鄉鎮政府推進鄉村治理的“在場”效能弱化分析與行為指向表達

邵澤義

摘? ?要：現代鄉村治理是鄉村振興戰略的重要組成部分，是加強和創新農村社會治理的重要途徑。鄉鎮政府是推動現代鄉村治理高質量發展的重要責任主體和實施主體，體制、機制和職能型變等要素的“張力”效應使得其在現代鄉村治理方面的“在場”效能弱化：慣性思維主導，角色轉換滯后;職能定位偏離，服務供給缺位;治理范式固化，模式更新緩慢;執行政策僵化，工作創新缺乏。究其原因，是科層等級體制導致權利架空、屬地管理考評導致責任沉重、財稅體制缺陷導致職能懸浮、治理人才缺乏導致效率低下。針對這些問題，應強化組織建設，完善治理體系;推進模式創新，提高治理效率;深化體制改革，加強人才引進;推動職能轉型，提供公共服務;立足鄉村實際，實施系統治理。

關鍵詞：鄉鎮政府;鄉村治理;效能弱化;現實映射;指向表達

中圖分類號：F323? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.05.013

文章編號：1009-6922（2020）05-85-09

農業、農村、農民問題是全黨工作的重中之重，歷來受到黨和政府的重視。黨的十九大報告指出：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農工作作為全黨工作的重中之重。”[1]不斷完善鄉村治理體系、提高現代鄉村治理能力是做好當前“三農”工作的核心環節。現代鄉村治理是新時代國家治理體系的重要組成部分，對于推動農業農村現代化和城鄉融合一體化發展而言有著重要的作用和意義。近年來，鄉村社會正經歷著巨大轉型[2]。伴隨我國快速發展，農村“社會結構”[3]和社會面貌也發生了翻天覆地的變化。農村生活水平和醫療水平等逐步提高，同時村民利益訴求更加多元、對美好生活的期待更加迫切、農村社會矛盾更加復雜，鄉村治理面臨難得的機遇和歷史性挑戰。現代鄉村治理較之傳統鄉村管理在范式、效能和目的歸依等方面存在清晰的邊界和異質差別，因而在目標、訴求和程式等方面有著更高的規定性。推動現代鄉村治理高質量發展是鄉村振興戰略的根源性屬性和本質性要求，其中最為根本的是要解決實踐性難題和現實性矛盾，要在本質上回應發展平衡性的問題。推進現代鄉村治理離不開鄉鎮政府發揮主體性作用和主導性作用。但長期以來形成的組織結構和運行模式、體制性困境和異質性轉型等因素的耦合，導致鄉鎮政府在推進現代鄉村治理方面的“在場”效能弱化。理論上界定的“在場”效能是指主體范疇之內的“場域”功能。這種功能附著于主體的職能定位，并伴隨主體的行為指向而得到突出和彰顯。現實中，鄉鎮政府在推動現代鄉村治理的“在場”效能由于主觀要素和客觀因素的合力作用而被“隱含”和弱化，在實踐中有其特定的形成體現和細化表達。鄉鎮政府的鄉村治理“在場”效能弱化對于推動鄉村振興和農村社會治理創新起到了反制作用。要把反制力轉變為推動力就需要研究其顯性軌跡和現實成因，在本質上厘清理論性和實踐性“邊界”，從根本上實現制度性、體制性和機制性的構建，從而實現精確性定位和“靶向性”功能發揮。推動現代鄉村治理高質量發展不僅是農村社會發展的前提性基礎，而且還是實現農村產業振興和文化振興等的條件性保障，對于促進農村社會繁榮發展和推動城鄉一體化融合發展而言同樣具有重要的意義。

一、鄉鎮政府推進現代鄉村治理“在場”效能弱化的現實映射

鄉鎮政府是我國政權架構體系的基層組織單位，“是社會的基本單元”[4]。它在管理主導話語背景下承擔著管理和維護農村社會穩定、主導農村社會發展等方面的職能，也承擔著宣傳、貫徹和落實國家政策的使命，是國家和農村社會的重要“鏈接點”。功能轉變話語背景下的鄉鎮政府職能除了管理運作模式下的傳統職能外，更多地側重于服務效能的發揮，以契合新形勢、新任務、新發展和新要求。現代鄉村治理就是新職能的重要組成部分。從現實境況看，鄉鎮政府是現代鄉村治理的實施主體和責任主體，承擔著實施、推進和創新社會治理的重要功能。從這個維度上考察不難看出，鄉村治理是鄉鎮政府的“在場”效能。現實中，受到自身和外部因素的影響，鄉鎮政府還沒有完全從根本上適應現代鄉村治理的新要求，進而導致效能尚未完全發揮出來。這就是“在場”效能弱化。鄉鎮政府的“在場”效能弱化在現實中有多種顯化樣式，但大體上主要表現為以下幾種形態：

