城鄉基本公共服務均等化的財政政策探析

王鵬程

[摘 要]實現城鄉基本公共服務均等化是目前的重要任務，也是我國社會實現公平正義的重要體現。針對當前導致城鄉基本公共服務差距加大的情況，只有加大財政公共服務投入，完善轉移支付制度，構建城鄉事權明晰的公共服務體系，才能促進公共服務資源在城鄉間均衡配置。

[關鍵詞]基本公共服務;均等化;農村城市一體化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.27.035

1 如何理解城鄉基本公共服務均等化

基本公共服務均等化主要是指政府能夠提供與國民經濟發展水平相適應的基本公共產品和服務，并且所提供的產品與服務能夠體現公正平等，均等化不代表所有人都是一樣的，它是公民對國家提供的公共服務和產品的平等權利和義務。 這為社會公眾的生存與發展提供了平等化的條件。城鄉基本公共服務均等化，是為了促進城鄉一體化，促進醫療、教育、科普、基礎設施、社會保障等基本公共服務均等化的發展。提高農村的基本公共服務水平，進一步促進城鄉基本公共服務均等化的發展。

2 城鄉基本公共服務不均等的主要表現

2.1 基本教育資源分配不均等

我國不平等的教育資源分配，特別是農村教育資源與城市教育資源之間的不平衡。 相關數據顯示，中國大部分重點學校都在城市。 目前，中國70%的人口在農村（包括縣鄉），義務教育階段有1.6億學生，這與中國的農村基礎教育形成鮮明對比。 由于教育資源分布存在嚴重的城鄉差異，一些農村中小學生輟學就業，甚至有部分人說讀書是無用的、是浪費時間的，這進一步加劇了農村教育與城市教育的差距，也阻礙了和諧社會的構建。

2.2 醫療衛生資源配置不合理

在中國，基層城市和小醫院大醫院的醫療資源分配嚴重失衡。中國醫院分為下屬醫院、省級醫院和附屬醫院。這些機構分別屬于不同的管轄機制，有不同的利益、不同的資源和不同的戰略。 理論上，城市醫院應該接受和治療危重病人和難治病人，小型醫院應該解決一些常見疾病。 然而事實上，幾乎每年去大醫院的人都被診斷出患有常見疾病和多發病，也就是說，他們可以在小醫院解決。

2.3 基礎設施建設差距較大

與城市基礎設施相比，我國的農村基礎設施仍然相對較差。農村公路建設質量差，道路維護管理困難; 農村的電網設備不如城市的好并且成本高，大多數農村地區的變壓器已經老化， 而且用電量高，質量也差，有時刮風下雨會引起電線短路甚至引發火災等安全事故; 農村交易設施的建設相對落后，例如在農村，超市很少，只有很小的小吃店;在農貿市場和批發市場，缺乏專業的儲存場所，甚至銷售場所都很簡單。

3 導致城鄉基本公共服務不均等的原因分析

（1）城鄉二元結構下的體制問題。城鄉二元結構阻礙了經濟社會發展，主要是城鄉戶籍不同，資源配置制度也不同。結果，不同環境的公民享受不同的基本公共服務，這意味著農村居民享受的公共服務少于公共居民。與此同時，它也擴大了城鄉居民基本公共服務之間的差距。

（2）分稅制改革使地方財政權力不匹配。 雖然稅務部門實施的稅收分享制度加強了中央政府的能力，但也導致了地方財政權力的錯位。例如，2018年，地方財政收入占全國總收入的48%，但占全國支出的79%?；鶎由鐣Ｕ?、教育、醫療保健和基本公共服務主要需要地方政府支付。由于當地政府缺乏財政資源，許多地方的政府服務都非常落后。

