行政單位內(nèi)部控制評價與優(yōu)化

楊文

摘 要：對于行政單位而言，良好的內(nèi)部控制體系是保證單位會計信息準(zhǔn)確性、固定資產(chǎn)完整性的制度基礎(chǔ)，也是提升單位工作效率和服務(wù)質(zhì)量的有效方式。通過內(nèi)部控制的貫徹落實(shí)不僅能保證會計信息的真實(shí)性和國有資產(chǎn)的完整性，還能使單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動嚴(yán)格遵循規(guī)章制度，更好地發(fā)揮行政單位的服務(wù)職能。而內(nèi)部控制評價機(jī)制是判斷行政單位內(nèi)部控制管理工作實(shí)施成效的工具，通過對內(nèi)部控制運(yùn)行系統(tǒng)的評價，不僅能夠提升內(nèi)控執(zhí)行效率，也能夠避免行政單位中存在的財務(wù)違法等現(xiàn)象。本文以行政單位為主體，分析內(nèi)部控制評價體系建構(gòu)策略，并針對優(yōu)化內(nèi)控運(yùn)行系統(tǒng)提出個人見解。

關(guān)鍵詞：行政單位;內(nèi)部控制評價;優(yōu)化策略

一、行政單位內(nèi)部控制評價模式研究

行政單位內(nèi)部控制評價主要是指單位的自我評價和外部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督評價，針對行政單位內(nèi)部控制實(shí)施有效性、內(nèi)控系統(tǒng)缺陷等內(nèi)容編制內(nèi)控評價報告，全面反映行政單位的內(nèi)部控制管理工作是否符合法律法規(guī)、是否完成內(nèi)控評價目標(biāo)、優(yōu)化內(nèi)控系統(tǒng)對應(yīng)策略等。對于行政單位來說，內(nèi)控評價可以分為三種模式：其一，目標(biāo)導(dǎo)向下的內(nèi)控評價。該模式以是否達(dá)到內(nèi)控目標(biāo)作為評價標(biāo)準(zhǔn)，評價對象主要以管理目標(biāo)和經(jīng)營目標(biāo)為主，前者指的是行政單位內(nèi)部權(quán)力行使的規(guī)范性目標(biāo)，后者指的是行政單位社會公眾服務(wù)效益目標(biāo);其二，要素導(dǎo)向下的內(nèi)控評價。該模式是基于COSO報告中列舉的內(nèi)部控制基本要素開展評價工作的，它圍繞著預(yù)算管理、采購管理、收支業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、合同管理以及項(xiàng)目管理等方面內(nèi)容開展評價工作;其三，以法律法規(guī)為導(dǎo)向的內(nèi)控評價。該模式是站在法律規(guī)范角度，以國家法律法規(guī)和財政部文件作為依據(jù)，評價行政單位的管理層面和業(yè)務(wù)層面是否合法合理。

二、行政單位內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系構(gòu)建策略

行政單位在搭建內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系過程中，應(yīng)當(dāng)以COSO框架為理論體系，結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制試行規(guī)范以及企業(yè)內(nèi)部控制評價方法，從控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息溝通、監(jiān)督管理這幾個層面入手，不斷完善評價指標(biāo)體系。

（一）控制環(huán)境層面

內(nèi)控環(huán)境是行政單位開展內(nèi)部控制工作的前提和基礎(chǔ)，在指標(biāo)設(shè)定上應(yīng)當(dāng)以管理組織、制度建設(shè)、人力資源政策以及文化氛圍這幾個方面內(nèi)容為主。以單位組織管理體系作為二級指標(biāo)，則三級指標(biāo)可以細(xì)化為單位組織結(jié)構(gòu)、關(guān)鍵崗位設(shè)置、不相容崗位分離等;以單位內(nèi)部控制制度為二級指標(biāo)，可以將制度建設(shè)情況和制度執(zhí)行情況作為三級指標(biāo);以人力資源政策作為二級指標(biāo)，三級指標(biāo)可以細(xì)化為人員引入機(jī)制、人員培訓(xùn)機(jī)制、人員考核機(jī)制等;以領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與單位文化作為二級指標(biāo)，則三級指標(biāo)為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識、單位內(nèi)部文化。

