江蘇農產品質量安全執法推進措施探討

石秀秀 盛澤兵/江蘇省農業農村廳農業綜合行政執法監督局

2020年是全面建成小康社會的決勝之年，“舌尖上的安全”直接影響人民群眾對“全面小康”的滿意度。加強農產品質量安全執法，既是貫徹依法治國理念的重要舉措，也是落實農產品質量安全“四個最嚴”要求的具體體現。嚴厲打擊農產品質量安全違法違規行為，有效懲治和震懾不法分子，才能為放心消費提供有力保障，為農業農村高質量發展提供堅實基礎。

問題及原因

農產品質量安全案件總量及占比均較低。從案件來源類型來看，執法檢查是發現違法行為的主要途徑。風險監測和監督檢查作為農產品質量安全監管的重要手段，是發現問題的主要渠道，但目前的問題發現率不甚理想。一是抽樣檢測問題發現率較低。從2015～2019年全省農產品質量安全風險監測結果來看，近年來農產品質量抽檢合格率穩中有升，從98.6%上升至99.2%，總體水平較高，禁用農藥檢出率大幅度下降，由0.17%降至0.01%，超標率由0.08%降至0，限用農藥的檢出率由0.61%降至0.38%，超標率由0.19%降至0.14%；監督抽查的蔬菜、豬肉禽蛋等產品合格率近三年均在99.3%以上。但單純注重抽檢合格率，往往不利于發現被抽樣產品的問題。二是監測對象存在盲區。根據近幾年的實施方案，目前風險監測和監督抽查的重點一般均為農產品生產企業、農民合作經濟組織、家庭農場等農產品生產主體以及定點屠宰場，對于種養大戶、小農戶不包含在監測范圍內。雖然《農產品質量安全法》僅規定了農業企業和農民專業合作社的法律責任，但作為農產品質量風險的全面評估，覆蓋所有的農產品生產者、提供者才能準確掌握風險情況。三是在法律規定上存在“依據真空區”。現行的《農產品質量安全法》只規定了農產品生產企業和農民專業合作經濟組織等監管對象的法律義務和法律責任，其他的生產主體處于監管范圍之外，對其違法行為處罰于法無據。四是存在法律競合問題。在案件的違法行為類型中，違禁使用農獸藥（農獸藥殘留超標）占比一半以上，這一類型的農產品案件在執法辦案過程中存在與《農藥管理條例》《獸藥管理條例》的法律競合，而后兩者規定中對于農藥、獸藥的違法使用行為處罰更重，部分案件依據農藥、獸藥條例進行處罰，未列為農產品案件，這也是案件數量較少的一個重要原因。

南京農資檢查秋冬季百日行動

案源線索移交實效性不夠，執法辦案取證固證難。案源線索移交時間較長，造成執法“真空期”。風險監測和監督抽查線索，從抽樣至移交至少一個月，農產品因其生鮮性和易變質等特點，銷售周期很短，要立案查處時，不合格農產品已銷售一空，造成執法取證困難。系統外部門聯動，真空期進一步延長。

處罰金額較低，法律權威彰顯不夠。《農產品質量安全法》《江蘇省農產品質量安全條例》罰款數額規定處于較低水平。部分條款對個人和單位罰款數額進行了區分，但沒有以貨值金額為基準進行等級劃分；且與《食品安全法》《農藥管理條例》等現行的法律法規差距較大。農業生產經營主體盈利能力和抗風險能力相對較低，針對農產品行業和農產品生產主體的弱勢特點，在處罰力度設定上如何把握好幅度，既能威懾違法行為，又能兼顧弱勢群體，是目前面臨的一個難題。

措施與對策

近年來，農產品質量安全水平不斷提升，但使用禁用藥物、超范圍超劑量使用、違反農藥安全間隔期規定等行為仍然存在。如何把好農產品質量安全入口關，加強生產源頭監管和治理，是目前需要重視的難題，只有加大農產品質量安全監測和問題發現力度，強化檢打聯動和執法辦案，才能讓農產品執法成為保障質量安全的堅實壁壘。

拓展安全執法案源。農產品質量安全監管涉及多個部門，要進一步理順執法機構、監管機構、檢測機構職責分工，加強溝通銜接，發揮風險監測、監督檢查等對農產品質量安全日常監管效能，拓展監測范圍，全面覆蓋生產主體，加大問題發現力度，建議以“問題發現率”取代“抽檢合格率”，做到早發現、早查處，實現農產品質量安全監管和執法的有效銜接。

完善案件移交程序。針對不同農產品特殊性，探索個性化多樣化執法程序，壓縮“真空期”，建立快速有效的檢打聯動機制，實現安全抽檢與執法查處有機結合、無縫對接，一旦檢測發現不合格產品，立即啟動執法程序，實現產品抽檢“全覆蓋”、檢打聯動“零縫隙”、執法懲處“零容忍”。

改進檢測方式方法。針對線索移交時間鏈條較長，檢測結果出來時農產品已流向市場并可能已造成傷害，不利于監管執法工作開展等問題，建立健全農產品檢測網絡，提升檢測能力水平、檢測效率，為農產品監管執法提供快速有效的依據，為破解不合格農產品控制不及時等執法難點提供技術支撐。

規范抽樣工作程序。目前風險監測抽樣主要為檢測機構，及其他具有相關資質的第三方機構；監督抽查抽樣主要為各級農業執法隊伍；往往時間緊任務重，抽樣規范程度有所欠缺；尤其監督抽查要求持有執法證人員抽樣，但目前持證人員多局限在執法隊伍，人員力量不能滿足抽樣需要，建議行業監管人員也需持證上崗，補充抽樣力量。其次，完善抽樣單產品庫存和銷售方面的信息，利于問題產品的證據固定。第三，加大抽樣人員培訓力度，提高樣品采集、運輸等各環節技術操作能力，為追蹤溯源，查處違法違規行為提供證據支持。

完善相關法律法規。一是擴大監管范圍。將種養大戶、家庭農場等主體納入到監管范圍，進一步保障農產品生產源頭的質量安全。二是科學合理的加大處罰力度。在處罰幅度的設定上建議以貨值金額為基準進行劃分，采用倍率式罰款數額。但考慮到生產主體的特殊性，受教育水平情況，抗風險能力，又不能簡單的參照其他法律法規與其保持一致，應堅持“處罰和教育相結合”的原則，加強教育培訓、宣傳引導，完善農業投入品的生產記錄，科學規范使用農獸藥、確保安全間隔期。三是完善農產品質量安全監督抽查實施細則，建議在參照產品監督抽樣實施細則完善抽樣時貨源、存貨量、銷售量等信息的相關規定，以固定證據，規避立案查處時定性難、取證難、固證難等問題。