（一）慣性思維主導，角色轉換滯后

在我國“線性化”的政權組織結構中鄉鎮政府處于權力體系的“末梢”。受到權利思維的影響，其管理和控制思維仍然存在，工作中的機械主義、官僚主義和“家長制”作風等問題依然嚴重。這些思維和問題在一定程度上仍然占有較大的比重。這些慣性思維體現為兩個向度：從鄉鎮政府組織自身視角來看，有些鄉鎮政府在鄉村治理過程中還習慣于單純的貫徹、落實來自上級部門與自身考核有關的各種指標和工作，個別鄉鎮政府還為了完成考核任務而大搞“形象”工程和“面子”工程，造成了現實工作和職能定位嚴重脫節。從鄉鎮政府工作人員視角來看，有些地方的工作人員還習慣于通過開大會、發文件等“經院式”的工作方式來開展工作，同時也存在作風不正、工作不實、好人主義、優親厚友、擺“官譜”、耍“官威”等方面的問題，這些問題產生了負面影響和不良后果。從歷史的視角來考察，我國鄉鎮政府的角色定位已經經歷了“全能”型和“代理”型兩個階段：在“全能”型階段，鄉鎮政府包攬了絕大部分農村社會管理事務;在“代理”型階段，鄉鎮政府的角色定位受制于縣級政府機構的制度性安排，單純執行縣級政府部門的決定、指示和工作任務安排。當前有些地方的鄉鎮政府依然受到這些傳統角色定位的影響將自身“定格”為傳統的管理者、控制者和命令者。現實中，當前鄉鎮政府角色轉換的滯后問題主要概括為懸掛式、等待式和進行式三種樣態。這些角色定位和角色轉換不僅與新時代、新發展任務和要求相背離，而且對農村社會發展產生了相當的阻滯作用。

（二）職能定位偏離，服務供給缺位

職能定位是鄉鎮政府行政作為和效能發揮的基礎性前提，對于服務鄉村社會發展起著重要的作用。當前，有些地方的鄉鎮政府“始終在壓力之下運轉”[5]，其工作思維尚未完全從政權組織結構的線性和“壓力型”體制的慣性束縛中解放出來，仍然將自身的主體功能定位為執行上級命令、完成工作任務、服務考核指標、強化行政管理、操縱村級運作和大搞政績工程等。現實中，有些地方的鄉鎮政府由于權責界定不清、權利運用不當和自身認知模糊，在職能發揮方面出現錯位、缺位、越位、失語和失范等問題。這種職能定位不僅嚴重脫離了農村社會的實際和村民的利益訴求，而且在一定程度上影響了干群關系，直接導致了政府公信力下降，對農村經濟社會的穩定和發展產生了負向牽制作用。當前，發展和變化了的農村實際要求鄉鎮政府的職能要實現由管理型向服務型轉變、由“要我做”到“我要做”轉變。要求立足農村實際提供諸如經濟結構轉型、新興業態培育、基礎設施建設、創新創業支持、政策技術支撐、鄉村文化治理、環境質量改善、農業政策落實和鄉村發展穩定等方面的公共服務。大量實踐證明，鄉鎮政府在這些職能發揮方面是較為乏力的。

