本次解釋在2003年《紀要》規定的形式要件與實質要件重申的基礎上將“國有控參股公司的分支機構”納入被委派對象的體系范圍內，也即對《刑法》第九十三條第二款進行了擴張解釋，提出了“二次（間接）委派”的命題。認為在2003年《紀要》所列舉的委派機構或單位、組織之外，還包括國家出資企業上級、本級的黨委機構、黨政聯席會議等對國有資產負有監管、保值增值職責的組織。委派形式從2003年《紀要》認為的提名、任命、指派、批準四種具體形式增列為包括批準或者研究決定，“從事公務”的內容由管理、領導、組織、監督增加了“經營”的種類。

基于刑法教義學的理解，刑法條文關于“受委派從事公務”的相關規定表明可以進行委派操作的機構僅有法定的四類，并不包含2010年《意見》所設定的組織。“委派形式”雖增列一項，但必須嚴格恪守刑事法律的謙抑性品質對其進行狹義理解。也即所謂的“批準或者研究決定”是嚴格按照執政黨各級組織的民主集中制原則進行的，形成的決策、決定等必須體現集體意志而非領導干部的個人情感傾向[16]183。而“從事公務”的內容即使進行擴張也必須張弛有度，恪守上述的謙抑性品質。根據漢語語法的規則，經營與管理、領導、組織、監督呈并列關系，也即具有同一性質或具有相同的價值取向與情感認同。因此這里的“經營”必須與管理、領導、組織、監督一樣對所從事的工作或任務具有一定程度、一定范圍的自主決策權;其次代表國家出資方行使承擔股東的權利與義務，參與企業的各種日常活動;最后對國有資產的保值增值負責，對損害國家投資的行為進行監督[16]183。

也就是說，2010年《意見》不論是從形式要件還是實質要件都對《刑法》以及前述司法解釋進行了擴張。對此有學者指出：2010年《意見》新提出的“間接委派”實際上是一種“進二退一”的博弈選擇。將原屬于國有公司企業的部分管理人員（一般具備國家干部編制）通過程序選擇再次委任到國有控參股企業中的現實意義，一方面體現了其職位、地位的重要性，加強了對國有資產投資的監管;另一方面也體現了對原有干部使用管理制度的延續[17]，是一種國家層面對國有企業改革的綜合戰略考量。

（二）“管理人員”的刑法定位

《監察法》第十五條第三款清楚標明其監察范圍包含國有企業管理人員，但法條并未就“國有企業”“管理人員”進行術語解釋，其后中央紀委與國家監委對其進行解釋。關于“國有企業”的范疇解釋前文已述，此處不再贅述。而法律解釋認為的“管理人員”主要包括國有控參股企業以及分支機構的全體領導班子成員，主要包括在上述法人或組織中依據《公司法》等法律法規產生的且由國有股權代表擔任法人、組織的正副總裁、正副董事長以及董事、正副總經理，設有黨委的法人、組織中的正副書記、紀委書記與工人代表組織的主席，以及對國有資產擔有經營管理職責的各部門正副經理、正副總監以及車間正副主任等國有企業中層、基層管理人員和在監管國有資產重要崗位的財務部門人員（諸如會計、出納）等。此后，中央紀委與國家監委頒布施行的《國家監察委員會管轄規定（試行）》再次對上述法律術語進行擴張解釋，認為監察法認為的“管理人員”包含所有國家出資法人及其分支機構中包含但不限于由黨組織或國有企事業單位、公司企業以提名、推薦、任命、批準方式而進行監督、組織、領導、管理等活動的人員。

因此，實現《監察法》視域下的“國有企業管理人員”與《刑法》視域的“從事公務的人員”“受委派從事公務的人員”規范銜接應當從以下方面進行考量：

首先，國有獨資企業作為全民所有制企業，其班子成員本身即為在國有公司、企業從事公務的人員，這一點與《刑法》中的規定一致，故而國有企業的全體班子成員納入監察范圍本身毫無問題，亦不存在任何與《刑法》銜接的矛盾。國有控參股企業及其分支機構等國家出資企業的領導團體成員，卻并非全然屬于“準國家工作人員”。國有資本控參股企業是國家資本與非國家資本諸如民營企業、海外資本、職工團體等依法共同投資建構的企業法人團體。一旦新的法人設立，所有出資即成為法人財產，而包括經營管理、決策分紅等事關企業發展經營的事項即成為各出資方所共享的權利[18]。因此，企業的董事、監事、高級管理人員以及經理等管理人員的選舉產生等均是嚴格按照《公司法》等法律以及公司章程操作的（獨資國有公司除外），國有出資方僅享有與其他各方相同的提名權、推薦權以及表決權等。這也就意味著并非所有國家控參股企業及其分支機構的領導集體成員都必然屬于“準國家工作人員”。《監察法》將其限定為由國有股權代表出任的一系列管理人員，這就意味著其實現了對國有控股企業、參股企業及其分支機構領導班子成員的區分處理：即若是該類人員并非由國有股權代表出任，其僅僅代表公司的利益與其他非國有資本出資方的利益，這樣的班子成員并不被納入《監察法》的監察范圍;而對于那些一方面代表公司的利益，另一方面亦屬于國有股權代表，這種班子成員就屬于《刑法》規定的“準國家工作人員”，其應當受到《監察法》的監察。這種劃分既體現了國家支持、保障民營企業發展的態度，又體現了國家監察、全方位、無死角、全覆蓋的監察理念。