（二）風(fēng)險評估層面

風(fēng)險評估就是對行政單位運(yùn)行管理及履行職能過程中潛在的風(fēng)險因素有效識別，并針對差異化的風(fēng)險因素制定應(yīng)對策略。以風(fēng)險評估作為一級指標(biāo)，則二級指標(biāo)應(yīng)當(dāng)從目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險識別與分析、風(fēng)險應(yīng)對這三個維度開展。其中，目標(biāo)設(shè)定指標(biāo)下可以設(shè)置三級指標(biāo)為內(nèi)控目標(biāo)建立、目標(biāo)內(nèi)容情況;風(fēng)險識別與分析指標(biāo)下可以設(shè)置三級指標(biāo)為風(fēng)險識別和風(fēng)險分析;風(fēng)險應(yīng)對指標(biāo)下可以設(shè)置三級指標(biāo)為風(fēng)險應(yīng)對方案和風(fēng)險應(yīng)對有效性。

（三）控制活動層面

控制活動是以行政單位的日常管理工作為基礎(chǔ)，它涉及預(yù)算控制、收支控制、政府采購控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制這幾個方面。其中，以預(yù)算控制為二級指標(biāo)，則三級指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算與考核;以收支控制為二級指標(biāo)，則三級指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括收入控制、支出控制、會計控制;以政府采購控制為二級指標(biāo)，則三級指標(biāo)可以細(xì)化為采購計劃、采購執(zhí)行、驗(yàn)收管理;以資產(chǎn)控制為二級指標(biāo)，則三級指標(biāo)為資產(chǎn)配置、資產(chǎn)日常管理、報廢處置等;以建設(shè)項(xiàng)目控制為二級指標(biāo)，三級指標(biāo)則應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目審批與招標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)、竣工決算等;以合同控制為二級指標(biāo)，則三級指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括合同訂立、合同履行和合同登記。

（四）信息與溝通層面

信息與溝通就是指行政單位各職能部門能夠通過多元化的渠道開展溝通和信息共享工作，通過對信息與溝通層面的評價，能夠真實(shí)反映單位的信息溝通機(jī)制是否健全、信息處理程序是否有效等。在評價指標(biāo)設(shè)置上，分別以信息控制和溝通控制作為二級指標(biāo)，前者涵蓋信息系統(tǒng)建設(shè)、信息質(zhì)量判斷等三級指標(biāo);后者涵蓋內(nèi)部控制和外部溝通這兩方面。

（五）監(jiān)督管理層面

監(jiān)督管理就是指對行政單位內(nèi)部控制制度建設(shè)及實(shí)施全過程的監(jiān)督與考察，通過監(jiān)督與考核評價內(nèi)部控制實(shí)施成效，并分析內(nèi)控體系運(yùn)行過程中存在的不足和漏洞，及時發(fā)展問題、糾正偏差。以監(jiān)督管理作為一級指標(biāo)，其二級指標(biāo)包括監(jiān)督主體情況、評價與整改。其中，監(jiān)督主體情況又可以細(xì)化為內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督這兩方面;而評價與整改還可以細(xì)化為自我評價、責(zé)任與整改等。

三、行政單位內(nèi)部控制優(yōu)化策略

（一）夯實(shí)內(nèi)部控制基礎(chǔ)環(huán)境

為加強(qiáng)行政單位領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，落實(shí)黨的民主集中制原則，建立有效的保障與監(jiān)督體系，實(shí)行科學(xué)、民主決策，不斷提高依法決策、科學(xué)決策、集體決策水平，我國行政單位應(yīng)當(dāng)依法落實(shí)“三重一大”管理制度，要求行政單位一切重大決策、重要干部任免獎懲、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用都要經(jīng)過集體決策才能執(zhí)行落實(shí)。通過對行政單位管理層權(quán)力的限制，提升單位經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)性。另一方面，為了指導(dǎo)內(nèi)部控制工作的開展，發(fā)揮內(nèi)控評價報告的反饋?zhàn)饔茫姓挝贿€應(yīng)當(dāng)基于內(nèi)控評價缺陷不斷完善內(nèi)控制度，包括職能配置制度、預(yù)算管理制度、財務(wù)支出審批制度、“三公”經(jīng)費(fèi)管理制度、政府采購管理制度、合同管理制度、固定資產(chǎn)管理制度、存貨管理制度、內(nèi)部審計制度等，夯實(shí)內(nèi)部環(huán)境基礎(chǔ)，為內(nèi)部控制工作提供良好的文化氛圍。