（三）治理范式固化，模式更新緩慢

中華人民共和國成立以來，我國鄉村“治理的模式”[6]是以國家公共權力和農村基層權力在鄉村社會管理和治理過程中的互相建構為基礎，經歷了“國家鄉村管控”模式、“政社合一”的全能模式、“鄉政村治”放權模式和村民自治模式等樣態。作為國家政權體系基層單元的鄉鎮政府在各類形態的治理模式中都發揮了重要作用。傳統的“官治”和“自治”模式都帶有歷史的局限性，在實踐過程中都經歷了話語權式微的問題。當前，有些地方鄉鎮政府的鄉村治理方式固化為囿于傳統、徘徊于傳統和轉型之間、堅守維持性管理等范式。而對于伴隨信息化發展而衍生的大數據治理模式、精細化治理模式、網格化治理模式、鄉村精英治理模式和鄉賢治理模式等采用、融合和創新是較為匱乏的。當前，大多數鄉鎮政府采取的鄉村治理模式在本質上帶有行政主導、政權核心、功能中心、壓力推動和單邊治理的特點。這些治理模式脫離了農村發展轉型、社會結構分化和利益表達多元的實際，對于鄉村社會發展推動力的培育、凝聚和再生產生了一定的規制作用。大力實施鄉村振興戰略推動農村經濟社會發展不僅需要政策支撐，而且還需要健康、有序、活潑的鄉村環境。這就要求鄉鎮政府加快鄉村治理模式和結構創新步伐，推動治理形態和樣態轉型升級，構建立體化、智能化、多元化和精細化的鄉村治理體系，為鄉村振興和發展提供動力支撐和環境保障，在更大程度上滿足村民對美好生活的期盼和向往。

（四）執行政策僵化，工作創新缺乏

深化工作創新、轉變職能作風是鄉鎮政府做好鄉村治理工作的前提和基礎。鄉鎮政府推動鄉村治理創新包含模式創新、載體創新和方法創新等內容。當前，鄉鎮政府在開展社會治理工作的過程中存在教條主義、本本主義、功利主義、官僚主義和形式主義等問題，具體表現為：在貫徹國家社會治理政策的過程中存在推諉扯皮、拖拉散漫、逃避搪塞、死搬硬套等方面的問題;在開展社會治理工作過程中存在機械主義、拿來主義和功利主義等方面的問題;在鄉村社會治理工作創新方面存在懷疑主義、排他主義和關門主義等方面的問題;在處理鄉村社會治理問題的過程中存在山頭主義、團伙主義和本位主義等方面的問題;在實施鄉村治理項目的過程中存在“避重就輕”“選擇執行”和“好大喜功”等方面的問題。應該客觀地指出，不論哪一種形式和形態的問題都會對農村社會治理和鄉村振興產生消極影響，都會與國家各項方針、政策相背離，都是不符合農村社會發展趨勢的。

二、鄉鎮政府推進現代鄉村治理“在場”效能弱化的原因分析

鄉鎮政府“在場”效能弱化的現實映射與原因密切相關、因果相連。從客觀上來看，鄉鎮政府“在場”效能弱化的原因不是單向度的存在，有其特定的體現閾值和促成因素，因而應該從不同視角檢視。分析鄉鎮政府“在場”效能弱化的原因應該立足不同層面做深入而具體的剖析，避免陷入“內卷化”[7]的困境。從宏觀層面上看，我國當前的權利架構體系導致基層權力“懸浮”是其效能弱化的體制和機制性原因;我國針對農村和鄉鎮政府的稅收制度和財政專項撥款制度導致的收入困境是其效能弱化的財稅性原因。從微觀層面上看，農村人口向城市的逆流動、精英人口的流失和基層政府引才工作的困境是其效能弱化的客觀性原因。從鄉鎮政府自身層面上看，思想解放不徹底、角色轉變不及時、工作作風不扎實、工作成績不顯著和方法創新不得力等是其效能弱化的主體性原因。無論哪種類型的原因都會對鄉鎮政府推進現代鄉村治理的整體效果產生“大體量”的影響。現實中，促成鄉鎮政府“在場”效能弱化的因素都是“組合”“交叉”發力的，因而必須考量各種促成要素的本質和屬性。綜合考察，鄉鎮政府推動鄉村治理“在場”效能弱化的原因主要包括體制主導、機制塑成、壓力傳導、任務驅動和主體失語等類型，但具有共性特質的原因主要包括以下幾個方面：