（3）多層級的政府管理體系導致基層政府之間的事權錯綜復雜，事權責任劃分不清楚就會容易造成政府職能缺失，因此，它對城鄉基本公共服務均等化的發展造成了阻礙。

（4）中國的轉移支付制度并不完善。主要表現在：中國的轉移支付制度缺乏監督政府財政資金轉移的相關法律法規;財政轉移支付的審計、監督過程也存在問題，主要原因是審計機關要依靠政府才能實施，缺乏獨立性，中央轉移支付保持預算、決算的私密性和不透明性，加大了相關部門開展監督工作的難度;雖然從促進城鄉基本公共服務均等化的角度看，中國轉移支付結構不斷完善，但就中國而言，結構比例仍然不合理，即均衡功能轉移支付不夠強，轉移支付比例過高。相反，財政轉移支付的規模和一般轉移支付的規模仍然很低。

4 促進城鄉基本公共服務均等化的對策

4.1 改善城鄉基本公共服務均等化的相關財政政策

一是完善公共財政體制，提高城鄉基本公共服務均等化的財政支持能力。我國政府應增加農村財政支出，建立穩定的農業財政支持和增長機制，充分發揮政府財政在農村基本公共服務建設中的主導作用;規范轉移支付制度，優化轉移支付制度，提供財政轉移標準支付制度，促進城鄉基本公共服務均等化。為促進城鄉基本公共服務均等化提供財政支持;明確各級政府的權責，減少公共物品的供應不足，防止基層供給不足，切實提高基層政府基本公共服務的能力。為促進城鄉基本公共服務均等化奠定良好的公共財政基礎。二是優化基本公共服務資源配置，提高農村基本公共服務水平。除了增加政府對農村的財政投入外，還需要推進城鄉一體化進程，把農村基本公共服務資源整合起來。讓資源得到優化配置，提高公共資源利用效率， 實現高質量的基本公共服務，進而實現農村基本公共服務均等化目標。三是加快建立服務型政府，完善基本公共服務供給機制。在明確政府是提供公共服務的主體的同時，也要實現制度改革創新，為了促進市場和非政府組織積極參與實現基本公共服務提供者的多樣化發展，政府應發揮協調和監督作用。并通過發展社會第三方組織，監督并促進社會管理制度的完善，改善市場環境，使人們能夠有效地享受到改善基本公共服務的成果。

4.2 建立健全城鄉基本公共服務均等化體制機制

第一，建立完善的城鄉一體化發展體系和政策體系。目前，城鄉土地和戶籍雙重制度仍然是城鄉發展一體化的重大障礙，要促進城鄉一體化，增強各項制度的深化改革，沖破城鄉之間發展的制度障礙，加快形成新型的工農之間相互促進、相互發展、共同興盛的城鄉關系。

第二，要健全多元投入保障機制。由于農村發展的基礎薄弱，長期的財政投入不足，農村面積龐大，但人口和土地相對較少，結果，農村居民人均資源占有率比例低于城鎮居民人均占有率，農村基礎設施落后。因此，要實現城鄉基本公共服務均等化，就必須加大對農村基礎設施建設的投入。 通過加快建設城鄉基礎設施互聯互通，加快建設城鄉統一市場，促進城鄉人才和資本相互流動。

第三，條件與環境。政府要按照適度調整和逐步關注的原則，繼續加大對農業、農村和農民的戶籍制度改革。戶籍是我國城鄉居民之間的一道身份鴻溝。為促進城鄉基本公共服務均等化，中國應實行統一戶籍管理，促進城鄉人口自由流動;維護進入城市的農民權益，有秩序地促進農村人口向城市流動，確保他們與城市居民在基本公共服務方面享有同樣的待遇。

第四，提高農村金融和經濟能力，促進農村經濟發展。我國政府現階段應該把基本公共服務建設轉移到農村，為農村經濟發展及運行提供公共物品基礎條件等，改善農村的經濟發展財政投入，大力發展農村經濟。為加快城鄉一體化發展，促進城鄉基本公共服務均等化，國家還要建設一些農村國家農業大項目，促進農村工業化發展。

參考文獻：

[1]周鵬程.我國城鄉基本公共服務均等化的路徑選擇研究[D].湖南：湘潭大學，2015.

[2]趙赟飛. 我國城鄉基本公共服務均等化公共財政政策研究[D]. 遼寧：東北財經大學經濟與社會發展研究院， 2016.