（二）引入風(fēng)險責(zé)任機(jī)制

在內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組的牽頭下，行政單位可以針對風(fēng)險管理環(huán)節(jié)成立風(fēng)險評估小組，在各職能部門內(nèi)設(shè)置風(fēng)險信息聯(lián)絡(luò)專員。通過對行政單位經(jīng)濟(jì)決策和業(yè)務(wù)活動的全方位分析，從單位層面和業(yè)務(wù)層面分別總結(jié)梳理風(fēng)險關(guān)鍵點(diǎn)，并依據(jù)風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)確定風(fēng)險等級和風(fēng)險應(yīng)對方案;同時，在風(fēng)險評估體系中引入問責(zé)制度，對事先沒有經(jīng)過風(fēng)險評估而導(dǎo)致單位經(jīng)濟(jì)損失的業(yè)務(wù)活動，應(yīng)當(dāng)對具體實(shí)施相關(guān)部門進(jìn)行責(zé)任追查，扣除績效考核分?jǐn)?shù)，從而實(shí)現(xiàn)對內(nèi)部控制工作的改進(jìn)與調(diào)整。

（三）發(fā)揮預(yù)算績效評價作用

一方面，為了提升預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，行政單位應(yīng)當(dāng)加快預(yù)算信息化建設(shè)工作，搭建賬表一體化的信息管理系統(tǒng)，使得單位一切預(yù)算、決算信息能夠自動在日常賬目系統(tǒng)中生成報表，為預(yù)算績效評價工作提供可靠的信息支持;另一方面，以預(yù)算評價考核機(jī)制為核心，通過預(yù)算績效考核工作驗(yàn)證預(yù)算控制實(shí)施的有效性。在這一過程中，行政單位可以通過對比分析預(yù)算資金實(shí)際使用與預(yù)算目標(biāo)之間的差異性，并尋找差額產(chǎn)生的根本原因;同時，預(yù)算資金的實(shí)際使用對比也能夠客觀反映出單位各項(xiàng)目實(shí)施是否按照預(yù)期計劃合理支配資金，以及當(dāng)前業(yè)務(wù)的資金缺口情況。通過對相關(guān)預(yù)算部門及部門責(zé)任人和關(guān)鍵崗位的考核，以達(dá)到強(qiáng)化預(yù)算控制力度的目的。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督管理體系建設(shè)

一方面，行政單位需要盡快建立獨(dú)立的內(nèi)部審計部門，在內(nèi)部審計制度規(guī)范下，與單位的紀(jì)檢部門形成互助機(jī)制，聯(lián)合開展行政單位內(nèi)部審計工作;同時，進(jìn)一步強(qiáng)化外部監(jiān)督力度，通過信訪、領(lǐng)導(dǎo)熱線、網(wǎng)絡(luò)平臺、財政信息公開等多種途徑保證社會公眾的監(jiān)督權(quán)，并采取問責(zé)倒逼責(zé)任落實(shí)的方式，提升內(nèi)外監(jiān)督的有效性。另一方面，在內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上建立科學(xué)完善的內(nèi)部控制自我評價機(jī)制，按照上級部門規(guī)定及單位業(yè)務(wù)情況，對單位的內(nèi)部控制運(yùn)行整體情況開展評價考核工作;針對內(nèi)部控制體系中存在的不足之處給出合理化建議，并將考核結(jié)果納入單位年度績效考核當(dāng)中。此外，貫徹落實(shí)“一崗雙責(zé)”及“一案雙查”制度，不僅要做好后續(xù)的整改工作，還要對單位責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。

四、結(jié)束語

綜上所述，內(nèi)部控制體系的建立有助于我國行政單位的長效發(fā)展，但內(nèi)控體系也需要結(jié)合外部環(huán)境及單位內(nèi)部需求不斷改進(jìn)，這就需要發(fā)揮內(nèi)部控制評價工作的效用，持續(xù)完善內(nèi)部控制制度、糾正內(nèi)控操作行為，逐步優(yōu)化內(nèi)部控制管理體系，為行政單位的轉(zhuǎn)型與升級奠定環(huán)境基礎(chǔ)。

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