（一）科層等級體制導致權力架空

歷史上中央集權樣式下的政權組織性形式決定了權力分配的科層性和等級性的特質。這種政權組織結構決定了上層權利使用和下級執行服從的關系，形成了自上而下的權利分配和自下而上的命令執行格局，在本質上是權利的分配和職能分工的互構，體現的是權力向下的遞減和服從向上的疊加。在政權組織架構體系內，科層等級體系有其特定的命令發布主體和服從執行主體，在根本上體現的是決定、命令和決策被特定群體執行的渴望。在科層等級體制中鄉鎮政府是一個處境“尷尬”的“末梢”政權組織，可實際運用的操作實權被上級組織“屏蔽”，現實中形成了權利“懸掛”的樣態，形成了“治理碎片化”[8]的問題，實際上就是權利被架空，時而變成直面村民不滿情緒的“替罪羊”，時而變成預防上級權威受損的“防火墻”[9]。鄉鎮政府的“夾縫”境遇或者權利“懸掛”狀態主要體現在兩個向度：一方面，受到權利組織體系的規制，鄉鎮政府在人事調整、人員引進、財政稅收、決定決策、工作執行、行政監督等方面的主導權處于“失語”狀態。這就使得其主導鄉村治理工作的推進和開展處于“受動”困境。另一方面，縣（區）級政府部門為了順利開展工作，在鄉鎮設立工作站、業務所、辦事處和事務中心等組織。這些組織的實體在鄉鎮政府層級，但實際上鄉鎮政府對這些辦事機構和派出機構并不享有指揮權和命令權，實際上這些機構在鄉鎮政府層面上是被“懸空”的，這對鄉鎮政府開展工作形成了反向制動力。

（二）屬地管理考評導致責任沉重

從理論上來看，屬地管理考評是科層等級體制的“衍生品”，是權責相稱理論的“標的物”。屬地管理考評事實上是以行政區劃為基本組織單位，實施區劃管轄、“扎口”管理和等級考核的治理范式。屬地管理考評有著明晰的實施主體、指向群體、規則標準、細目清單和獎懲措施，在本質上體現的是命令和服從的關系、上級和下級的關系、管理和執行的關系。現實中，鄉鎮政府根據權利配套承擔的職能是多樣化的，如：經濟發展、改善民生、利民惠民、綜治維穩、化解糾紛、業務指導、管理服務和上傳下達等。在實際工作中，上級的各項政策、決定、制度和業務都與鄉鎮政府直接或者間接相關，形成了鄉鎮政府的業務類型多、體量大、面積廣、任務重的共性格局。上下級權利分配的“錐形”結構和任務設定的“塔型”結構，加之上級政治組織實行的問責制、約談制和“一票否決”制等懲戒方式，使得鄉鎮政府在完成上級考評設定任務的同時放棄了自身的主體功能定位，實質上演變成了上級部門的“附設物”“辦事員”和“壓力終端”。這種“壓力”傳導體制的屬地管理考評變成了鄉鎮政府責任沉重的“培養皿”和“孵化器”。

（三）財稅體制缺陷導致職能懸浮[10]

充足的財力保障是鄉鎮政府正常履職、充分履職和高效履職的前提條件之一。伴隨國家財政稅收制度改革，鄉鎮政府的財政獲取權被排除在原有的中央、省級、市級、縣級和鄉鎮級架構之外，其財政獲取的方向由“向下征收”型轉變為“向上獲取”型，鄉鎮政府的稅費征收主體地位被弱化甚至消解。鄉鎮政府的收入來源被收窄無疑對鄉鎮政府的職能發揮形成了阻礙。國家在通過財權制度改革倒逼鄉鎮政府機構精簡的過程中，對農村的資金支持方式由原來的“層級下降”式轉變成了“空降”式和“直投”式。這種轉變使得鄉鎮政府在資金使用中的地位由“主導”型嬗變為“服務”型，實際上是“擱置”了鄉鎮政府的財政收入權，在很大程度上抑制了鄉鎮政府的收入來源。財政收入“空虛”化的困境迫使鄉鎮政府通過舉債而滿足日常運行的需求，這又促成其財務沉重的現實困局。政策和制度調整所導致的財政收入現狀使得鄉鎮政府置于巨大的“壓力場”之下。為了盤活財政收入困局，鄉鎮政府將工作重心轉移至招商引資、項目引進等方面而拓寬收入來源，但對于公共產品供給、公共服務提供和主導農村社會發展等職能的關注就相對弱化了，這實際上導致鄉鎮政府職能懸浮現狀的引致、成型和擴張。

（四）治理人才缺乏導致效率低下

專業技術人才是鄉鎮政府推進現代鄉村治理高質量發展的關鍵性因素之一。當前的鄉鎮政府干部隊伍仍然存在結構不科學、梯隊不合理、素質不均衡、專業不匹配和能力不相稱等方面的問題。這些對推動現代鄉村治理政策的理解、任務的分析和工作的創新等形成了一定的束縛力。鄉鎮政府在現行的人才引進和招考制度中沒有絕對的人事決定權，急需的、對口的和專業的實用型人才不能充分地進入相關職能部門，這在一定程度上導致現代鄉村治理的效能發揮承擔著相當的“壓力性”測試。當前，鄉鎮層面的工作環境、生活環境、激勵政策、基礎設施建設、配套設施布局等因素是制約“高端”型專業技術人才引進的“瓶頸”，這直接導致現代鄉村治理人才的匱乏和缺失。鄉鎮政府發揮現代鄉村治理職能需要人力、物力和財力等條件的綜合助力才能得以實現，而人才要素占據主導型地位，因而在人才配置方面的困境對提高現代鄉村治理效率形成了“致命”性的沖擊。