其次，依據國家監委認定的對國有資產負有經營管理責任的國有企業中層和基層管理人員范圍仍有問題亟待明晰：即如何界定某一“部門經理、部門副經理、總監、副總監、車間負責人”僅對國有資產負有經營管理責任？上文已述及公司法人的獨立地位，也即出資完成設立公司之后，各方的出資都歸結為公司法人的獨立財產，又從何單獨區分“國有資產”？此外公司的部門經理、部門副經理、總監、副總監、車間負責人等屬于公司的管理人員，其對全體股東的利益負責而非僅對“國有資產”的保值增值負責。其不僅代表國有出資方的利益，亦代表非國有單位、職工集體或個人的利益。若是將這里的“國有企業”僅僅理解為國有獨資公司、企業并不存在任何邏輯問題，但國家監委采取的是包括“國有控股企業、參股企業及其分支機構”在內的廣義解讀。這些企業、公司或機構中的部門正副經理、正副總監以及車間負責人等并非全都屬于兼具“雙重身份”——既代表國家利益，又代表非國家利益。將前者納入監察范圍無可厚非，而將后者納入監察范圍則使得監察范圍過寬，可能不利于民營經濟的發展。

再次，將國有財產等重要崗位上工作的人員，包括會計、出納人員等納入監察范圍亦具有法律銜接上的合理性。這類人員擔負著對國有財產投資運行過程中的監督管理職責，對于國家資產保值增值、合理利用等都具備職務上的“公職性”，當然屬于《刑法》第九十三條第二款規定的“從事公務”或“委派從事公務”的人員之列。而國有企業所屬事業單位的領導集體成員、國有參股企業以及金融機構中對國有資產監管經營職責的人員，亦應當被理解為國有企業管理人員的范疇，這在法律銜接上不存在問題。

最后，中央紀委國家監委印發的《國家監察委員會管轄規定（試行）》（2018年4月16日）[19]關于國有企業管理人員的理解，實際上是對2010年最高人民法院和最高人民檢察院頒布施行《意見》的再次確認。根據《國家監察委員會管轄規定（試行）》的精神，只要經所在的國家出資企業以及分支機構中的黨組織以黨的民主集中制程序表決通過，從而進行各項領導工作的人員均可被視為“國有企業管理人員”。而2010年《意見》亦指出經對所在國家出資企業具有監管職權的本級或上級組織、部門批準、決定而代表其在該國家出資企業從事領導經營工作的，亦應當認定為國家工作人員，也即《刑法》第九十三條第二款所指的“準國家工作人員”。2010年《意見》中的“組織”被解讀為“上級或者本級國家出資企業內部的黨委、黨政聯席會”。為了實現法法銜接的通暢性，我們認為《國家監察委員會管轄規定（試行）》中的“黨組織”亦應當采取與2010年《意見》相同的解釋，即將其做廣義理解為“上級或者本級國家出資企業內部的黨委、黨政聯席會”;而經所在的國家出資企業以及分支機構中的黨組織以黨的民主集中制程序表決通過，從而進行各項領導工作的人員也屬于《刑法》第九十三條第二款規定的受委派從事公務的人員之列。此外《國家監察委員會管轄規定（試行）》講到“從事領導、組織、管理、監督活動”，2010年《意見》指明“從事組織、領導、監督、經營、管理工作”，這實際上也體現出了監察全覆蓋的要求。而問題在于從事“經營活動”乃是作為市場主體的企業成立的主要目的，亦是其參與市場經濟活動的主要方式，若是對這種企業的常態性活動都納入監管則明顯與我國推進企業改革、釋放市場經濟潛能的改革目的不相符，《國家監察委員會管轄規定（試行）》未將“經營活動”納入監察范圍是對上述《意見》的正確修改。

四、結語

人類歷史上的任何改革都不是一項孤立的事業，改革作為一項系統性工程，必然要照顧到方方面面的制度安排，梳理好款款項項的規范銜接，這樣才能保持改革始終得到人民群眾的支持與擁護，才能使改革真正成為促進中國特色社會主義事業發展的不竭動力，成為實現中國之治的重要源泉。習總書記說：“我們必須始終堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治。”[20]國家監察體制改革更是如此。黨員干部作為黨治國理政的重要力量，而作為“治官之治”重要抓手的《監察法》關照對象便是這個“關鍵少數”，因此以法治的視域去規制腐敗，使“治官之治”真正在法治的軌道上運行，通過法法銜接形成制度合力，以法治的制度之籠使“關鍵少數”真正做到“不敢腐、不能腐、不想腐”，從而保證黨的事業永遠在正確的道路上前進、永遠得到歷史與人民的認同！

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