三、鄉鎮政府推進現代鄉村治理高質量發展的行為指向表達

鄉鎮政府是推進現代鄉村治理的主體力量，是“治理成效的決定性環節”[11]。實現高質量發展是鄉鎮政府推進和開展治理工作的本源性和指向性要求。基層社會機構是一根根私人聯系構成的網絡[12]，因而不論在理論上還是現實中鄉村治理現代化是一項綜合、復雜、具體和系統性的工作。現代鄉村治理高質量發展有模式、載體和路徑等過程性的指向，但更為重要的是質量、效能和結果等外顯性的表達。當前，農村社會的治理較之改革開放前發生了歷史性的轉變和大幅度的改觀，但長期以來的工業化和城市化的“虹吸效應”改變了鄉村和城鎮的平衡[13]，使得鄉村面臨的現實問題仍然突出、復雜。如農村經濟發展問題、重大基礎設施建設問題、生產生活配套設施跟進問題、鄉村文化治理問題、生態環境治理問題、城鄉發展融合和一體化問題、教育衛生和醫療問題、治安管理和穩定問題以及精神文明問題等。

從鄉鎮政府推進現代治理的工作本身來看，還存在思維轉變滯后、方法措施陳舊和發展創新遲緩等方面的問題。依據“主體際”關系理論分析，村民、村委和鄉鎮政府三個主體之間在一定層面上存在相斥關系。這些理論的和現實的因素都對鄉村治理實現高質量發展的目標構成了“圍獵”和“裹挾”。從現實層面來看，開展現代鄉村治理和實現高質量發展是鄉鎮政府的“必答題”和“規定性”動作，是一項要堅決完成的戰略任務。立足當前實際，鄉鎮政府推動現代鄉村治理高質量發展的行為指向具體表達為以下幾個維度：

（一）強化組織建設，完善治理體系

治理指的是一種由共同的目標支撐的活動[14]，而這項活動的推動者必然是鄉鎮政府，其推動現代鄉村治理要突破組織不健全、體系不完善、權責不明晰和主體不得力的現實困境。強化組織建設涵蓋兩個方面的基本訴求：一是強化黨組織建設。鄉鎮黨委和黨組織要加大建設力度，大力推進解放思想、轉變思維和工作創新的力度，加強執政能力建設和工作作風建設，切實增強領導決策、戰略規劃和主體引導的能力，發揮“橋頭”和“堡壘”作用。強化農村黨組織建設、實施精細化管理，實現教育和管理相結合、理論學習和業務培訓相結合、工作執行力和創新力相結合。二是強化鄉村治理組織建設。要大力培育現代鄉村治理組織，通過政策導向和激勵措施激發各類組織的積極性和主動性，精心培育一批村民、鄉村、協會、第三方和自治組織等鄉村治理主體，找準“興奮點”和“切入點”，引導這些組織充分發揮主體效能。完善治理體系也有兩個方面的表達向度：一是在橫向上構建“他治”和“自治”相結合的治理體系。“他治”就是鄉鎮政府和上級政府發揮治理的引領力和主導權，在任務部署、政策制定、實施落實、過程管理、目標控制和效果評價等方面發揮核心作用，切實發揮領導力和控制力。“自治”就是發揮村委和鄉村組織等的主體作用，使他們在任務落實、執行力強化和創新力建設等方面發揮重要作用，提升這些組織在經濟發展、治安穩定、環境整治、文化治理等具體工作中的建設力和“貢獻率”。二是在縱向上構建鄉鎮政府、鄉鎮經濟組織、行會協會、村委、村民、鄉村精英、鄉賢等多元一體的“線性化”治理體系。在加強對這些組織引導、服務和管理的同時，應注重激發這些組織的協同力、凝聚力和向心力，通過層級化和互動化的協作模式實現治理體系的“自主”驅動和“同構”發力，形成相互耦合、一體協同的治理模式和體系。

（二）推進模式創新，提高治理效率

治理模式對現代鄉村治理的效率具有關鍵性作用。要提高鄉村治理效率就必須突破發散式的村民治理結構和任意性、先驗論的鄉鎮治理模式等范式的拘囿，實現現代性轉型。鄉鎮政府推進模式創新提高治理效率的“耦合點”主要體現在兩個方面：一是瞄準“數據+”方向，實施精細化治理。充分利用現代互聯網技術和大數據資源、載體和模式，建立動態的鄉鎮經濟發展監控和分析數據庫、貧困人口脫貧管理數據庫、村民健康管理數據庫、環境監管數據庫、農村特殊群體服務數據庫和治安管理數據庫，依托大數據平臺將惠農支農、政策宣傳、政務服務、技能培訓、扶貧脫貧、經濟發展、民生保障、醫療衛生、環境治理、輿情研判和綜治維穩等融為一體，實施一體化和精準化治理。開發面向村民的形式簡單、應用方便和語音同步的手機應用客戶端，引導村民積極參與鄉村治理。二是瞄準“權力-”方向，實施協同化治理模式。鄉鎮政府加快制定權力清單和負面清單，加大簡政放權力度，減少對村級組織權力的干預和把控。建構鄉鎮政府主導、精英群體和民間組織一體共治的治理模型，激發各類治理主體的活力，使他們在鄉村業態孵育、就業創業、自我管理、自我服務和穩定發展等方面發揮主體作用和主導作用，在優化治理模式的同時大力提高治理效率和質量。

（三）深化體制改革，加強人才引進

人才是鄉村治理的智力支撐和動力保障。鄉鎮政府要解決現代鄉村治理中人才的問題，就是要解決鄉村人才“安不下心、扎不下根、留不住身”的關鍵性問題，大力營造“感情留人、事業留人、平臺留人和環境留人”的環境和氛圍，切實把人才“留在鄉村、用在鄉村”。鄉鎮政府解決人才缺乏現實性困境的出路主要是兩個方向：一是遏制人才“逆流”，引導精英“回流”。鄉鎮政府要大力夯實鄉村經濟發展基礎、加大基礎設施建設力度，優化鄉村環境，引導進城務工農民、優秀企業家、專業技術人員和新老鄉賢回鄉就業創業，并積極參與鄉村社會治理。二是優化用人體制、創新選人機制。鄉鎮政府要大力深化人事管理制度改革，勇于發展現行用人體制的“堵點”“難點”和“痛點”，找準“突破口”和“著力點”，大膽創新實驗，切實把人事制度改革的重點轉移到服務人才發展和成長上來;要敢于在現行選人機制原則和總體框架下先行先試，探索簡化程序、務實高效和公正自主的人才選拔機制，大力深化考試形式和方式改革，注重考察理論水平和業務水平，切實把“懂理論、會業務、精專業、靠得住、信得過、用得上”的工作人員吸納到干部隊伍中來，引導他們發揮貢獻者和生力軍的作用，切實使他們變成現代鄉村治理工作的核心骨干和中堅力量。

（四）推動職能轉型，提供公共服務

鄉鎮政府實現自身職能轉型是現代政府建設的根本要求，其型變的轉向要實現與鄉村發展實際、自身功能供給、國家戰略任務和新的發展要求的契合。現實證明，鄉鎮政府的傳統職能定位顯現出諸多局限性和實際性困境。新時代，鄉鎮政府主導的前提下[15]提供公共服務而主導的職能轉型應該有兩種基本遵循：一是實現由“無限”到“有限”的型構。要防止濫用公權力[16]改變“權力無邊、責任無限”的傳統職能格局，依照實際劃定自身權利和功能界限，減少對村“兩委”班子選舉、日常工作運行、村民事務管理和村務政務的把控和“涉足”，充分賦予村級組織自主權、決定權和發展權，規范自身行政行為，提高行政效率，切實把職能轉變到“為民、保民、促民”方向上來。二是實現由“管理”到“服務”的型構。鄉鎮政府要縮窄管理的作用域，著力改變經驗型管理、維持型管理和“家長式”管理的模型和狀態，把職能重心轉變到服務中心上來，切實服務農村經濟社會發展。鄉鎮政府要強化服務職能外顯，把工作的重心聚焦到政策服務、農村基礎社會建設、環境綜合治理、經濟發展樣態活化、民生保障和改善、扶貧脫貧攻堅、智慧鄉村建設和綜治穩定保障等方面，實現“善治”的目標，不斷提高政府公信力和依法履職的能力。

（五）立足鄉村實際，實施系統治理

現代鄉村治理在根本上是一項涵蓋多項維度的系統性工作。推進現代鄉村治理既要對照目標、任務和要求，又要立足鄉村實際。鄉鎮政府推動鄉村實現系統治理的向度表達具體映射為七個“定義域”：一是優化治理方式，落實民主法治。鄉村政治有其特有的運作過程和影響機制[17]，鄉鎮政府落實民主法治就是要通過制度建設切實保障村民的選舉權、監督權、知情權和表達權，維護其基本政治權利;把國家民主法治建設的政策、任務貫徹好、落實好、執行好。二是發揮資源優勢，搞活農村經濟。充分利用土地資源，引導土地占有權、使用權和收益權分離，大力推動農村土地流轉，建立專業農村合作社，大力發展規模經濟和特色經濟;充分利用資源優勢，加大招商引資力度，積極向上爭取農業發展項目，吸引企業落戶農村或設立分部，把農村建設成材料供給基地、半成品加工基地，發揮規模經濟的效應;充分考慮農村經濟的實際，鼓勵農戶以特色民俗產品、工藝品加工、特色民宿、鄉村旅游、康養度假為形態，采取“統分結合”的方式大力發展庭院經濟和個體經濟。三是聚焦脫貧攻堅，完成脫貧任務。針對農村貧困戶的不同實際，采取“分類指導”“多元施策”“立體保障”的方式，開展技能培訓、就業扶持等保障收入來源，引導貧困戶發展特色種養增強“造血”能力;針對殘疾家庭、“五保戶”和“老人家庭”采取政府兜底，保障他們的基本生活。四是優化基礎設施，建設現代鄉村。大力實施道路“通村入戶”工程、“道線對接”工程，加大路網體系建設;充分利用現代通信技術和網絡技術，實施“網絡覆蓋”工程，建設智慧鄉村;通過上級支持和對接協調等方式，增加銀行、超市、休閑娛樂機構的布點密度，便利村民生活。五是保護民俗傳統，開展文化治理。鄉土文化的振興應該是鄉村振興的題中之義[18]，開展鄉村文化治理應當根據當地特色民俗文化的實際，做好保護、傳承和弘揚工作，保護好鄉村文化樣態和民俗文化的“優秀基因”;堅決抵制“垃圾”文化和“快餐”文化向農村轉移;通過藝術創作和文藝展演等方式傳播社會主義先進文化;加大對鄉村“低俗”文化的整治力度，根治文化“荒漠化”的問題。加大鄉村圖書室、閱覽室、文化集市、鄉村舞臺、文化場館的建設，滿足村民文化需求多樣性的訴求。六是研究鄉村實際，保障和改善民生。實現農村養老保險制度全覆蓋，切實解決農民養老問題;打好農村合作醫療和大病救助等制度的“組合拳”，解決村民“因病致貧”和“因病返貧”的問題;深化教育體制改革、優化治理方式，不斷加大對農村教育基礎設施建設的力度，推動優秀師資區域流動，解決鄉村教育發展不平衡的問題，切實關注“留守兒童”的教育問題、食宿問題和心理健康問題;提高鄉村綜合治理水平，建立矛盾化解機制，切實保障村民的財產安全、人身安全和權益安全;開展“掃黑除惡”專項行動，維護鄉村公平正義;加大食品、藥品安全監管力度，實施專項工程，確保村民健康安全;加大鄉村健身場所等設施的建設力度，滿足村民健康生活的需求。七是堅守生態紅線，強化環境治理。實施垃圾專項整治工程，開展鄉村生活垃圾分類處理和生產垃圾無害化處理，堅決遏制城市生活垃圾、建筑垃圾和進口垃圾向鄉村轉移，優化和改善農村生產生活環境;大力實施基本農田保護制度，嚴禁墾荒造田、毀山開田和退湖增田等行為;大力開展秸稈焚燒、煙煤使用和餐飲氣體任意排放等專項治理，整治鄉村空氣污染問題;實施鄉村道路、住房周邊等的綠化工程，建設美麗鄉村。現代鄉村系統治理要循序漸進、久久為功，滿足村民大眾對美好生活的向往是推動現代鄉村治理高質量發展的目標指向和目的歸依。

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